村莊規(guī)劃編制的意義、任務(wù)與要點(diǎn)

陸龍平

（廣東華遠(yuǎn)國(guó)土工程有限公司，廣東 中山 528400）

1 我國(guó)農(nóng)村概況

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，我國(guó)總?cè)丝冢ò?1個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役人員，不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的海外華人數(shù)量）139 008萬(wàn)人。其中，城鎮(zhèn)常住人口81 347萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為58.52%；農(nóng)村常住人口57 661萬(wàn)人，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貫?1.48%。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》設(shè)立的村民委員會(huì)進(jìn)行村民自治的管理范圍，作為基層群眾性自治單位的行政村數(shù)量也不少，截至2018年9月26日，我國(guó)行政村總數(shù)為39 888個(gè)（2個(gè)區(qū)公所、21 116個(gè)鎮(zhèn)、9 392個(gè)鄉(xiāng)、152個(gè)蘇木、984個(gè)民族鄉(xiāng)、1個(gè)民族蘇木、8 241個(gè)街道）。

2 廣東省村莊規(guī)劃發(fā)展近況

2018年1月，在十二屆三中全會(huì)上，中共廣東省委重點(diǎn)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。突出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的“四個(gè)優(yōu)先”：優(yōu)先發(fā)展要求、優(yōu)先考慮因素分配、優(yōu)先考慮公共財(cái)政投資、優(yōu)先安排公共服務(wù)。將更多的資源和力量投入農(nóng)村，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，謀劃好廣東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，從根本上改變廣東省農(nóng)村面貌，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村［1］。

2018年6月，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《廣東省村容村貌整治提升工作指引（試行）》，作為指導(dǎo)村容村貌改造等工作的指引文件。8月，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布了《廣東省村莊規(guī)劃編制指引（試行）》，全面貫徹黨的精神，落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》工作部署，引導(dǎo)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)范和推進(jìn)廣東省村莊規(guī)劃的編制工作［2］。

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等文件精神，2019年5月29日，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），廣東省自然資源廳印發(fā)了《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》（粵自然資規(guī)劃函〔2019〕1786號(hào)）的通知，并結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制的契機(jī)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3 村莊規(guī)劃編制的意義

自改革開放以來(lái)，地方政府通過制定和實(shí)施城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但許多地區(qū)基層村、組暫未覆蓋總規(guī)、控規(guī)，僅按土地利用總規(guī)規(guī)劃實(shí)施管理，在土地利用和管理方面仍然存在建筑布局分散、土地利用粗放低效、公共設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村景觀退化等問題［3］。因此，需要對(duì)農(nóng)村地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

3.1 完善體系

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃分為五級(jí)和三類，五級(jí)分別是國(guó)家、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地區(qū)、自治州、盟）、縣（區(qū)、旗、縣級(jí)市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），三類分別是總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)農(nóng)村各種土地利用活動(dòng)進(jìn)行了總體安排，而村莊規(guī)劃則是一項(xiàng)法定計(jì)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)和保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

3.2 改革之大勢(shì)所趨

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作做了一系列重要部署，提出深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等重大決策［4］。

3.3 具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)正在進(jìn)行農(nóng)村征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)和社會(huì)主義新農(nóng)村（美麗鄉(xiāng)村）建設(shè)等工作，對(duì)村莊土地使用提出了許多新的要求。制訂村莊規(guī)劃，精細(xì)合理安排土地利用，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的改革和發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急［5］。

3.4 貫徹新發(fā)展觀的需要

為了優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)性、更加注重滿足質(zhì)量需求轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，需要加強(qiáng)農(nóng)村土地供應(yīng)供給的精細(xì)化管理［6］。

4 村莊規(guī)劃編制的任務(wù)

村莊規(guī)劃核心編制任務(wù)是六大統(tǒng)籌、一大明確。其中，六大統(tǒng)籌為統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間以及統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)，一大明確是明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目。

與編制任務(wù)相對(duì)應(yīng)的編制內(nèi)容如下：①村莊發(fā)展目標(biāo)，即需要落實(shí)各項(xiàng)約束性指標(biāo)；②生態(tài)保護(hù)修復(fù)，即實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線，明確生態(tài)空間控制規(guī)則；③耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，即落實(shí)永久基本農(nóng)田和整備區(qū)，明確農(nóng)業(yè)空間管制規(guī)則；④歷史文化傳承與保護(hù)，即深挖歷史文化資源，挖掘提煉特色，提出村莊景觀風(fēng)貌要求，提出古驛道資源發(fā)展策略；⑤產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施（供水排水、電力電信、環(huán)衛(wèi)，銜接對(duì)外交通，規(guī)劃村內(nèi)交通，統(tǒng)籌安排停車場(chǎng)、公交站點(diǎn)）、劃定有條件建設(shè)區(qū)（規(guī)劃“留白”區(qū)域，劃定不超過現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模20%作為村莊未來(lái)發(fā)展的備用地）；⑥村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)，即各種災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施；⑦明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目，即近期建設(shè)行動(dòng)包括生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、墾造水田、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及人居環(huán)境整治等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模、籌措、責(zé)任主體和建設(shè)方式。

5 村莊規(guī)劃編制要點(diǎn)

村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是管理村域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。

在編制過程中，村莊規(guī)劃必須與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接，具體體現(xiàn)如下：①底圖一致性，需要采用第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)成果；②村莊規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)需要落實(shí)上位規(guī)劃的要求，即落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中獲取并落實(shí)耕地?cái)?shù)量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、村莊建設(shè)用地規(guī)模等各類約束性指標(biāo)；③規(guī)劃成果要求中的村莊規(guī)劃總圖，需要落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃中確定的農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等內(nèi)容。

6 結(jié)語(yǔ)

2014—2016年中央一號(hào)文件均以“三農(nóng)”為主題，點(diǎn)明了“三農(nóng)”之重要性。2016年中央一號(hào)文件將村莊規(guī)劃正式納入各級(jí)政府的工作范疇。2018年以來(lái)，從上而下的機(jī)構(gòu)改革，把村莊規(guī)劃從《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的村莊規(guī)劃內(nèi)容主要包括農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求等要求，提升到由自然資源部提出全域性、綜合性考慮村莊農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的綜合規(guī)劃，包括生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間以及統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃內(nèi)容。

村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃的延伸及細(xì)化，是開展國(guó)土空間的開發(fā)和保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制等各項(xiàng)鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)的法定規(guī)劃。編制好村莊規(guī)劃，是一項(xiàng)“功在當(dāng)代，利在千秋”的偉業(yè)。