農(nóng)田水利設(shè)施投資主體缺失問題研究

劉鵬娟 李新然

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650201）

農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)的設(shè)施，從新石器時(shí)代開始發(fā)展到現(xiàn)在，已有5 000年的歷史。其從靠天吃飯到引水灌溉，再到機(jī)械化的澆灌方式的發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量與效率。

從中華人民共和國成立至今，我國在農(nóng)田水利建設(shè)方面經(jīng)歷了5個(gè)重要時(shí)期：農(nóng)田水利恢復(fù)時(shí)期、農(nóng)田水利建設(shè)持續(xù)發(fā)展的時(shí)期、農(nóng)田水利的停滯時(shí)期、農(nóng)田水利建設(shè)體制變化時(shí)期以及現(xiàn)行農(nóng)田水利建設(shè)格局的形成時(shí)期。前2個(gè)時(shí)期，主要的建設(shè)主體是農(nóng)民，政府的參與度極低；后3個(gè)時(shí)期，國家財(cái)政的參與力度在逐漸加大，但仍以農(nóng)民為主體［1］。

但是，在目前農(nóng)田水利建設(shè)的過程中，以農(nóng)民為主體的模式存在諸多問題。例如，如何在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移的情況下，提高農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性；如何提高政府資金的支持力度以及協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民之間的關(guān)系；如何吸引社會(huì)資本投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。

1 農(nóng)田水利設(shè)施投資主體缺失的原因

農(nóng)田水利設(shè)施投資主體主要為農(nóng)民和政府，社會(huì)資本的介入相對較少。因此，筆者從以下3個(gè)方面尋找投資主體缺失的原因。

1.1 農(nóng)民自有資本層面

農(nóng)民在投資建設(shè)農(nóng)田水利方面存在一定的積極性，尤其是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)民整合一切可利用的資源提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是總體來說，農(nóng)民參與農(nóng)田水利投資的積極性不高，要建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)不可或缺。

在小農(nóng)生產(chǎn)的經(jīng)營模式中，由于農(nóng)民具有分散性、利己性、能力弱等特點(diǎn)，以及農(nóng)田水利建設(shè)投資力度大、難以維護(hù)、管理薄弱、運(yùn)行困難等，農(nóng)民對農(nóng)田水利建設(shè)存在一定局限性。第一，農(nóng)戶對支渠以上的渠道及水庫等大中型水利設(shè)施建設(shè)無能為力，這些設(shè)施大多投入力度大、建設(shè)周期長，單獨(dú)的農(nóng)戶無力承擔(dān)這樣的工程建設(shè)；第二，大多數(shù)渠道屬于公用資源，在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，農(nóng)戶建設(shè)渠道產(chǎn)生一定的外部性，一般農(nóng)戶往往會(huì)選擇不投資；第三，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量流出，出現(xiàn)部分荒置的土地，擁有這些土地的農(nóng)民放棄從土地中獲取利益，因此不會(huì)對周邊的渠道進(jìn)行建設(shè)、修繕，這增加了其余農(nóng)民自行建設(shè)水利設(shè)施的投入。第四，農(nóng)民的文化技術(shù)水平有限，在建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施時(shí)易憑經(jīng)驗(yàn)辦事，導(dǎo)致建設(shè)投入不合理、結(jié)構(gòu)不完善［2］。

1.2 財(cái)政資本層面

目前，國家對“三農(nóng)”的扶持力度越來越大，但是對農(nóng)業(yè)扶持不均衡。政府作為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的主要投資部門，沒有發(fā)揮好其帶頭作用。造成農(nóng)田水利政府投資不足的原因主要有以下3個(gè)方面。

首先，地方政府對農(nóng)田水利重視不足。在相對偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，政府往往更側(cè)重于投資能帶來直接經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)周期長、見效慢，不能對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接的作用，各級政府在農(nóng)村發(fā)展的過程中易忽略對農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

