我國(guó)國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)下當(dāng)前存在的問(wèn)題與對(duì)策

虞崇勝 何路社

（武漢大學(xué)政治文明與政治發(fā)展研究中心 河北武漢 430072）

中國(guó)經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放，今天經(jīng)濟(jì)總量早已經(jīng)穩(wěn)居世界第二位，將來(lái)超過(guò)美國(guó)也只是時(shí)間遲早問(wèn)題。但經(jīng)濟(jì)建設(shè)硬實(shí)力強(qiáng)大了，國(guó)家治理軟實(shí)力也須跟上去，我們才能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中永遠(yuǎn)立于不敗之地。中國(guó)目前仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，林毅夫所說(shuō)的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”和楊小凱所言的“后發(fā)劣勢(shì)”，是一枚硬幣的兩面，通過(guò)“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”路徑抵達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化的目標(biāo)，必須要避開(kāi)“后發(fā)劣勢(shì)”的陷阱。中共十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]其正是為了避開(kāi)“后發(fā)劣勢(shì)”的陷阱。國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，是一個(gè)國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)。由于歷史社會(huì)經(jīng)濟(jì)—政治—文化條件的不同，中西方國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)上存在著明顯差異，其主要表現(xiàn)為西方國(guó)家是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立和多黨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)政制（簡(jiǎn)稱(chēng)多黨制，下同）的平行對(duì)等性分權(quán)制度，而中國(guó)則是一種上位權(quán)（宏觀領(lǐng)導(dǎo)——立法、決策、人事、監(jiān)督等，下同）與下位權(quán)（具體執(zhí)行，下同）兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制（簡(jiǎn)稱(chēng)一黨制，下同）的非平行對(duì)等性分權(quán)制度。[2]這一中國(guó)特色社會(huì)主義制度的權(quán)力架構(gòu)，尚需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論闡釋和實(shí)踐推進(jìn)，以科學(xué)地實(shí)現(xiàn)對(duì)西方國(guó)家資本主義的權(quán)力架構(gòu)制度的超越與揚(yáng)棄。具體而言，一個(gè)國(guó)家的國(guó)家治理完整權(quán)力架構(gòu)應(yīng)該是立體性的，即包含橫向權(quán)力架構(gòu)、縱向權(quán)力架構(gòu)和權(quán)力架構(gòu)內(nèi)在邏輯三個(gè)維度。研究國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)要有整體觀念，要橫通縱貫豎串綜合考慮之，才能確切、真實(shí)地反映政治現(xiàn)實(shí)。通過(guò)客觀分析我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在國(guó)家治理上存在橫向權(quán)力架構(gòu)、縱向權(quán)力架構(gòu)的上下位權(quán)不分和權(quán)力架構(gòu)內(nèi)在邏輯的上下位性不分現(xiàn)象。這三個(gè)“不分”一定程度上導(dǎo)致了權(quán)力難于被制約和勤政、廉政的“動(dòng)力”與壓力不足，不利于充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度權(quán)力架構(gòu)政治效率優(yōu)勢(shì)的潛力。而貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)方針——全面依法治權(quán)是其前提性?xún)?nèi)容，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化是解決上述問(wèn)題的根本途徑。

一、國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)及其上下位權(quán)依法分開(kāi)

我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)的現(xiàn)行上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)存在著兩大系統(tǒng)：一為中共各級(jí)黨委，其以通過(guò)基層黨組織連接聯(lián)系和代表反映廣大黨員的意志為基礎(chǔ)；一為國(guó)家各級(jí)人大，其以通過(guò)人大代表連接聯(lián)系和代表反映廣大民眾的心聲為基礎(chǔ)。下位具體執(zhí)行權(quán)則統(tǒng)一于國(guó)家各級(jí)政府（廣義）一家。中國(guó)特色社會(huì)主義制度國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)與西方國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)的最本質(zhì)區(qū)別，主要在于政黨與國(guó)家之間的關(guān)系，即我們堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)，在權(quán)力的功能上同樣分為立法、行政、司法三種形式——人大立法、政府行政和法院、檢察院司法，這與西方國(guó)家的橫向權(quán)力架構(gòu)沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。因此，可以說(shuō)我們的非平行對(duì)等性分權(quán)制度是不自覺(jué)和不徹底的，我國(guó)國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)上仍然受到西方國(guó)家平行對(duì)等性分權(quán)制度的不適當(dāng)束縛——在下面的論述中我們將看到其必然帶來(lái)一系列弊端。但在我國(guó)，有上位權(quán)執(zhí)政黨黨委領(lǐng)導(dǎo)著這三種國(guó)家權(quán)力，即有一個(gè)政黨的權(quán)力系統(tǒng)來(lái)統(tǒng)攝國(guó)家人大和一府一委兩院的工作，其中的上位權(quán)人大某種意義上被異化成下位權(quán)。這種由政黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力的方式，既不是政黨與國(guó)家不分，也不是政黨與國(guó)家分離，而是政黨與國(guó)家相對(duì)分開(kāi)后，相互之間仍存在一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即以黨統(tǒng)政。所以，“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”（鄧小平語(yǔ)）。因?yàn)樵谝匀舜鬄橹行牡膰?guó)家權(quán)力運(yùn)行中，還另外存在一個(gè)總攬全局的黨委權(quán)力，我國(guó)的國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)由黨委、人大（廣義含政協(xié)）、政府和司法（廣義含監(jiān)察委，下同）機(jī)關(guān)四個(gè)方面構(gòu)成。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)由立法、行政、司法三個(gè)方面構(gòu)成，如總統(tǒng)制的美國(guó)，內(nèi)閣成員不能兼任議員，黨政分開(kāi)，以確保三權(quán)分立，或議會(huì)內(nèi)閣制的英國(guó)——即行政內(nèi)閣由議會(huì)多數(shù)黨組閣，全部或大部分內(nèi)閣成員同時(shí)也是議員，也可以認(rèn)為是一種特殊性的議行合一“黨政不分”。而且在西方國(guó)家多黨制下，政黨只能通過(guò)競(jìng)選獲勝才能執(zhí)政，也就是說(shuō)，這一屆執(zhí)政黨不一定下一屆仍是執(zhí)政黨，政黨與國(guó)家分離是必然的。

中國(guó)是國(guó)家強(qiáng)組織、政黨強(qiáng)組織，并通過(guò)政黨組織嵌入國(guó)家組織來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。不僅政黨組織行政化，連群團(tuán)組織也是行政化。在我國(guó)，政黨和群團(tuán)組織權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都由國(guó)家財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，與國(guó)家組織權(quán)力機(jī)構(gòu)一樣具有一定行政級(jí)別、行政職責(zé)和行政編制，其工作人員也享有與國(guó)家組織權(quán)力機(jī)構(gòu)工作人員同等政治地位和公務(wù)員待遇。政黨組織權(quán)力系統(tǒng)事實(shí)上是國(guó)家組織權(quán)力系統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成，政黨組織的權(quán)力系統(tǒng)和以人大為中心的國(guó)家組織權(quán)力系統(tǒng)同時(shí)并存運(yùn)行，是我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)不同于西方國(guó)家的最明顯特征。因此，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“雙軌權(quán)力結(jié)構(gòu)”[3]或“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”，[4]以及認(rèn)為我國(guó)實(shí)際政治運(yùn)作分別存在“憲法的權(quán)力體系”和“政黨的權(quán)力配置體系”兩套并行的權(quán)力體系。[5]但是我們這里還要進(jìn)一步補(bǔ)充一點(diǎn)，本來(lái)按照有利于提高政治效率的客觀要求，上位權(quán)應(yīng)該是統(tǒng)一的，就其在中國(guó)政治中的具體內(nèi)容而言，即黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主相互辯證統(tǒng)一。而實(shí)際中卻由于黨委與人大機(jī)構(gòu)的分開(kāi)，二者之間存在著極大的張力。政治實(shí)踐中這種張力的最終結(jié)果是，形成黨委權(quán)力系統(tǒng)的實(shí)權(quán)性和人大權(quán)力系統(tǒng)的虛權(quán)性。所以，現(xiàn)實(shí)中人大權(quán)力往往被人們?cè)嵅椤跋鹌D章”。

