寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)研究

孫麗娟 范麗娟

（1.寧夏國土開發(fā)整治管理局，寧夏 銀川 750021；2.寧夏大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

中共十九屆三中全會對政府機(jī)構(gòu)改革做出了新的部署與定位，中央決定組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，農(nóng)田建設(shè)項目管理職責(zé)已整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理。而就農(nóng)田建設(shè)工作，今后一段時間要集中力量開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，成為新時期土地整治的核心任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年，全國已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約0.37億hm2，2018年要新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田533.33萬hm2以上（其中含高效節(jié)水灌溉面積133.33萬hm2），這個任務(wù)非常艱巨。因此，研究寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，厘清寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)狀特點(diǎn)及存在的問題，是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目實(shí)施與管理的一項基礎(chǔ)性工作。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要意義

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指土地平整、集中連片、土壤肥沃、田間灌排等基礎(chǔ)設(shè)施完善、配套設(shè)施保障度較高，能滿足農(nóng)作物現(xiàn)代化生產(chǎn)要求，達(dá)到穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)環(huán)保的農(nóng)田［1］。為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，首先要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，繼續(xù)貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀，切實(shí)做好高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作，保障國家糧食安全。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)的重要舉措，其示范意義在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展必須先行加強(qiáng)良田建設(shè)，這已成為全社會、各部門的共同責(zé)任。

耕地作為糧食補(bǔ)充的重要途徑，其肩負(fù)的作用不可輕視，可以說基本農(nóng)田的建設(shè)幾乎是耕地中的精華，也是保證我國糧食供應(yīng)的安全底線。但是，當(dāng)前由于我國可耕地面積十分有限，加上一些地區(qū)土地利用形態(tài)破碎、零亂，使得可作為耕地的土地利用效率較低［2］。調(diào)查顯示，在全國范圍內(nèi)，有的農(nóng)田建設(shè)仍處于低水平整治階段，總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，與發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的要求存在差距；有的農(nóng)田建設(shè)受地域限制，建設(shè)有效工期短，進(jìn)度較難掌控。

大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大對農(nóng)田水利、農(nóng)機(jī)作業(yè)配套設(shè)施等建設(shè)的支持力度，通過大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，有效提高耕地地力和質(zhì)量，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展對于糧食的需求，增加農(nóng)民收入，為保障國家糧食安全做出重要貢獻(xiàn)，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手［3］。

2 寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 規(guī)劃目標(biāo)及指標(biāo)完成情況

以2016年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)村土地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)報備數(shù)據(jù)以及各市縣國土部門補(bǔ)充調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2018年5月31日，寧夏回族自治區(qū)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田13.39萬hm2，完成率為42.03%（其中，國土部門建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.37萬hm2，以5年6.67萬hm2的任務(wù)分配量為基數(shù)，完成率為65.59%）；補(bǔ)充耕地0.53萬hm2，完成率為36.41%；經(jīng)整治的耕地質(zhì)量平均提高0.3個利用等；農(nóng)村建設(shè)用地整理0.14萬hm2，完成率為29.50%（其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤完成0.124萬hm2，完成率為38.75%）；城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)完成80 hm2，完成率為4.71%；歷史遺留損毀土地復(fù)墾率為27.03%，完成率為60.07%。

2.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)完成情況

根據(jù)農(nóng)村土地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)顯示，截至2018年5月31日，寧夏回族自治區(qū)共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田13.39萬hm2，完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)（確保建成31.87萬hm2）的42.03%。2016、2017年圓滿完成既定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)年度任務(wù)，2018上半年完成0.25萬hm2，為2016年度國土部門計劃實(shí)施的6個高標(biāo)準(zhǔn)項目，其他部門項目尚未報備匯總。

2.3 “十三五”已完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)情況

2016年，在農(nóng)村監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)已報備高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積約6.74萬hm2，其中國土項目完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)1.93萬hm2，水利廳高效節(jié)水項目完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2.29萬hm2，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2.12萬hm2，發(fā)改委的全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設(shè)項目完成0.39萬hm2。

2017年，全區(qū)共計完成高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)任務(wù)6.402萬hm2。其中，國土項目完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2.187萬hm2，水利高效節(jié)水項目完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)1.803萬hm2，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2.025萬hm2，發(fā)改委的全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設(shè)項目完成0.387萬hm2。

截至2018年年底，在農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中共報備6.247萬hm2的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目。其中，自然資源廳完成1.465萬hm2，超額完成了自治區(qū)政府下達(dá)自然資源廳的1.333萬hm2的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)；其他部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目共計完成4.782萬hm2。

3 寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的問題

在各部門的配合和努力下，寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)取得了一定的成就，但在項目申報、管理、實(shí)施中也存在一些問題。

