探索公益訴訟標準之訴、制度之訴

施堅軒

本市虹口區(qū)有一幢上海市優(yōu)秀歷史保護建筑德鄰公寓，因業(yè)主違規(guī)裝修導致重點保護部位遭到破壞。前不久，所在地虹口區(qū)檢察院向相關的行政主管單位公開宣告了檢察建議書，這幢優(yōu)秀歷史保護建筑終于開始恢復原貌，周圍群眾拍手叫好。這是該區(qū)檢察院的檢察官從一則歷史保護建筑違規(guī)改造引起的租賃糾紛新聞中了解的線索，經調查發(fā)現(xiàn)，相關行政主管單位在2015年8月就出具《責令改正通知書》，但未能采取有效措施督促相關責任人開展修復工作，致使優(yōu)秀歷史保護建筑損害狀態(tài)持續(xù)長達3年之久。該案成為全市檢察機關首例成功辦理的歷史保護建筑受損行政公益訴訟典型案件。

公益訴訟是檢察機關2017年以來開展的一項全新的檢察工作。黨的十八屆四中全會明確提出建立檢察機關提起公益訴訟制度，經過為期兩年的試點，2017年6月27日，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。

著眼國際化大都市城市精細化管理，探索標準之訴、制度之訴，助力法治政府建設，是本市檢察機關開展公益訴訟的一大特點。本市檢察機關立足“公共利益代表”的角色定位，結合國際化大都市的特點，在高度關注環(huán)境資源保護、食品藥品安全的同時，加大個人信息安全、網絡游戲、歷史風貌建筑等方面公益保護力度，關注人民群眾物質和精神雙重需求，通過包括訴前公告、制發(fā)檢察建議、支持起訴等方式，努力成為標準制定、制度供給的推動者。自2017年7月在全市檢察機關全面啟動以來，全市共立案調查公益訴訟案件295件，制發(fā)訴前檢察建議或公告139件，提起公益訴訟15件（其中，民事公益訴訟5件，刑事附帶民事公益訴訟10件）。

崇明區(qū)檢察院首創(chuàng)檢察官派駐河長辦制度

2018年8月，崇明區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)某鎮(zhèn)面積約31畝的國有土地上堆放了大量垃圾，存在土地受損、環(huán)境污染的隱患，即向鎮(zhèn)政府制發(fā)了檢察建議，鎮(zhèn)政府及時回函落實整改，采取防揚散、防滲漏、及時清理有毒有害物等措施對現(xiàn)有垃圾進行分類處理，嚴格按照標準對進場垃圾進行管理。該院在參與崇明國際生態(tài)島建設的相關黑臭水體、土地環(huán)境生態(tài)、鳥類野生動物保護等專項整治行動中，發(fā)揮檢察公益訴訟職能，首創(chuàng)生態(tài)檢察官派駐河長辦制度，實現(xiàn)水環(huán)境治理信息共享、線索移送、定期研判，促進河長制落實。

全市檢察機關開展公益訴訟以來，共立案調查生態(tài)環(huán)境和資源保護領域公益訴訟案件148件，占全部案件的50.1%，發(fā)出民事訴前公告3件、行政訴前檢察建議53件，提起公益訴訟8件，向污染企業(yè)和個人索賠環(huán)境損害賠償金、治理恢復費用共計約為860余萬元。

假冒“陽澄湖”大閘蟹集中公開宣告

大閘蟹是本市市民喜愛的美食，在江南一年一度的吃蟹季節(jié)，市鐵路運輸檢察院的檢察官們集中向6家管理單位制發(fā)了相關規(guī)范經營大閘蟹的檢察建議并集中公開宣告。原來該院在前不久開展的“陽澄湖”大閘蟹檢察公益訴訟專項工作中，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內上?；疖囌?、上海虹橋站、昆山南站、蘇州火車站等地相關商鋪存在銷售假冒“陽澄湖”大閘蟹問題。

聚焦食藥品領域，守護舌尖上的安全，是全市檢察機關公益訴訟工作的重點。據(jù)市檢察院民事行政檢察部門負責人介紹，全市檢察機關通過專項行動守護餐桌安全，根據(jù)最高檢統(tǒng)一部署，開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動，以農貿市場、網絡餐飲、校園周邊為監(jiān)督重點，與行政機關聯(lián)合開展監(jiān)督檢查，約談相關企業(yè)，制發(fā)檢察建議。對社會熱點及時跟進，回應百姓關切。積極辦理瘦肉精牛肉、注水肉、有害減肥食品、美容針、假阿膠等公益訴訟案件66件，督促行政機關查處銷售假藥和走私藥品12種，對261家存在食品安全問題的商戶依法處置。