在上位權(quán)與具體利益相隔離的條件下，為了保證政治效率，上位權(quán)完全可以也應(yīng)該集中統(tǒng)一精簡(jiǎn)，而不是分開(kāi)并列重復(fù)。然而，我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中的上位權(quán)黨委和人大之間的關(guān)系與所履行的職責(zé)，其實(shí)某種意義上類(lèi)似于西方國(guó)家國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中平行的上議院與下議院或參議院與眾議院之間的關(guān)系與所履行的職責(zé)。只不過(guò)由于是我們實(shí)行上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制的非平行對(duì)等性分權(quán)制度，這種分開(kāi)徒具形式?jīng)]有實(shí)質(zhì)意義而已。但它本身卻是一種政治資源和成本的不必要極大浪費(fèi)，必然會(huì)損害國(guó)家治理政治效率。所以，何不如干脆不要這種徒具形式?jīng)]有實(shí)質(zhì)意義的分開(kāi)，更能夠節(jié)省大量政治資源和成本，從而更有利于提高政治效率。其具體途徑便是黨委與人大合二為一，兩者合署辦公，以此來(lái)強(qiáng)化人大這一最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，并通過(guò)人大行使黨委對(duì)一府一委兩院的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，將堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)名正言順地全面落實(shí)到位。一府一委兩院的首長(zhǎng)經(jīng)黨委提名后由人大選舉產(chǎn)生，向黨委領(lǐng)導(dǎo)的人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。各級(jí)黨委嵌入各級(jí)人大，這有如翟志勇所認(rèn)為，紀(jì)檢機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，將使黨的個(gè)別部門(mén)以合署辦公的方式變相進(jìn)入到憲法正文中，成為國(guó)家機(jī)構(gòu)，進(jìn)而使黨的領(lǐng)導(dǎo)法權(quán)結(jié)構(gòu)化并與人民主權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)相銜接，這種合署體制將重塑八二憲法中的憲制結(jié)構(gòu)。[6]林尚立也認(rèn)為，政黨和國(guó)家關(guān)系在制度安排上的理想狀態(tài)是：“黨與國(guó)家在制度、功能和政治過(guò)程上的協(xié)調(diào)與耦合，而不是簡(jiǎn)單的黨政分開(kāi)?！盵7]

我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)理性規(guī)范的情形是，上位權(quán)黨委、人大和政協(xié)與個(gè)體利益具有普遍性而間接性和抽象性而模糊性之聯(lián)系，下位權(quán)一府一委兩院與個(gè)體利益具有具體性而直接性和量化性而精確性之聯(lián)系。若這樣做到上位權(quán)黨委和人大與具體利益相隔離后，剩下或存在的問(wèn)題主要是協(xié)調(diào)和處理好社會(huì)上各種利益集團(tuán)之間的關(guān)系，平衡社會(huì)上各種利益集團(tuán)之間利益——其與個(gè)體利益具有普遍性而間接性和抽象性而模糊性之聯(lián)系，防止和避免一些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)干擾或腐蝕上位權(quán)，切實(shí)維護(hù)好一些弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，其中特別是農(nóng)民工、失業(yè)待業(yè)人員、病患者、學(xué)生、殘疾人、貧困人口、少數(shù)民族等弱勢(shì)群體。以上這些都應(yīng)當(dāng)可以是通過(guò)上位權(quán)政協(xié)這一制度平臺(tái)來(lái)承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)。

西方國(guó)家是國(guó)家強(qiáng)組織、政黨弱組織并多黨制，但宗教信仰傳統(tǒng)上是一神論，得以在很大程度上彌合了世俗社會(huì)中政黨制度多黨制對(duì)國(guó)家和社會(huì)的撕裂，通過(guò)其實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的一元化整合。中國(guó)沒(méi)有一神論的傳統(tǒng)，歷史上老百姓和士大夫的信仰結(jié)構(gòu)往往是儒、佛和道（教）三教合一。他們即使是一個(gè)儒者，同時(shí)也可能是佛教徒，甚至還相信鬼狐神仙的道教。俗話(huà)說(shuō)“人在做，天在看”，中國(guó)人的宗教信仰上是天人合一。這種宗教文化傳統(tǒng)的影響和作用至今猶存。宗教若是一神教，就是“有你沒(méi)我”的情形，如猶太教，基督教，伊斯蘭教等一神教傳統(tǒng)。他們所崇拜的上帝或真主，就是一神教里的“一神”。正如柏楊在《中國(guó)人史綱》中所寫(xiě)道：“在唐朝，中國(guó)當(dāng)時(shí)被各國(guó)崇拜的程度，遠(yuǎn)超過(guò)其他兩大超級(jí)強(qiáng)國(guó)，因?yàn)闁|羅馬帝國(guó)和阿拉伯帝國(guó)對(duì)宗教是排斥性的，只有中國(guó)對(duì)各種宗教兼容并包。”中國(guó)多神教的傳統(tǒng)避免了因?yàn)樽诮绦叛龆ハ鄾_突與殘殺，所以，中國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)宗教戰(zhàn)爭(zhēng)，而在西方歷史里最殘酷的就是宗教戰(zhàn)爭(zhēng)。在現(xiàn)代中國(guó)，政治信仰一元化代替了西方國(guó)家的宗教信仰一元化。實(shí)踐證明，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中，以物質(zhì)利益為基礎(chǔ)的政治信仰，相比以精神寄托為根本的宗教信仰，只要具有科學(xué)性、可行性，對(duì)一個(gè)國(guó)家民族之凝聚力更強(qiáng)。關(guān)于中國(guó)的多神崇拜與西方的一神崇拜，溫鐵軍提出，其淵源于地理氣候條件對(duì)早期人類(lèi)農(nóng)業(yè)文明的影響，前者和中國(guó)遠(yuǎn)古時(shí)期江河淮漢流域原生農(nóng)業(yè)資源多樣性、農(nóng)業(yè)社會(huì)生存方式多元化有關(guān)，后者則和西方遠(yuǎn)古時(shí)期發(fā)端于兩河流域的西方原生農(nóng)業(yè)資源相對(duì)單一性、農(nóng)業(yè)社會(huì)生存方式相對(duì)一元化有關(guān)。[8]

相對(duì)而言，西方國(guó)家在多黨制下，政黨組織的目的和作用主要是為了通過(guò)競(jìng)選競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家執(zhí)政的權(quán)力，因此結(jié)構(gòu)比較松散和民主化，黨組織運(yùn)行自由而開(kāi)放。其中，美國(guó)的政黨被認(rèn)為是組織結(jié)構(gòu)最為松散的政黨：兩大主要政黨共和黨與民主黨被視為是一種為組織和參與競(jìng)選而進(jìn)行的自由結(jié)社。兩黨皆非實(shí)行中央集權(quán)制，兩黨雖然都有自上而下的全國(guó)委員會(huì)、州委員會(huì)、縣市委員會(huì)、基層選區(qū)委員會(huì)四級(jí)組織機(jī)構(gòu)，但它們之間無(wú)隸屬關(guān)系，平時(shí)只有一些工作上的聯(lián)系，全國(guó)委員會(huì)無(wú)權(quán)決定地方委員會(huì)的人事和事務(wù)。兩黨內(nèi)部的機(jī)構(gòu)在對(duì)內(nèi)也沒(méi)有獨(dú)立的決策權(quán)，只是承擔(dān)組織與協(xié)調(diào)工作，對(duì)于本黨的代表、主席及候選人的確定都是由兩黨的成員投票決定，黨內(nèi)機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)干預(yù)。兩黨均無(wú)明確而固定的長(zhǎng)遠(yuǎn)綱領(lǐng)，只有適應(yīng)大選需要的臨時(shí)競(jìng)選綱領(lǐng)，而這種競(jìng)選綱領(lǐng)主要是考慮民眾的價(jià)值與需求傾向，以爭(zhēng)取更多的選民。在黨員管理上極為松散，不需要申請(qǐng)與履行嚴(yán)格的入黨手續(xù)，任何公民想成為兩黨黨員，只要在選民登記時(shí)聲明并登記一下就行；黨員與黨的組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有組織上的關(guān)系，也不需要交納黨費(fèi)，更沒(méi)有對(duì)黨員思想與行為的紀(jì)律約束，其完全是開(kāi)放性的進(jìn)出自由。但值得注意的是，美國(guó)兩黨在組織結(jié)構(gòu)上近年來(lái)也有中央相對(duì)集權(quán)化的趨勢(shì)。比如，20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于兩黨的全國(guó)性委員會(huì)在提供籌款和競(jìng)選開(kāi)支方面的功能加強(qiáng)，使全國(guó)委員會(huì)逐漸制度化。當(dāng)然，西方國(guó)家政黨組織結(jié)構(gòu)的松散民主化和自由開(kāi)放性也有程度上的區(qū)別，如德國(guó)社會(huì)民主黨和日本自由民主黨相對(duì)而言比較強(qiáng)調(diào)組織紀(jì)律性。以組織建設(shè)為核心的黨內(nèi)治理，即是日本自民黨能夠保持長(zhǎng)期執(zhí)政的關(guān)鍵因素之一。而且，西方國(guó)家政黨的組織結(jié)構(gòu)上存在著核心領(lǐng)導(dǎo)圈的內(nèi)部集權(quán)和外圍輻射圈普通黨員紀(jì)律松散這種兩極化的特點(diǎn)。

