礦產(chǎn)開發(fā)后土地修復(fù)制度研究

于立華

（大連財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院 遼寧 大連 116600）

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用一方面可以帶來經(jīng)濟發(fā)展，也會釋放有毒有害物質(zhì)，礦產(chǎn)資源開發(fā)首先造成的就是土地的破壞，尤其是在生態(tài)壞境更為脆弱的地方，新疆蘊含大量的礦產(chǎn)資源，氣候常年干旱，植被覆蓋率低，為了開采礦產(chǎn)資源，勢必會對新疆表面的生態(tài)環(huán)境造成破壞，且大規(guī)模的引進企業(yè)進行開采，投資者將開采資源帶來的經(jīng)濟效益以貨幣的形式帶走后，生態(tài)破壞的后果和次生災(zāi)害則留給當(dāng)?shù)氐恼腿嗣?，進一步加劇地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)。如何結(jié)合各地的現(xiàn)狀，制定適宜的土地修復(fù)政策是一個重要課題。

1.土地修復(fù)的必要性分析

1.1 我國資源開發(fā)的土地破壞與耕地利用的嚴(yán)峻現(xiàn)狀

1.1.1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對有限耕地的破壞嚴(yán)重

自2010年以來，我國農(nóng)業(yè)耕地面積總體呈現(xiàn)減少的趨勢，據(jù)2016年8月10日，國土資源部新聞發(fā)布會公布數(shù)據(jù)，2014年，我國較2013年減少耕地面積 582 萬畝，截止 2015年底，全國 31 個省、區(qū)、市農(nóng)用地面積是96.82 億畝，這個數(shù)據(jù)和2014年底相比，全國農(nóng)用地面積凈減少了426.3 萬畝。雖然制定了基本農(nóng)田的政策，但保護農(nóng)田的途徑應(yīng)當(dāng)多樣化，礦產(chǎn)資源如果分布在農(nóng)田之下，那么其開采就必然會對農(nóng)田的面積造成影響。我國礦產(chǎn)資源種類豐富，分布廣泛，這就必然帶來我國土地資源污染嚴(yán)重的狀況，根據(jù)調(diào)查，我國農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)多達0.1 億hm2，開采和加工過程中產(chǎn)生的廢棄物如不進行有效處理,將占用大量土地資源并對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境造成很大負(fù)面影響.如污水灌溉污染耕地約216.67 萬hm2，固體廢棄物污染耕地約13.33 萬hm2，甚至過度開采導(dǎo)致的土地塌陷，水土流失、土壤退化、空氣污染、水質(zhì)惡化、森林植被破壞、荒漠化加劇等嚴(yán)重的諸多生態(tài)環(huán)境問題。因此我國很難針對土地實施統(tǒng)一地標(biāo)準(zhǔn)和方針，正是由于環(huán)境保護法律制度的缺位，導(dǎo)致嚴(yán)重污染的企業(yè)和個人得不到應(yīng)有的懲罰。

1.1.2 我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度不夠完善

生態(tài)補償是采用經(jīng)濟手段對生態(tài)環(huán)境進行有效保護的制度, 其核心是通過對生態(tài)破壞者進行科學(xué)收費、從而對生態(tài)環(huán)境的保護者以及受害者進行合理經(jīng)濟補償, 最終達到經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。自20世紀(jì)末，我國出臺了一系列關(guān)于生態(tài)補償?shù)恼叻ㄒ?guī)，86年的礦產(chǎn)資源法規(guī)定了有償開采原則，規(guī)定開采礦產(chǎn)資源必須按照規(guī)定繳納礦產(chǎn)資源稅和資源補償費，這是國家關(guān)于生態(tài)補償制度的第一部法規(guī)?？墒窃瓌t確立后，直到1992年才基本落實有償使用原則，2005年健全了生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)制度，出臺生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策，開始運用財政轉(zhuǎn)移支付方式在全國和地方試點工作，2007年，環(huán)?？偩质状翁岢霭凑諈^(qū)域進行試點工作。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費因缺少法律依據(jù)而于2002年全國整治亂收費中被取消?？梢?，礦產(chǎn)在資源生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)立法上,我國尚不具有完備的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度體系,也沒有可靠資金政策的支持。對于礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)制度還不夠系統(tǒng)完備，國家發(fā)改委副主任杜鷹曾在生態(tài)環(huán)境補償機制國際研討會上指出，目前我國生態(tài)補償機制還存在著補償范圍不明確、補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、補償模式比較單一、資金來源缺乏、政策法規(guī)體系建設(shè)滯后等問題。與國家目前社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展脫節(jié)，只盲目開發(fā)，卻輕視恢復(fù)。