其次，政府對農(nóng)田水利管理薄弱。農(nóng)田水利建設(shè)需要完整的管理系統(tǒng)，但是我國對農(nóng)村農(nóng)田水利的管理不到位。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革的過程中，為節(jié)省開支，一些專業(yè)部門逐漸被取消，農(nóng)民自身投資建設(shè)大中型水利設(shè)施的困難性極大。政府部門沒有發(fā)揮在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的管理作用，造成農(nóng)田水利建設(shè)管理缺失［3］。

最后，政府沒有為農(nóng)田水利建設(shè)提供長效發(fā)展機(jī)制。目前，我國農(nóng)田水利建設(shè)僅停留在“輸血”的層面，如何改“輸血”為“造血”成為瓶頸。政府在協(xié)調(diào)自身與農(nóng)民之間的關(guān)系時(shí)存在一定的缺陷。

1.3 社會(huì)資本層面

社會(huì)資本參與難度相對較大。社會(huì)資本追逐的是利益最大化，農(nóng)田水利建設(shè)工程大、回報(bào)周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大，難以吸引社會(huì)資本投入；社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村往往易造成與農(nóng)民爭利的局面，損害農(nóng)民的利益，使原本就不具有優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加無利可圖。在此背景下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到打擊，會(huì)有更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流向城市從事二三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。

2 新型農(nóng)田水利投資主體與政策建議

2.1 新型農(nóng)田水利投資主體

新型農(nóng)田水利投資主體就是要繼承傳統(tǒng)投資主體的優(yōu)點(diǎn)，規(guī)避其弊端，適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，主要是專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)與政府的有機(jī)結(jié)合［4］。

專業(yè)大戶對農(nóng)業(yè)用水的需求較大，對于建設(shè)水利設(shè)施的積極性較大，專業(yè)大戶靠農(nóng)民自身與政府之間合作，投資建設(shè)區(qū)段水利設(shè)施，滿足自身用水需求。而且專業(yè)大戶的土地一般比較集中，便于建設(shè)適合自身用水的設(shè)施。農(nóng)民專業(yè)合作社，利用其優(yōu)勢，通過權(quán)衡區(qū)域內(nèi)的用水需求，建設(shè)滿足合作社內(nèi)部需求的水利設(shè)施；農(nóng)業(yè)企業(yè)通過地農(nóng)產(chǎn)品一二三產(chǎn)業(yè)融合來發(fā)展農(nóng)業(yè)、獲取利益，第一產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)企業(yè)通過投資入股的方式參與水利設(shè)施建設(shè)，既能創(chuàng)造收入，也能提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。無論是傳統(tǒng)投資主體還是新型投資主體，作為存在劣勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，無論是在政策方面還是在財(cái)政方面都應(yīng)得到足夠的重視。

2.2 政策建議

第一，積極配合土地確權(quán)制度，加快土地流轉(zhuǎn)，規(guī)避中國農(nóng)用土地細(xì)碎化的缺點(diǎn)，促進(jìn)家庭農(nóng)場、種糧專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)對農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，區(qū)域化、規(guī)模化的生產(chǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。第二，政府加大扶持力度，發(fā)揮農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方面的帶頭作用，合理分配財(cái)政資金，避免在農(nóng)田水利建設(shè)方面的缺失［5］。第三，培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，完善職業(yè)農(nóng)民相關(guān)制度，吸引大學(xué)生返鄉(xiāng)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力要求，提高整合與管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的能力，提高資金使用效率。第四，對農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行確權(quán)，讓投資建設(shè)農(nóng)田水利的主體能得到應(yīng)有的回報(bào)，農(nóng)民可以利用資金也可以利用勞動(dòng)對水利設(shè)施進(jìn)行投資，農(nóng)民在今后的使用與維護(hù)中更有積極性。第五，完善農(nóng)田用水管理機(jī)制，建立內(nèi)部管理機(jī)制，避免“有人用、無人管”的情況出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展與利用。