中共則是一個(gè)由國(guó)家憲法規(guī)定的執(zhí)政黨，組織結(jié)構(gòu)集中緊密和紀(jì)律約束嚴(yán)格。但問(wèn)題的關(guān)鍵是從嚴(yán)治黨，黨要管黨。黨員要干小事，從自己做起，從身邊做起，在工作生活中以身作則，身體力行地發(fā)揮黨員的先鋒隊(duì)作用，為群眾排憂(yōu)解難。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中的黨組織活動(dòng)內(nèi)容，包括培養(yǎng)發(fā)展黨員，收繳黨費(fèi)，過(guò)組織生活（即“三會(huì)一課”：支部黨員大會(huì)、黨支部委員會(huì)和黨小組會(huì)和按時(shí)上好黨課），通過(guò)開(kāi)展對(duì)黨員的日常教育、管理和監(jiān)督，使黨員在工作生活中發(fā)揮模范帶頭作用，貫徹執(zhí)行和擁護(hù)遵守黨制定的路線(xiàn)、方針、政策等。社會(huì)是無(wú)數(shù)分散的個(gè)體，民主離不開(kāi)政黨的動(dòng)員和組織。這不是民主的弱化，相反，正是民主強(qiáng)化的表現(xiàn)。其既非無(wú)組織放任，也非通過(guò)集權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的所謂民主，她不是靠被迫性的整合和規(guī)制，而是來(lái)源于科學(xué)合理地調(diào)動(dòng)人的自由積極性，因此更具有強(qiáng)大活力。

將政黨機(jī)構(gòu)（精英組織）熔鑄于國(guó)家機(jī)構(gòu)（人民組織）之中，這是一種獨(dú)特政治智慧，其有如于把鋼筋澆鑄于水泥之中，形成一種堅(jiān)固的混凝土結(jié)構(gòu)。中共政黨組織即嵌入了國(guó)家組織和軍隊(duì)組織。據(jù)劉亞州將軍言：“美軍一個(gè)研究人員稱(chēng)解放軍的威力源于‘黨支部’，他一直想弄清這個(gè)無(wú)處不在的‘黨支部’到底有什么魔力，能使解放軍戰(zhàn)無(wú)不勝?！盵9]其實(shí)，黨組織和黨員的領(lǐng)導(dǎo)骨干與模范帶頭作用，便是這魔力所在！也就是從這種意義上講，共產(chǎn)黨員確實(shí)應(yīng)該是特殊材料做成的！因此，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的權(quán)力架構(gòu)中一旦失去黨的領(lǐng)導(dǎo)之元素，就會(huì)變成豆腐渣結(jié)構(gòu)。如蘇聯(lián)戈?duì)柊蛦谭虻恼胃母镒呦蚨帱h制后，動(dòng)搖了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨這一蘇維埃政權(quán)政治核心，最終導(dǎo)致國(guó)家解體，即是前車(chē)之鑒。其正如斯大林曾指出：“只要把黨動(dòng)搖一下，把黨削弱一下，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政馬上就會(huì)動(dòng)搖和削弱?！盵10]

另外，我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中，立法、行政、司法三者的地位也存在差異。在我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，所以，人大的地位要比一府一委兩院高，其凸顯了社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征。這與西方國(guó)家的三權(quán)分立、互相制衡明顯不同。我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中上下位兩權(quán)分離，上位權(quán)黨委和人大，既立法、決策，又領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督立法、決策的執(zhí)行，并且與一府一委兩院下位具體執(zhí)行權(quán)分離。然而，我們從政界到學(xué)界，至今深受西方國(guó)家三權(quán)分立思想的影響，即使所謂的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者分開(kāi)的思路，也還是跳不出立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立的窠臼。這仍是一種平行對(duì)等性分權(quán)形式，違背權(quán)力天然優(yōu)越，一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)行中必須和必然存在一種上下主次關(guān)系的客觀規(guī)律，從而不能夠最大限度地提高政治效率。對(duì)其我們完全可以問(wèn)，難道領(lǐng)導(dǎo)就不包括監(jiān)督或不可以監(jiān)督嗎？其實(shí)，廣義的領(lǐng)導(dǎo)必須包括監(jiān)督，這是保障政治效率的客觀要求。那么，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督上位權(quán)監(jiān)督者？答曰最根本的是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，并且常態(tài)化，這是最有力、最全面、最經(jīng)常的監(jiān)督。

我國(guó)的國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中上下位權(quán)不分，最突出的是表現(xiàn)在黨政不分上。即出于種種原因，黨政上下位權(quán)之間至今仍尚未建立起一種有效分開(kāi)隔離的相互協(xié)作與制約關(guān)系，而基本上是籠而統(tǒng)之地抱成一團(tuán)，結(jié)果是上位權(quán)黨委權(quán)力過(guò)分集中，本身難以受到有效制約，同時(shí)也影響了政府下位具體執(zhí)行權(quán)的政治效率。這樣一來(lái)，掌握黨委上位權(quán)者出于個(gè)體利益最大化的考慮，往往不是花費(fèi)最主要精力去顧及無(wú)利可圖的對(duì)下位權(quán)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而是積極參與干預(yù)有利可圖的下位權(quán)各種具體事務(wù)，甚至與下位權(quán)者同流合污，分享各種腐敗性的具體利益。有人總是不理解為什么要黨政分開(kāi)？以為黨委的領(lǐng)導(dǎo)是事無(wú)巨細(xì)全方位不遺余地的，這是沒(méi)有正確理解中國(guó)特色社會(huì)主義制度非平行對(duì)等性權(quán)力架構(gòu)的科學(xué)意義。我們所堅(jiān)持的黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，而不是包辦代替地去行使具體執(zhí)行權(quán)。不懂得上下位權(quán)分離，這種制度安排有利于反腐倡廉。事實(shí)上表明若國(guó)家權(quán)力上下位權(quán)沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)分開(kāi)隔離，就不能有效地防止權(quán)力濫用進(jìn)而產(chǎn)生腐敗，從而獲得優(yōu)于上位權(quán)直接接觸利益的政治效率。因?yàn)槿酎h委可以同時(shí)包攬上下位權(quán)力，上下位權(quán)不分被集中控制在少數(shù)人手中，那么就很容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的問(wèn)題。集體領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則也很容易被利用，成為少數(shù)人特別是一把手包攬和干預(yù)下位權(quán)，直接觸及具體利益的擋箭牌。上位權(quán)與下位權(quán)之間失去隔離性制約正是出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象的重要原因。從歷年來(lái)全國(guó)各地發(fā)生的黨委領(lǐng)導(dǎo)人特別是一把手腐敗案件看，其都無(wú)不是包攬和干預(yù)下位權(quán)，如插手土地出讓、城市拆遷、工程項(xiàng)目、政府采購(gòu)、國(guó)企改制、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、稅收征管、財(cái)政支付、銀行貸款、組織人事等領(lǐng)域的具體事務(wù)。第十八屆中央政治局原委員、重慶市委原書(shū)記孫政才受賄案，即是一個(gè)十分典型的案例：經(jīng)審理查明，2002年至2017年，孫政才在擔(dān)任中共北京市順義區(qū)委書(shū)記、市委常委、市委秘書(shū)長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、中共吉林省委書(shū)記、中央政治局委員、重慶市委書(shū)記期間，利用職務(wù)上的便利，為有關(guān)單位和個(gè)人在工程中標(biāo)、項(xiàng)目審批、企業(yè)經(jīng)營(yíng)及職務(wù)提拔調(diào)整等方面提供幫助，單獨(dú)或者伙同特定關(guān)系人非法收受他人財(cái)物，共計(jì)折合人民幣1.7億余元。[11]

上位權(quán)是核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，掌控國(guó)家或地方發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略方向。在國(guó)家治理中，上位權(quán)對(duì)國(guó)家或地方實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必須的，但與下位權(quán)具體執(zhí)行之界限隔離和相互協(xié)作與制約也同樣是必須的。從法學(xué)的角度秦前紅、陳家勛即指出：“根據(jù)憲法，唯有國(guó)家機(jī)關(guān)可以行使公權(quán)力，對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行直接管理；單就黨組織來(lái)說(shuō)，它只能處理黨務(wù)，即便執(zhí)政黨可以代表人民，但它本身不是憲法所確定的公權(quán)力行使主體，不能直接行使公權(quán)力?！盵12]黨委被賦有的權(quán)力只能是上位權(quán)，而不應(yīng)是下位權(quán)。上位權(quán)與下位權(quán)的相對(duì)隔離是不對(duì)等的隔離，下位權(quán)永遠(yuǎn)受制于上位權(quán)之下，這與西方國(guó)家三權(quán)分立和多黨制的對(duì)等分離不是一回事。一般而言，上位宏觀權(quán)力由于履行宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的重大職能，它應(yīng)具有一定的絕對(duì)權(quán)威乃是一種必需。而只要具備上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與下位具體執(zhí)行權(quán)真正分離的機(jī)制，即使它具有一定的絕對(duì)權(quán)威，若是想單方實(shí)施不當(dāng)作為，卻不是一方能獨(dú)作獨(dú)為的事情，而是存在相互之間彼此制約的。黨委上位權(quán)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)只能是相對(duì)國(guó)家或地方的總體掌控權(quán)而言的，而不是相對(duì)國(guó)家或地方的具體管理權(quán)而言的。黨委上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)權(quán)基本而首要的責(zé)任和任務(wù)，不應(yīng)是對(duì)國(guó)家或地方具體事務(wù)的管理和操作，而是在宏觀上把握國(guó)家或地方的大政方針，和監(jiān)督下位具體執(zhí)行權(quán)依照黨委和人大制定的方針政策和法律法規(guī)行使權(quán)力。如果不是這樣，黨委上位權(quán)就有機(jī)會(huì)借用黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義，將上位宏觀控制權(quán)轉(zhuǎn)化為下位具體執(zhí)行權(quán)，并凌駕于下位具體執(zhí)行權(quán)之上，而下位權(quán)者就會(huì)有陽(yáng)奉陰為、捧上壓下、百依百順，無(wú)法制約上位權(quán)。