1.2 其他相關(guān)必要性分析

1.2.1 保護礦區(qū)生態(tài)環(huán)境與促進經(jīng)濟發(fā)展

我國土地范圍相當(dāng)廣泛，各地自然環(huán)境呈現(xiàn)出差異性大的特征，礦區(qū)由于多年的開采作業(yè)，周邊的生態(tài)環(huán)境已瀕臨崩潰的邊緣。長期以來我國以犧牲環(huán)境為代價，換來經(jīng)濟的高速增長，這一時期，環(huán)境成為經(jīng)濟的犧牲品，高能耗、高開采量也為礦區(qū)生態(tài)壞境帶來了更為嚴(yán)苛的考驗，隨著人們對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度越來越高，中央也將視線轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護上來，習(xí)近平總書記指出，既要金山銀山，也要綠水青山，這一觀點闡釋了環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系，他們并非隸屬關(guān)系，而是一個平等的地位，再不能以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟的快速增長。另一方面，礦區(qū)在開采之前就承擔(dān)著一定的經(jīng)濟發(fā)展職能，而一般的礦區(qū)，由于儲量的問題，往往不是長時期的開采，在開采完畢后，該幅土地如何繼續(xù)承擔(dān)先前的經(jīng)濟職能，也是一個值得思考的問題。因此，必須建立完善礦區(qū)生態(tài)補償制度，建立土地修復(fù)機制，保護礦區(qū)生態(tài)，促進經(jīng)濟發(fā)展。

1.2.2 確保礦區(qū)土地修復(fù)的資金投入

土地修復(fù)最根本的措施和保障就是土地修復(fù)的資金投入，而這一部分也是困擾土地修復(fù)的主要問題。雖然我國不斷加大生態(tài)環(huán)境保護方面的財政投資，但是資金缺口依然很大。據(jù)2012年11月份《中國證券報》報道，《土地復(fù)墾條例實施辦法》已完成征求意見，該《辦法》規(guī)定，除歷史遺留礦山外，到十二五末，全國新設(shè)礦權(quán)的礦區(qū)土地復(fù)墾率達到100%，截止2012年，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損害的土地約為200萬公頃。市場分析人士預(yù)計，這200 萬公頃的礦區(qū)土地復(fù)墾，相應(yīng)的投資將達到上萬億元。據(jù)國土資源部人士透露，中央財政每年將投入40億元，加之地方財政每年的投入，這仍是一個巨大的資金缺口。實施礦區(qū)生態(tài)補償法律制度，按照現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任原則，對資源開發(fā)利用者和受益者征收生態(tài)補償稅費，并將其運用到礦區(qū)環(huán)境修復(fù)工作中，可以最大程度解決資金投入的問題。

2.我國土地修復(fù)制度的完善

2.1 完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法

2.1.1 盡快完善資源產(chǎn)權(quán)制度

能否全面推進生態(tài)補償制度的關(guān)鍵在于合理、科學(xué)的設(shè)計出資金投入和利益保障之間的均衡點，自然資源的價值不只局限于直接的經(jīng)濟利益，也要重視資源的開發(fā)、利用、保護等產(chǎn)生的間接價值。而保障資源產(chǎn)權(quán)制度是推進生態(tài)建設(shè)的一項重要制度，權(quán)屬不明的情況下，使用者就缺乏穩(wěn)定的預(yù)期收入，使其傾向于選擇當(dāng)期較高的開采率而忽略對資源耗竭的生態(tài)補償。

首先，均衡全民所有、國家所有和集體所有主體結(jié)構(gòu)，通過法律明確產(chǎn)權(quán)交易的責(zé)任主體和歸屬；其次完善所有權(quán)收益和處分權(quán)能，適當(dāng)放寬對使用權(quán)的限制；對于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進行初始分配和二次交易也是資源產(chǎn)權(quán)界定的內(nèi)容；最后營造獨立的礦產(chǎn)資源交易市場，使得生態(tài)補償可以進入市場的循環(huán)模式，利用市場這一杠桿的調(diào)節(jié)作用。