針對社會關注度高、影響力大的事件，檢察機關快速反應，迅速啟動公益訴訟辦案機制，與主管部門密切協(xié)調配合，通過問詢監(jiān)督、聯(lián)合檢查等方式推動問題解決。已立案調查食藥品安全領域案件53件，發(fā)出民事訴前公告3件，行政訴前檢察建議書34件，提起公益訴訟7件。寶山區(qū)檢察院針對黃某某銷售有毒、有害食品犯罪案件中，相關行政機關沒有將其納入食品藥品安全重點監(jiān)管名單，采取相關限制措施，損害社會公共利益，啟動行政公益訴訟程序，向有關行政機關制發(fā)了訴前檢察建議，并建議建立長效管理機制，做好政府信息公開，截至目前已將49名有犯罪記錄的食藥品生產經營者納入“黑名單”。

專項檢察監(jiān)督消隱患保安全

網約車作為市民出行的重要選擇，市場規(guī)模擴張很快，但在激烈的競爭中，部分網約車平臺存在未取得駕駛員和車輛運營資質情況下非法客運的問題，去年，靜安區(qū)檢察院經過核查及時向行政機關提出檢察建議并約談相關企業(yè)，保障市民出行安全。

虹口區(qū)檢察院針對自貿區(qū)航運倉儲存放煙花爆竹的問題開展監(jiān)督，推動有關部門和企業(yè)強化安全管理。市檢察三分院結合跨行政檢察特點，組織所屬基層鐵路檢察院開展推進高鐵沿線違章搭建等問題檢察監(jiān)督，消除鐵路安全重大隱患。全市檢察機關結合服務保障“進博會”，開展消防安全、液化氣運輸?shù)葘ｍ棻O(jiān)督。青浦檢察機關辦理全市首例危害防汛安全的公益訴訟案件。

自公益訴訟開展以來，本市檢察機關加強與生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等職能部門溝通協(xié)作，合作簽署公益訴訟工作協(xié)議30份，涉及單位59家。推行特邀檢察官助理制度，聘請行政執(zhí)法專業(yè)人員擔任檢察官助理。開發(fā)“隨手拍公益”、微信舉報平臺，研發(fā)公益訴訟辦案智能輔助系統(tǒng)，建立公益訴訟舉報中心、公益訴訟觀察員、派駐消保委檢察室等創(chuàng)新機制，努力拓展線索來源，提升工作影響力。與華東政法大學合作成立全國首家公益訴訟研究中心，加強理論支撐和前沿問題研究。

主動接受監(jiān)督 完善制度建設

“檢察機關開展公益訴訟契合了新時代人民群眾對美好生活的新期待，希望能大有作為。”檢察機關開展公益訴訟也牽動著人大代表的心，市人大常委會主任殷一璀在視察檢察工作調研座談時指出，市檢察機關要對標上海建設全球卓越城市的要求，對標新時代人民群眾對美好生活的更高追求，加強法律監(jiān)督，履行好提起公益訴訟職能，努力提出具有創(chuàng)新引領作用的標準之訴、制度之訴，體現(xiàn)上海公益訴訟的水平。

一年多來，本市檢察機關的公益訴訟活動，無論是旁聽開庭、還是檢察建議公開宣告、現(xiàn)場調研等，都是代表參與監(jiān)督最多的活動，據(jù)統(tǒng)計，全市各級檢察院邀請各級人大代表參與的公益訴訟活動達到近百人次。2018年10月25日，受市檢察院邀請，28名全國和市人大代表到崇明區(qū)長興島青草沙水源地、崇明生態(tài)島，實地考察調研檢察機關公益訴訟和生態(tài)檢察工作。

全國人大代表柴閃閃說，檢察機關默默無聞做了不少工作和創(chuàng)新，建議要利用社區(qū)、企業(yè)的平臺加大宣傳力度，讓更多的群眾監(jiān)督和支持這項工作；市人大代表王征說，希望檢察機關能超前一步思考，切實成為公共利益的代表。一些代表對發(fā)揮社會專業(yè)人士智囊作用、注重人才隊伍建設、提升專業(yè)化水平、關注社會熱點、積極回應人民群眾對公共利益的關切等提出意見建議。

市檢察院檢察長張本才在回應代表意見建議時表示，市檢察機關要主動接受人大代表、社會各界對檢察機關開展公益訴訟工作的監(jiān)督，進一步提高法律監(jiān)督意識，結合上海實際，完善公益訴訟各項制度化、規(guī)范化建設，增強訴前檢察建議的針對性和操作性，進一步提升公益訴訟的質效。