國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)中上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與下位具體執(zhí)行權(quán)的職責(zé)分權(quán)，類(lèi)似于財(cái)務(wù)管理中會(huì)計(jì)與出納的職責(zé)分工。總結(jié)中國(guó)特色社會(huì)主義制度非平行對(duì)等性權(quán)力架構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，以及比較西方國(guó)家資本主義制度平行對(duì)等性分權(quán)制度的教訓(xùn)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度非平行對(duì)等性權(quán)力架構(gòu)最大的優(yōu)勢(shì)和秘訣在于宏觀掌控和集中領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)隔離或回避具體利益，而不直接參與具體管理?？梢哉J(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義制度非平行對(duì)等性權(quán)力架構(gòu)的一切重大成就，都主要是在黨宏觀掌控和集中領(lǐng)導(dǎo)下的結(jié)果；反之，中國(guó)特色社會(huì)主義制度非平行對(duì)等性權(quán)力架構(gòu)下出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，都主要是上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與下位具體執(zhí)行權(quán)不分，上位權(quán)監(jiān)督不到位或隨意干預(yù)下位權(quán)具體事務(wù)的結(jié)果。

鄧小平曾這樣說(shuō)過(guò)：“全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題。權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等?！盵13]國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中上下位權(quán)依法分開(kāi)，包括上位權(quán)黨委、人大和政協(xié)之間的有機(jī)統(tǒng)一及分工協(xié)作；上位權(quán)黨委、人大的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，與下位權(quán)一府一委兩院的具體依法行使行政、監(jiān)察、審判、檢察權(quán)之劃分和分工協(xié)作及相互制約關(guān)系。據(jù)此，應(yīng)制定一部《政黨和國(guó)家組織機(jī)構(gòu)法》，并修改現(xiàn)行《行政訴訟法》。以法律的形式明確國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中黨委、人大和一府一委兩院的關(guān)系，對(duì)黨委和人大的各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，從國(guó)家法律層面上使之科學(xué)合理化。其中必須明確規(guī)定上位權(quán)黨委和人大，不得隨意干預(yù)下位權(quán)一府一委兩院的具體依法行使行政、監(jiān)察、審判、檢察權(quán)。增加法院行政審判庭法官數(shù)量，以及時(shí)審理行政訴訟案件。

總之，我國(guó)國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)確立上位權(quán)黨委的最高統(tǒng)領(lǐng)地位是根本，確立上位權(quán)人大的憲法規(guī)定地位是核心，確立下位權(quán)一府一委兩院的相對(duì)獨(dú)立地位是關(guān)鍵。而從目前來(lái)看，國(guó)家的權(quán)力分化程度較低，行政權(quán)非常凸顯，立法權(quán)與司法權(quán)相對(duì)弱勢(shì)。其具體表現(xiàn)在黨政關(guān)系上，對(duì)執(zhí)政黨的權(quán)力制約不夠；在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)在關(guān)系中，政府權(quán)力強(qiáng)于人大權(quán)力，司法權(quán)力受到諸多掣肘。國(guó)家行政權(quán)力難受立法權(quán)力、司法權(quán)力的限制，而僅受執(zhí)政黨權(quán)力的限制。還有，“一把手”權(quán)力行使過(guò)于自由，其難于制約；和政府部門(mén)權(quán)力高于公共權(quán)力，部門(mén)利益損害公共利益，以及，官員權(quán)力常常超越公民權(quán)利，公民權(quán)利無(wú)法制約官員權(quán)力等等，不一而足。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家橫向權(quán)力架構(gòu)中的對(duì)權(quán)力制約，重點(diǎn)是理順黨和國(guó)家的關(guān)系。早已有學(xué)者指出，科學(xué)界定黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的職能、職權(quán)和職責(zé)，在黨與國(guó)家機(jī)關(guān)之間科學(xué)配置權(quán)力，目的在于從制度上、法律上保證黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)依法實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使自己的職權(quán)，使任何組織、任何機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人都沒(méi)有絕對(duì)的權(quán)力，任何權(quán)力都要受到制約監(jiān)督。[14]黨組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，主要是帶領(lǐng)人民探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，總結(jié)人民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家或地方發(fā)展路線(xiàn)、方針、政策，和制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，以及作出重大決策，從而指導(dǎo)和調(diào)控國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)。這樣，便保證了黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)，即掌握國(guó)家的執(zhí)政權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，掌握國(guó)家或地方的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)立法、行政和司法活動(dòng)治理國(guó)家或地方，即通過(guò)立法使黨的主張和人民的意志成為國(guó)家或地方法律，通過(guò)行政執(zhí)行法律，通過(guò)司法懲治違法。這種將上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與下位具體執(zhí)行權(quán)分開(kāi)的做法，會(huì)使上位權(quán)政策制定者促進(jìn)下位權(quán)具體公共服務(wù)提供者的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高政治效率。

二、國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)及其上下位權(quán)依法分開(kāi)

中國(guó)是一個(gè)超大型國(guó)家，國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)由中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（盟、自治州、地區(qū)）、縣（旗、自治縣、市轄區(qū)、縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）五級(jí)國(guó)家行政區(qū)域權(quán)力組成。我國(guó)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中的央地關(guān)系與西方國(guó)家不論是聯(lián)邦制或單一制最大的區(qū)別是，中國(guó)的央地關(guān)系是一種集權(quán)式的非平行對(duì)等性的上下位權(quán)力關(guān)系，而后者則是一種契約式的平行對(duì)等性的同等位權(quán)力關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)行地方自治的基本原則。這一國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)上的區(qū)別，決定了中國(guó)與西方國(guó)家在央地關(guān)系和國(guó)家治理方面所呈現(xiàn)出的一系列差異。

自古中國(guó)就是一個(gè)有著高度整體集權(quán)“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)的國(guó)家——人類(lèi)原始的自治天性早于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代便遭到毀滅性的扼殺，缺乏地方自治理念。從央地關(guān)系角度講，其歷來(lái)造成中央權(quán)力過(guò)大，央地權(quán)力失衡。西方國(guó)家地方自治是濫觴于古希臘羅馬時(shí)代的城邦治理。中世紀(jì)時(shí)，伴隨著歐洲封建主義的盛行，地方自治的理念和制度日漸發(fā)達(dá)，在歐洲興起了數(shù)百個(gè)大大小小的自治城市或城市共和國(guó)，諸如英格蘭的倫敦、法蘭西的巴黎、意大利的威尼斯和佛羅倫薩。這些自治城市或城邦國(guó)家具有高度獨(dú)立性，可以行使立法、司法、行政等各項(xiàng)權(quán)力。

我國(guó)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中，在治理形式上可區(qū)別為地方縣及省轄市（不含）以上各級(jí)政府間接臨民與地方縣及省轄市（含）以下各級(jí)政府直接臨民兩種類(lèi)型。我國(guó)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中的上下位權(quán)不分，其最主要表現(xiàn)在不直接臨民的各級(jí)上位權(quán)，沒(méi)有賦予直接臨民的地方縣及省轄市下位權(quán)足夠的、必須的靈活自主機(jī)動(dòng)的具體執(zhí)行權(quán)，即完整的、充分的地方自治權(quán)。我國(guó)五級(jí)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中，除中央一級(jí)是完全意義上的絕對(duì)性上位權(quán)外，其他各級(jí)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中的上下位權(quán)性都是相對(duì)的。即其與相鄰的上下兩級(jí)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)而言，相對(duì)上一級(jí)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)屬于下位權(quán)，相對(duì)下一級(jí)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)則屬于上位權(quán)。而且，只有地方縣及省轄市以下才是直接臨民的國(guó)家治理權(quán)力，因而需要形成一種封閉獨(dú)立的自治性權(quán)力系統(tǒng)，以保證其最大限度的政治效率。由于我國(guó)廣大縣及省轄市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地理位置條件和民情風(fēng)俗習(xí)慣相差懸殊，地方治理事務(wù)差異非常大，帶有鮮明的隨機(jī)性、多變性、多樣性、靈活性和非規(guī)范性。然而，現(xiàn)實(shí)中卻是不直接臨民的各級(jí)上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)際上不合理地干預(yù)了許多本屬直接臨民的縣及省轄市下位具體執(zhí)行權(quán)。即我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力架構(gòu)中權(quán)力過(guò)于向上集中，縣及省轄市所承擔(dān)的工作，絕大部分要接受上級(jí)的檢查和考核，而且有些還要簽訂責(zé)任狀或?qū)嵭小耙黄狈駴Q”“責(zé)任追究”制度，但是各項(xiàng)政策法規(guī)的制定和解釋權(quán)卻控制在中央和省一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其業(yè)務(wù)部門(mén)手中。地方治理中的一些重要問(wèn)題，縣及省轄市在法定的權(quán)限內(nèi)無(wú)法解決，更無(wú)立法權(quán)。但縣及省轄市的權(quán)力涵蓋面寬，大部分公共事務(wù)又直接觸各種具體利益，且機(jī)動(dòng)性大并缺乏自下而上的有效監(jiān)督，可以說(shuō)非規(guī)施政腐敗謀私的空間也比較大。因此，地方縣及省轄市官員權(quán)力既大又小，做事創(chuàng)新權(quán)力不足，腐敗謀私權(quán)力有余。和中央以及省一級(jí)不同，在縣及省轄市一級(jí)，因?yàn)閴毫π腕w制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，縣及省轄市黨委也肩負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任。除了宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督及黨務(wù)工作之外，縣及省轄市黨委還插手具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，黨政之間缺乏明確的分工，因此縣及省轄市黨委，特別是書(shū)記的權(quán)力很大，往往大權(quán)獨(dú)攬。