2.1.2 制定專項立法

目前我國已經(jīng)制定《固體廢物污染防治法》等單行法，我國新制訂審議中的《土壤污染防治法》是相關(guān)土壤污染防治的單行立法，以加強對土壤污染防治的管理，為治理礦產(chǎn)資源開采造成的土壤污染。而礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償只在地方推進生態(tài)補償試點中出臺了相關(guān)政策性文件。我國要加快《生態(tài)補償條例》的立法進程,完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償基本法律及法規(guī)體系。在運行中也應(yīng)與《環(huán)境保護法》相協(xié)調(diào)，根據(jù)我國政策及管理機制的不同，借鑒國外成功經(jīng)驗，盡快填補環(huán)境污染防治及修復(fù)的立法空白。

2.2 明確修復(fù)責(zé)任體系

目前的相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任體系劃分單一，難以將責(zé)任完全落實，當(dāng)出現(xiàn)須治理修復(fù)事件后，資金是最大的困難，有的責(zé)任人無力承擔(dān)，不能僅依靠國家出資，勢必造成政府的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。完善責(zé)任主體的范圍和責(zé)任義務(wù)分配，便可以促進土地污染防治及修復(fù)工作的順利進行，更可擴大資金投入來源。

（1）擴大修復(fù)經(jīng)費責(zé)任人范圍。不單以污染者責(zé)任承擔(dān)原則，應(yīng)擴大修復(fù)責(zé)任主體的范圍，可將開采加工資源受益人納入修復(fù)責(zé)任主體。從社會本位出發(fā)，修復(fù)責(zé)任對污染者及受益人均適用，比如開發(fā)商對再開發(fā)土地的根據(jù)其商業(yè)用途中產(chǎn)生的巨大價值，從中承擔(dān)一定的土地的修復(fù)治理費用。既可起到市場宏觀調(diào)控作用，也可補充土地修復(fù)的資金投入。

（2）損害責(zé)任劃分。首要責(zé)任主體必然是損害造成的直接行為人，承擔(dān)土地修復(fù)的主要嚴(yán)格責(zé)任。這種嚴(yán)格責(zé)任不論直接行為人主觀過錯，不論主體組織形式，都須承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，甚至環(huán)保部門可追加相關(guān)責(zé)任主體的連帶責(zé)任。其次追究該土地的其他關(guān)系人的過錯責(zé)任，加強土地的維護調(diào)查評估義務(wù)，若因未盡相關(guān)義務(wù)而造成土地的過分損害，則關(guān)系人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不但加大土地關(guān)系人的義務(wù)范圍，還起到對直接行為人的監(jiān)督控制。

（3）加強職能機制。擴大相關(guān)職能部門的宏觀調(diào)控作用，建立環(huán)保失信平臺對責(zé)任主體信息公開，完善提高環(huán)保稅費的薄弱環(huán)節(jié)，設(shè)立專項治理基金加大融資。環(huán)保部門加強環(huán)保評估監(jiān)管體制，成立污染及修復(fù)專項工作組在開采初始就投入污染治理及修復(fù)進程的監(jiān)管，加強環(huán)境事故威脅的應(yīng)急預(yù)案。另可根據(jù)地方區(qū)域土地環(huán)境的特殊性，加入一定自由裁量權(quán)，對損害責(zé)任主體追究連帶責(zé)任。

（4）第三方機構(gòu)介入的補充責(zé)任，專業(yè)環(huán)境治理要具有專業(yè)資質(zhì)，負(fù)治理修復(fù)達標(biāo)責(zé)任，遇行為人關(guān)系人不當(dāng)行為及時上報義務(wù)。銀行審批項目工程貸款時也能盡到審查義務(wù)，對提供場地環(huán)證、調(diào)查報告進行調(diào)查核準(zhǔn)，否則不予提供金融服務(wù)。環(huán)境治理也是社會公眾利益，對公眾可適當(dāng)加強監(jiān)督權(quán)。

3.結(jié)語

礦產(chǎn)資源土地修復(fù)是我國生態(tài)補償制度中重要的一個組成部分,是推進生態(tài)文明建設(shè),促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。確立我國礦產(chǎn)資源土地修復(fù)制度,盡快完善立法及實施，分發(fā)揮政府和市場作用,是做好我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)闹匾胧?/p>