3.1 農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱

寧夏回族自治區(qū)中南部多半耕地沒有灌溉水源或缺少基本灌排條件，現(xiàn)有灌溉面積中灌排配套差、標(biāo)準(zhǔn)低、效益衰減等問題依然突出。揚(yáng)黃灌區(qū)大多泵站帶病運(yùn)行、效率低下，農(nóng)田水利問題突出。田間道路數(shù)量不足，機(jī)耕道“窄、差、無”，農(nóng)機(jī)“下地難”，部分現(xiàn)有田間道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，養(yǎng)護(hù)跟不上，損壞嚴(yán)重，不能滿足人們生產(chǎn)生活的需要；南部輸配電建設(shè)滯后，農(nóng)田灌溉成本高、效率低。

3.2 項目實(shí)施周期較長

與其他涉農(nóng)項目相比，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目從立項到驗收過程較長，究其原因：一是規(guī)劃設(shè)計不夠細(xì)致，工程變更頻繁；二是項目總費(fèi)用中涉及地面附著物的補(bǔ)償費(fèi)用較少，實(shí)際操作過程中施工單位為了減少矛盾，盡量選擇在農(nóng)閑的時候施工，即冬春兩季，導(dǎo)致有效施工時間短；三是項目當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村組工作配合積極性不高，協(xié)調(diào)難度較大；四是項目資金撥付不及時，直接影響施工進(jìn)度。

3.3 新增耕地不能及時用于占補(bǔ)平衡

寧夏回族自治區(qū)的耕地后備資源有限，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田土地整治項目新增加的耕地是在耕地占補(bǔ)平衡制度確立之后，此部分新增加的耕地不能及時用于占補(bǔ)平衡，全區(qū)需要額外的后備資源來實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

3.4 后期管護(hù)長效機(jī)制不完善

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中“重建設(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象較為普遍，田間工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰，耕地質(zhì)量檢測和管理手段薄弱，建后管護(hù)責(zé)任和措施不到位，管護(hù)資金落實(shí)不了，有的項目竣工移交后設(shè)備和設(shè)施損壞，得不到有效維護(hù)。

4 推進(jìn)寧夏回族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的對策

4.1 加強(qiáng)水土綜合整治，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合效益

根據(jù)寧夏回族自治區(qū)不同區(qū)域自然資源特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、土地利用狀況，實(shí)行差別化整治，同時加強(qiáng)與旅游局工作的銜接，整體提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合效益，提高項目實(shí)施后的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益。將來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的再實(shí)施，與精準(zhǔn)扶貧政策相結(jié)合，傾向銀南揚(yáng)水灌溉區(qū)、庫井灌區(qū)，條件成熟后可與旅游部門結(jié)合，如結(jié)合寧夏回族自治區(qū)六盤山風(fēng)光的旅游產(chǎn)業(yè)和中型水利工程觀光優(yōu)勢，結(jié)合沿黃經(jīng)濟(jì)帶青銅峽市水稻產(chǎn)業(yè)鏈，結(jié)合中衛(wèi)市高效節(jié)水區(qū)的大面積管噴滴灌區(qū)及設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)域的觀光和采摘。

4.2 項目數(shù)量與質(zhì)量兩手抓

項目立項之前，各參建單位之間多溝通、多調(diào)查，多與農(nóng)民群眾溝通，調(diào)動農(nóng)民的積極性。并進(jìn)行實(shí)地踏勘，確定項目安排情況，增加項目投資，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套，減少資金撥付審批程序。

4.3 實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡，堅守耕地紅線

依據(jù)寧夏回族自治區(qū)的后備耕地資源情況、歷年來建設(shè)占用耕地情況、未來一段時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期進(jìn)行綜合考慮，將能用于占補(bǔ)平衡的新增耕地，采取劃轉(zhuǎn)指標(biāo)的方式，落實(shí)占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的需要。

4.4 實(shí)施多方參與式管理模式，加大土地流轉(zhuǎn)力度

項目管護(hù)方式可采用參與式管理，即以項目區(qū)鄉(xiāng)、村、受益戶共同參與的管理模式。各村委會組建村運(yùn)行管理小組，由村運(yùn)行管理小組負(fù)責(zé)村內(nèi)灌排設(shè)施、道路、防護(hù)林、機(jī)井和變壓器等的運(yùn)行管理。將村內(nèi)土地按照土地權(quán)屬，劃分為多個片區(qū)小組，各小組統(tǒng)一由村運(yùn)行管理小組領(lǐng)導(dǎo)，分片過程充分征求村民意見，實(shí)行民主投票制，選擇片區(qū)小組組長，各片區(qū)小組負(fù)責(zé)所轄區(qū)內(nèi)耕地、農(nóng)田配套設(shè)施、道路工程、林網(wǎng)工程的管護(hù)。

5 結(jié)語

寧夏回族自治區(qū)非常重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，嚴(yán)格按照國家有關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)規(guī)劃，精心組織，嚴(yán)格實(shí)施，積極開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，探索形成了成熟的模式與經(jīng)驗，運(yùn)用了創(chuàng)新技術(shù)和方法，打造出一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“精品”工程，為后續(xù)規(guī)范高效推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作提供了借鑒，為展示和宣傳高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效提供了樣板。