在我國(guó)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中的央、地關(guān)系上，有學(xué)者總結(jié)出當(dāng)代中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)呈現(xiàn)一種“行政發(fā)包制”的特征。即中央把地方行政和公共事務(wù)發(fā)包給省一級(jí)政府，省一級(jí)又進(jìn)一步把這些事務(wù)發(fā)包給地級(jí)市，如此層層轉(zhuǎn)包，直至縣、鄉(xiāng)基層政府。其間，主要是通過(guò)層層傳導(dǎo)壓力、層層壓實(shí)責(zé)任，確保各項(xiàng)國(guó)家治理措施落到實(shí)處。而在人事權(quán)中央高度集中的情況下，國(guó)家治理的橫向同級(jí)地方政府之間，地方官員為了晉升競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)出一種激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，被人們稱(chēng)之為地方政府及官員之間的政治錦標(biāo)賽。一方面，中央由上至下層層發(fā)包賦予每一級(jí)地方官員相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)空間；而另一方面，由上至下的政績(jī)考核與人事任免所引發(fā)的政治錦標(biāo)賽，又賦予了每一個(gè)地方承包官員強(qiáng)大的晉升激勵(lì)。這樣一來(lái)，縱向行政發(fā)包與橫向政治錦標(biāo)賽相輔相成，塑造出我國(guó)國(guó)家地方治理的基本特征。問(wèn)題是這種自上而下的高度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)制，使得中央面臨嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)和政治效率層層遞減。但若能引入有效的自下而上的民主選舉、監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行依法地方自治，中央對(duì)地方市場(chǎng)與社會(huì)的監(jiān)管，在人事行政上放權(quán)，也完全可以避免地方政府的種種道德風(fēng)險(xiǎn)。

人類(lèi)只有社會(huì)沒(méi)有國(guó)家肯定是不行的，而任何國(guó)家組織都希望鐵板一塊?？墒怯捎诮M織天生的委托代理結(jié)構(gòu)所決定，其必然有核心和外圍之分。一般而言，核心就是組織的委托人，外圍則是組織的代理人。所有的國(guó)家組織都必然是科層制的金字塔型結(jié)構(gòu)，特別是中國(guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)家組織，從中央一直到省、市、縣、鄉(xiāng)，層層委托代理之下組織的效率大減。政黨組織亦不例外。就中共而言，核心和委托人就是中央，或者更進(jìn)一步則是總書(shū)記；外圍和代理人就是各級(jí)黨組織，從中央委員會(huì)到省部級(jí)黨組織，一直到街道社區(qū)、鄉(xiāng)村黨支部，構(gòu)成外圍科層。來(lái)自委托代理理論研究中的一個(gè)最基本的觀點(diǎn)即：代理人很可能會(huì)對(duì)委托人不負(fù)責(zé)，除非后者充分掌握了有關(guān)前者行為的信息。當(dāng)委托人的意志向外圍輻射傳達(dá)時(shí)，不可避免地受到道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的困擾，代理人雖不太可能不理解委托人的意志，但出于自己的種種利益盤(pán)算并利用信息不對(duì)稱(chēng)的條件，而在執(zhí)行上就往往會(huì)偏離委托人的意志。因此，一個(gè)超大的權(quán)力系統(tǒng)為了提高政治效率，應(yīng)當(dāng)通過(guò)分權(quán)自治化大為小。否則，代理鏈過(guò)長(zhǎng)委托人鞭長(zhǎng)莫及。盡管代理人離心離德偏離委托人的意志，可以通過(guò)層層“行政發(fā)包責(zé)任制”在一定程度上得到解決。但如上所述，前提是要實(shí)行依法地方自治，以保障責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。而且，即使組織委托人與代理人同心同德，也還存在組織委托人與代理人的素質(zhì)水平問(wèn)題，這更是問(wèn)題的關(guān)鍵。儒家觀點(diǎn)主張家國(guó)一體及家國(guó)同構(gòu)，所謂“君君臣臣，父父子子”，君臣如父子也。實(shí)際上卻是家國(guó)異構(gòu)的：家庭組織是社會(huì)的細(xì)胞，屬于血緣性組織，以血緣關(guān)系為紐帶。國(guó)家是非血緣性的地緣性公共組織，以利益關(guān)系為紐帶。所以，儒家將家庭組織血緣關(guān)系下可行的道德權(quán)威運(yùn)用到國(guó)家組織中，產(chǎn)生異化便是必然的。何況，現(xiàn)代國(guó)家治理紛繁復(fù)雜，更凸顯出權(quán)力者才能素質(zhì)的重要，放大了權(quán)力道德化的弊端。中國(guó)自從秦始皇廢家國(guó)一體及家國(guó)同構(gòu)的封建制后，“百代皆行秦政制”（毛澤東語(yǔ)）——家國(guó)異構(gòu)的郡縣制。但也因此與家國(guó)一體及家國(guó)同構(gòu)的儒家政治文化產(chǎn)生張力，中國(guó)歷代統(tǒng)治者都是用表儒里法來(lái)解決這一矛盾。權(quán)力者在地方社會(huì)及單位上的民意——道德能力是客觀存在的，自由民主性選舉則是將其準(zhǔn)確表達(dá)反映出來(lái)的最佳途徑。反之，任何主觀上的選賢任能都必然是欠缺的，達(dá)不到此種政治效率。

國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中上下位權(quán)依法分開(kāi)，包括上位權(quán)中央、省的宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，與下位權(quán)地方縣及省轄市具體依法自治權(quán)之劃分及相互制約關(guān)系，以及上位權(quán)政府的宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，與下位權(quán)企事業(yè)單位具體依法自治權(quán)之劃分及相互制約關(guān)系。為了簡(jiǎn)約起見(jiàn)，本文僅討論上位權(quán)中央、省的宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，與下位權(quán)地方縣及省轄市具體依法自治權(quán)之劃分及相互制約關(guān)系。建議制定一部《地方自治法》，確立縣及省轄市為地方自治主體，賦予其完整的最基本和最重要自治權(quán)：立法權(quán)、人事權(quán)和財(cái)政權(quán)。因?yàn)椋瑢?duì)于任何地方自治來(lái)說(shuō)，這三項(xiàng)權(quán)力都是最主要的權(quán)力，其都具有內(nèi)在的普遍性，這個(gè)普遍性不取決于目前外在的實(shí)現(xiàn)程度，而取決于在合適的條件下其是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。要充分發(fā)揮出地方自治的政治效率，特別是未來(lái)的自由民主性地方選舉應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)地方自治的最具代表性的標(biāo)志。在地方縣及省轄市自治中，權(quán)力者直接處于民眾的監(jiān)視和影響之下，民眾的直接影響多數(shù)時(shí)候足以使他們感到壓力和敬畏，因此，足以使他們的權(quán)力行使受到有效激勵(lì)與制約。

建國(guó)以來(lái)，在歷次中央與地方關(guān)系的調(diào)整中，都是將?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）作為地方的代表?？紤]到我國(guó)地廣人眾的國(guó)情現(xiàn)實(shí)，省在人口和面積上可以和一個(gè)中等國(guó)家相提并論，把省作為地方自治實(shí)體，既難以克服直接自由民主固有之個(gè)體偏好、信息不對(duì)稱(chēng)等缺陷，又不是提供地方性公共品的合適規(guī)模范圍。地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、地方教育、社區(qū)醫(yī)療、市政建設(shè)、市場(chǎng)管理之類(lèi)。我國(guó)的縣及省轄市規(guī)模之大小合適，既較易克服直接自由民主固有之個(gè)體偏好、信息不對(duì)稱(chēng)等缺陷，還基本上是提供地方性公共品的合適范圍，極少數(shù)不合適也容易根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。這種地方自治實(shí)體，規(guī)模小且分散，數(shù)以千計(jì)，不會(huì)導(dǎo)致在我國(guó)歷史上東漢、唐、清末，大致相當(dāng)于現(xiàn)在省這么大左右的區(qū)域，從中央行政區(qū)演變成相對(duì)獨(dú)立的地方政治實(shí)體之局面。

將縣及省轄市作為地方自治主體，是由于其具備地方自治所必需的兩個(gè)最基本條件：一為縣及省轄市“麻雀雖小，五臟俱全”，設(shè)有除了國(guó)防和外交之外幾乎所有的黨政機(jī)構(gòu)，是具有完整權(quán)力系統(tǒng)的一級(jí)權(quán)力架構(gòu)；一為縣及省轄市直接臨民，直接接觸民眾具體利益，是國(guó)家治理的實(shí)際基礎(chǔ)。而縣及省轄市以上各級(jí)權(quán)力架構(gòu)都不直接臨民，不直接接觸民眾具體利益；縣及省轄市以下則雖然直接臨民，直接接觸民眾具體利益，卻不是具有完整權(quán)力系統(tǒng)的一級(jí)權(quán)力架構(gòu)，權(quán)限有限，許多問(wèn)題都須集中在縣一級(jí)處理?？h及省轄市居于一種承上啟下的位置，直接影響到地方發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，地位非常重要。因此，只有縣及省轄市最合適作為地方自治主體。中央是一種絕對(duì)上位權(quán)，在橫向權(quán)力架構(gòu)中有同地同級(jí)的一府兩院作下位具體執(zhí)行權(quán)，構(gòu)成一個(gè)完備自主信息對(duì)稱(chēng)的權(quán)力系統(tǒng)；但在縱向權(quán)力架構(gòu)中因?yàn)闆](méi)有自己的下位具體執(zhí)行權(quán)配套，構(gòu)不成一個(gè)完備自主信息對(duì)稱(chēng)的權(quán)力系統(tǒng)，而只有征用下級(jí)地方政府作為自己的下位具體執(zhí)行權(quán)。地方縣及省轄市的上下位權(quán)是相對(duì)的，一方面其屬于是上級(jí)政府的下位具體執(zhí)行權(quán)，另一個(gè)方面它又有自己地方性的上位宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)及其所屬的下位具體執(zhí)行權(quán)，可以獨(dú)立構(gòu)成一個(gè)完備自主信息對(duì)稱(chēng)的權(quán)力系統(tǒng)。無(wú)論中央還是地方縣及省轄市，兩者之間都存在著各自的邊界及自主性。應(yīng)合理劃分中央與地方縣及省轄市各自的事權(quán)。即哪些事權(quán)屬于中央獨(dú)享？哪些事權(quán)屬于地方縣及省轄市獨(dú)享？哪些事權(quán)屬于中央與地方縣及省轄市共管。

從具體認(rèn)識(shí)的角度講，我國(guó)國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)的中央與地方之間上下位權(quán)不分，其主要緣于沒(méi)有充分注意和考慮到國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)與橫向權(quán)力架構(gòu)中，上下位權(quán)的雙重性具有重要區(qū)別。即在國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中，下位權(quán)一府一委兩院子系統(tǒng)內(nèi)的上位權(quán)，乃屬于一種具體執(zhí)行權(quán)范疇的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，和上位權(quán)黨委、人大的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督之間不會(huì)產(chǎn)生沖突。一府一委兩院只能對(duì)同級(jí)黨委、人大的原生性立法、決策如何具體執(zhí)行進(jìn)行次生性立法、決策，以更好地具體執(zhí)行黨委、人大的立法、決策，而不能離開(kāi)黨委、人大的立法、決策，另行進(jìn)行原生性立法、決策。而且，黨委、人大與一府一委兩院在空間位置上處于同級(jí)同地，信息容易對(duì)稱(chēng)。而地方卻不僅可以對(duì)中央原生性立法、決策如何具體執(zhí)行進(jìn)行次生性立法、決策，還必須根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行原生性立法、決策，才能因地制宜，信息對(duì)稱(chēng)，提高政治治理效率。在國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)中，下位權(quán)地方子系統(tǒng)內(nèi)的上位權(quán)，和中央上位權(quán)乃屬于相同性質(zhì)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)，只不過(guò)是呈全局性、全國(guó)性和局部性、地方性之區(qū)別，由于地方差別和利益所決定，二者之間產(chǎn)生沖突在所難免。我們目前卻同樣是用在國(guó)家治理橫向權(quán)力架構(gòu)中，處理黨委、人大與一府一委兩院之間關(guān)系的方式，來(lái)處理國(guó)家治理縱向權(quán)力架構(gòu)的中央與地方之間關(guān)系。中央并沒(méi)有考慮到和滿(mǎn)足正當(dāng)性的地方宏觀領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)偏好需要，從而去兼顧地方上下位權(quán)的雙重性，僅單一性的將地方作為自己的下位具體執(zhí)行權(quán)使用。其在保證中央集權(quán)的同時(shí)，也帶來(lái)一系列問(wèn)題，最主要是代理鏈過(guò)長(zhǎng)代理失真失效，信息不對(duì)稱(chēng)誘發(fā)機(jī)會(huì)主義，自下而上的有效激勵(lì)及制約皆不足。中央與地方的縱向上下位權(quán)關(guān)系，終究不同于黨委、人大與一府一委兩院的橫向上下位權(quán)關(guān)系，改善黨委、人大與一府一委兩院的上下位權(quán)關(guān)系，關(guān)鍵是保證依法行政（廣義）的問(wèn)題；改善中央與地方的關(guān)系，則關(guān)鍵是保證依法自治的問(wèn)題。

筆者注意到，鄧小平的政治改革政治治理分權(quán)思想與他的經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)濟(jì)治理分權(quán)思想，二者一脈相承并同樣正確，其都是為了有利于提高國(guó)家治理效率。他早就指出：“我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象，除了同歷史上的官僚主義有共同點(diǎn)以外，還有自己的特點(diǎn)，既不同于舊中國(guó)的官僚主義，也不同于資本主義國(guó)家中的官僚主義。它同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系。我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門(mén)來(lái)，就很難辦。誰(shuí)也沒(méi)有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說(shuō)是目前我們所特有的官僚主義的一個(gè)總病根?！盵15]中央與地方縣及省轄市在空間位置上非同級(jí)同地，兩者之間距離甚遠(yuǎn)，信息極不對(duì)稱(chēng)，難以通過(guò)層層代理間接地管理好直接臨民的地方縣及省轄市，沒(méi)有由下而上對(duì)地方官員進(jìn)行激勵(lì)和制約的制度性機(jī)制。

三、國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)內(nèi)在邏輯及其上下位性依法分開(kāi)

任何國(guó)家現(xiàn)代國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)的產(chǎn)生、變化和運(yùn)行，都主要是受兩大內(nèi)在邏輯機(jī)制所支配。首先是上位性的選任制，其導(dǎo)致并促使權(quán)力對(duì)下負(fù)責(zé)；其次是下位性的委任制，其導(dǎo)致并促使權(quán)力對(duì)上負(fù)責(zé)。二者在國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)的有效運(yùn)行中，相輔相成、辯證統(tǒng)一。下面先談前者，次談后者。

民主的核心是國(guó)家主權(quán)歸屬問(wèn)題，即主權(quán)在民，“權(quán)為民所賦”（習(xí)近平語(yǔ)）一語(yǔ)道出選任制的上位性。上位性選任制能通過(guò)選舉的壓力給權(quán)力者提供激勵(lì)，使其恪守承諾，去努力實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理，否則就難以獲得連任。因此，上位性的選任制在民主合法性上使國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)本固基牢，是國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)能夠保持高政治效率的根基。美國(guó)學(xué)者約瑟夫·熊彼特1942年在《資本主義、社會(huì)主義與民主》一書(shū)中，提出了一個(gè)以代議制經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的新的民主定義。他指出：“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過(guò)競(jìng)?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力。”[16]這就將民主視為實(shí)際上是一種通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式來(lái)“選擇統(tǒng)治者的方法”，人民直接性政治參與被放到第二位，而將直接選舉出做政治決定的人放在首位。自熊彼特以來(lái)，選舉之于民主，一如寡頭之于組織：言組織必言寡頭，言民主則必言選舉。羅伯特·達(dá)爾在《民主理論的前言》中，進(jìn)一步發(fā)展了熊彼特“精英民主”的觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從“精英民主”到“多元民主”的轉(zhuǎn)型。他對(duì)批評(píng)熊彼特強(qiáng)調(diào)民主的作用僅在于提供一種機(jī)制，使一些有能力有抱負(fù)的人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)人民手中的選票而成為政治精英這一觀點(diǎn)的人做了回應(yīng)，以熊彼特的終點(diǎn)作為起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)民主的本質(zhì)在于政治精英之間的競(jìng)爭(zhēng)。從熊彼特承認(rèn)少數(shù)統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)，到達(dá)爾這里則確認(rèn)了多重少數(shù)的統(tǒng)治?？傊?，“現(xiàn)代民主政治的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)程度和使競(jìng)爭(zhēng)各方滿(mǎn)意的程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了熊彼特模式的看法”。[17]所以，薩托利后來(lái)評(píng)價(jià)說(shuō)：“達(dá)爾也恪守競(jìng)爭(zhēng)論，但他所強(qiáng)調(diào)的與熊彼特不同。達(dá)爾的起點(diǎn)是熊彼特的終點(diǎn)。他尋求的是在全社會(huì)普及和加強(qiáng)精英之間的競(jìng)爭(zhēng)?！盵18]

正如習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上講話(huà)所言：“政治制度是用來(lái)調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動(dòng)國(guó)家發(fā)展、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的，不可能脫離特定社會(huì)政治條件來(lái)抽象評(píng)判，不可能千篇一律、歸于一尊?！盵19]如何實(shí)現(xiàn)多重少數(shù)精英統(tǒng)治，不同的國(guó)家有著不同的形式；既可以是西方政治語(yǔ)境下的多黨競(jìng)爭(zhēng)，輪流執(zhí)政；也可以是中國(guó)政治語(yǔ)境下的一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政，精英個(gè)體之間相互競(jìng)爭(zhēng)。但不管怎樣，二者殊途同歸，其實(shí)質(zhì)要義都是與各自的國(guó)情和政治制度相適應(yīng)，從而去實(shí)現(xiàn)多重少數(shù)精英統(tǒng)治，最終目的是通過(guò)權(quán)力不斷新陳代謝永葆執(zhí)政活力。

米歇爾斯認(rèn)為少數(shù)人的統(tǒng)治是不可避免的，直接民主是不可能的，所謂民主事實(shí)上只不過(guò)是少數(shù)人統(tǒng)治的一種表象而已。實(shí)現(xiàn)大眾直接主權(quán)無(wú)論從機(jī)制上還是從技術(shù)上說(shuō)都是不可能的。[20]若真正實(shí)行多數(shù)人統(tǒng)治，其是一種怎樣的統(tǒng)治法？或通過(guò)一種什么樣的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)？全民公投應(yīng)當(dāng)說(shuō)是最能體現(xiàn)這個(gè)原則了，但國(guó)家治理不可能大事小事都搞全民公投。而且，現(xiàn)代社會(huì)高度分工，大多數(shù)人不可能對(duì)國(guó)家治理事務(wù)內(nèi)行。如果真的國(guó)家治理每件事情都由大家來(lái)決定，其政治效率可想而知。實(shí)際上普通民眾平時(shí)都有自己的本職工作，不可能把主要精力用于關(guān)心琢磨國(guó)家大事。我們實(shí)際上不可能做到事事直接民主，那樣的話(huà)等于無(wú)政府。我們只可能做到直接選舉出所了解信任的高素質(zhì)政治精英來(lái)作做政治決策。即根據(jù)熊彼特的觀點(diǎn)“民主的本質(zhì)就是選舉”。[21]當(dāng)然，民主的內(nèi)容除主要是民主選舉外，還有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等。西方國(guó)家的民主基本上僅限于選舉，這是一種不完全性民主，其將人民排除在國(guó)家治理之外，褫奪了人民參與決定和管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利。十八大以來(lái)，黨中央的一系列政治舉措，使得中國(guó)特色社會(huì)主義民主體系的制度架構(gòu)愈加穩(wěn)固。這一制度架構(gòu)主要包括“人民代表大會(huì)制度為主體的代議民主”和“廣泛多層制度化的協(xié)商民主”，同時(shí)以“廣泛多樣、豐富生動(dòng)的基層自治和基層民主”為基礎(chǔ)。

下位性委任制與上位性選任制不僅是相對(duì)應(yīng)的，而且又是相聯(lián)系在一起的，必須先通過(guò)上位性的選任制產(chǎn)生最初的權(quán)力——在我國(guó)是各級(jí)中共黨委和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人大，然后才由黨委組織部門(mén)以及人大人事任免機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)考察、選拔而直接任命產(chǎn)生某些行政領(lǐng)導(dǎo)人員。下位性委任制一方面其權(quán)力是由上而下，高度集中，責(zé)權(quán)明確，利于治事和用人的統(tǒng)一，并程序簡(jiǎn)單，便于操作，行使起來(lái)十分便利迅速，效率高而省事省時(shí)。但另一方面其也容易因領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的好惡，而出現(xiàn)“任人唯親”等不正常用人現(xiàn)象，還容易使行政機(jī)關(guān)的工作關(guān)系帶有個(gè)人色彩，形成宗派主義；或因領(lǐng)導(dǎo)本身的素質(zhì)、視野與精力的限制，而造成在沒(méi)有全面信息對(duì)稱(chēng)的情況下不當(dāng)委任的現(xiàn)象。在當(dāng)下，西方國(guó)家政府的大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)性業(yè)務(wù)官員和一部分政務(wù)官屬于首腦任命，即采用委任制。以美國(guó)為例，它的國(guó)家治理團(tuán)隊(duì)分為兩部分，一部分有決策權(quán)的政務(wù)官是通過(guò)上位性選任制和政治任命產(chǎn)生的，另一部分業(yè)務(wù)官，其中所謂的技術(shù)性官僚則全部非民選由任命產(chǎn)生。

我國(guó)國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)的內(nèi)在邏輯中，上位性選任制與下位性委任制在權(quán)限上，實(shí)行上位性選任制縱向下管一級(jí)和下位性委任制橫向下管一級(jí)。問(wèn)題也就出在這里，兩個(gè)下管一級(jí)都是對(duì)上負(fù)責(zé)，缺少了對(duì)下負(fù)責(zé)的制度機(jī)制。因此，對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)難以有機(jī)統(tǒng)一。易言之，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主難以有機(jī)統(tǒng)一。我國(guó)下位性委任制的權(quán)限實(shí)行橫向下管一級(jí)，其存在著黨國(guó)不分或以黨代國(guó)問(wèn)題，凡是下位性委任制任命的國(guó)家各部門(mén)官員，國(guó)家《公務(wù)員法》第四十四條中所語(yǔ)焉不詳?shù)摹鞍凑展芾頇?quán)限討論決定”，其實(shí)都是由黨委組織部門(mén)通過(guò)民主集中制的組織規(guī)則統(tǒng)一決定——任命權(quán)掌握在黨委常委會(huì)手里。而國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)因?yàn)闆](méi)有人事決定權(quán)，對(duì)其政治效率產(chǎn)生不利影響。我國(guó)上位性選任制的權(quán)限實(shí)行縱向下管一級(jí)——即以上級(jí)黨委為主，同級(jí)黨委為輔。上位性選任制與下位性委任制一樣，也存在黨國(guó)不分或以黨代國(guó)問(wèn)題，黨委、人大、政協(xié)和一府一委兩院的上位性選任制，都是在黨委組織部門(mén)通過(guò)民主集中制的組織規(guī)則統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下按法定程序進(jìn)行。據(jù)此，我國(guó)國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)內(nèi)在邏輯的上位性選任制與下位性委任制不分，集中表現(xiàn)在對(duì)上位性的選任制采取下位性委任制的規(guī)則民主集中制進(jìn)行操控上。即國(guó)家官員，包括各部門(mén)、各地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人，通常由上一級(jí)或同級(jí)黨委的組織部門(mén)來(lái)考察和提名，然后經(jīng)對(duì)應(yīng)級(jí)別的人大投票認(rèn)可批準(zhǔn)。有人將此概括為一種選賢任能的模式，然而，這個(gè)模式與自由民主性的選舉制度相比：上位性的選任制往往流于形式，實(shí)際上成為一種變相的下位性委任制。即由于只是一種被動(dòng)性的選舉，沒(méi)有主動(dòng)性的競(jìng)選，因此而徒有象征性意義上的選舉形式，卻缺乏實(shí)際性意義上的選舉實(shí)質(zhì)，喪失了真正性選舉本來(lái)所應(yīng)具有的最主要特征——精英競(jìng)爭(zhēng)，人民選擇。中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)中的所謂黨管干部人事，即具體指各級(jí)黨委按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例程序和原則，對(duì)各級(jí)各類(lèi)干部進(jìn)行培養(yǎng)、考察、推薦、選拔、任用以及監(jiān)督、罷免等。通過(guò)其來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)各類(lèi)權(quán)力機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。這種形式中的上位性選任制與下位性委任制，兩者實(shí)質(zhì)性一樣，關(guān)鍵都在于事前所進(jìn)行的逐級(jí)考察--推舉之中，并在這個(gè)過(guò)程里不斷進(jìn)行選拔。也就是逐層推舉和逐層選拔兩個(gè)機(jī)制的相結(jié)合，而這一權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的貫徹，依靠的都是一樣的黨章中規(guī)定的民主集中制原則。

誠(chéng)然，現(xiàn)代以來(lái)世界上所有國(guó)家基本上都實(shí)行政黨政治，政黨政治的結(jié)果是產(chǎn)生國(guó)家的立法（議會(huì)）、行政（政府）、司法（法院）三大權(quán)力機(jī)構(gòu)。中國(guó)落實(shí)權(quán)力分權(quán)制度的關(guān)鍵因素主要在于權(quán)力架構(gòu)上下位權(quán)和內(nèi)在邏輯上下位性的分開(kāi)，立法、行政、司法三大權(quán)力機(jī)構(gòu)無(wú)須多作更改。而權(quán)力架構(gòu)上下位權(quán)和內(nèi)在邏輯上下位性的分開(kāi)，關(guān)鍵在于不是由政黨去變相的直接產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力，必須經(jīng)由公平自由競(jìng)爭(zhēng)中的人民選擇。

任何國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)的有效運(yùn)作，都必然包含運(yùn)用上位性選任制與下位性委任制，離不開(kāi)兩者的互動(dòng)。如果上位性選任制與下位性委任制科學(xué)正確的相結(jié)合，使國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)在人們的支持、認(rèn)可下運(yùn)作，那么很顯然，它的政治效率就會(huì)高。從理論上講，上位性選任制與下位性委任制各有明確內(nèi)涵，各司其責(zé)，相輔相成，不容易混淆。但是在實(shí)踐中，因?yàn)榉N種原因，兩者之間的關(guān)系卻異常復(fù)雜。首先，上位性選任制與下位性委任制相互密切聯(lián)系。下位性委任制必然以上位性選任制為基礎(chǔ)，才有助于提高下位性委任制政治效率。反之亦然，上位性選任制必須要有下位性委任制配套，才有助于提高上位性選任制政治效率。其次，上位性選任制與下位性委任制，是國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)內(nèi)在邏輯的兩面，二者互為表里：表面上是下位性委任制的問(wèn)題，深層次上則是上位性選任制問(wèn)題。如在政治效率上，若上位性選任制選舉出的政務(wù)官合法性強(qiáng)，則意味著提高了民眾對(duì)其制定的路線(xiàn)方針政策的認(rèn)同程度，下位權(quán)具體執(zhí)行時(shí)更容易得到民眾的配合、擁護(hù)和響應(yīng)，從而國(guó)家治理的成本就低。再如，上位性選任制中，如果自由民主法治三者完全到位的話(huà)，在公平競(jìng)爭(zhēng)的利益激勵(lì)機(jī)制下，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)者為了取得和維持權(quán)力優(yōu)越，必然要任人唯賢，而不會(huì)任人唯親，因?yàn)槟鞘欠抢硇缘摹皻㈦u取卵”，得不嘗失。最后，上位性選任制與下位性委任制之間存在一定矛盾。最明顯的是，在上位性選任制中，為保證權(quán)力選舉的合理、公正，必須通過(guò)一種相對(duì)復(fù)雜的民主程序。但是，這種相對(duì)復(fù)雜的民主程序必然意味著耗費(fèi)比下位性委任制更多的人力、物力和財(cái)力，表面上簡(jiǎn)單地看是提高了政治成本。而且，更主要的是由上位性選任制產(chǎn)生的權(quán)力者必然眼睛向下對(duì)下負(fù)責(zé)，使縱向上位權(quán)者的下位性委任制集權(quán)受到剛性而不是軟性的制約。如此一來(lái)，我們?yōu)榱吮阌诳刂七x舉而圖省心省事，更是縱向上位權(quán)者為了追求某種意義的集權(quán)“政治效率”，就在上位性選任制中，去運(yùn)用本應(yīng)是下位性委任制規(guī)則的民主集中制來(lái)操縱、操作?？煞催^(guò)來(lái)，我們卻知道，上位性選任制中實(shí)行民主集中制的規(guī)則，雖然交易成本低“省心省事”，但又意味著權(quán)力必然高度集中，在這種情況下，就肯定會(huì)滋生制度性選舉腐敗影響政治效率。

盡管多少年來(lái)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)中國(guó)特色社會(huì)主制度國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)是有政治效率的。但這些年的現(xiàn)實(shí)也告訴人們，政治效率問(wèn)題還是沒(méi)有完全解決?；蛘哒f(shuō)，在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)利益一元化的時(shí)代，國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)的政治效率上大體還能應(yīng)對(duì)國(guó)家治理的需要；可現(xiàn)在看，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，利益多元化，國(guó)家治理越來(lái)越復(fù)雜，原來(lái)的某些機(jī)制已經(jīng)越來(lái)越難以相適應(yīng)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制的非平行對(duì)等性分權(quán)制度下的國(guó)家治理，呈現(xiàn)出治中有亂的矛盾，仍需要繼續(xù)不斷加以改進(jìn)完善。而西方國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立和多黨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)政制的平行對(duì)等性分權(quán)制度下的國(guó)家治理，雖然面臨矛盾重重，但也亂中有治。比如，反建制特立獨(dú)行的特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，其掌握著行政權(quán)盡管表面上看起來(lái)我行我素，實(shí)際上卻受到議會(huì)立法權(quán)和法院司法權(quán)的有力有效制約。

王滬寧曾在1994年梳理中國(guó)政治學(xué)發(fā)展進(jìn)程時(shí)總結(jié)道：“中國(guó)政治學(xué)的基本任務(wù)是發(fā)展具有中國(guó)特色的政治民主模式。這個(gè)民主模式必須以社會(huì)主義的基本政治原則為基礎(chǔ)，能有效地保證政治體制的效率，保障政治一體化和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)必須能夠適應(yīng)中國(guó)的歷史—社會(huì)—文化條件。如果不具備這樣的條件，有中國(guó)特色的政治體制模式難以形成”。[22]相對(duì)西方國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立和多黨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)政制的平行對(duì)等性分權(quán)制度，我國(guó)上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制的非平行對(duì)等性分權(quán)制度的政治效率優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在能夠使權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)行集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最大限度的保證權(quán)力系統(tǒng)之決策和行動(dòng)高效。

習(xí)近平在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一中推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，不斷加強(qiáng)人民當(dāng)家作主的制度保障，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分調(diào)動(dòng)人民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，更加切實(shí)、更有成效地實(shí)施人民民主?！盵23]政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)核心上位權(quán)的上位性選任制，其是對(duì)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)核心上位權(quán)不可缺乏的必要激勵(lì)與制約。實(shí)事求是地客觀分析，我們不難發(fā)現(xiàn)至今仍在造成黨的領(lǐng)導(dǎo)有所削弱的重要根源之一，正是由于政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)下位性的民主集中性的委任制越位到上位性的自由民主性的選任制中，使國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)內(nèi)在邏輯的上位性選任制與下位性委任制不分混為一體。

四、余議

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話(huà)中指出：“我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，人民對(duì)美好生活的向往是我們的奮斗目標(biāo)，要根據(jù)實(shí)際需要，自覺(jué)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，以利于把我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性充分發(fā)揮出來(lái)?！盵24]上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制的非平行對(duì)等性分權(quán)制度是一種全新的權(quán)力架構(gòu)，從新中國(guó)幾十年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)制度一旦有效運(yùn)作和完善起來(lái)，其政治效率優(yōu)勢(shì)潛力不可低估。然而，任何一個(gè)新制度從確立到有效運(yùn)作和完善需要時(shí)間，上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制的非平行對(duì)等性分權(quán)制度也是如此。諸如上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)之間如何分工？它們相互之間的邊界是什么？它們相互之間如何分工協(xié)作而不造成不必要的干預(yù)？上位權(quán)與下位權(quán)兩權(quán)內(nèi)部如何建設(shè)？所有這些問(wèn)題都有待于繼續(xù)在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面相結(jié)合進(jìn)行研究與探索，才能給出科學(xué)正確的答案。比如，有學(xué)者認(rèn)為：“黨領(lǐng)導(dǎo)一切，但黨是政治組織，不是公權(quán)力主體，不能作為一個(gè)整體直接行使公權(quán)力。公權(quán)力的主體是人大和政府?，F(xiàn)在還不能說(shuō)，我們已經(jīng)完全找到了兩者之間科學(xué)對(duì)接的辦法……黨組織作為居于政府組織之外的一套系統(tǒng)而行使公共權(quán)力的體制，是造成推諉扯皮、無(wú)人負(fù)責(zé)、官僚主義盛行、行政效率低下、政府缺乏權(quán)威的一個(gè)根本原因。但是，如果把黨政機(jī)構(gòu)合一和黨政機(jī)構(gòu)一體化直接理解成黨政合一和黨政一體化，同樣是有問(wèn)題的?！盵25]本文的重要內(nèi)容之一可以說(shuō)就是對(duì)其的一種解答。末了，筆者謹(jǐn)引用黃紀(jì)蘇先生的一段話(huà)來(lái)作結(jié)尾：“脫胎于兩千年皇朝體制以及三十年準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)體制的社會(huì)管理體系，需要繼承些什么，需要克服些什么，需要融匯些什么，哪些可以順?biāo)浦?、略作變通，哪些需要刮骨療毒、甚至脫胎換骨，都需要學(xué)者思想者本著對(duì)民族、對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的態(tài)度，進(jìn)行獨(dú)立的思考和誠(chéng)實(shí)的表達(dá)。”[26]