農(nóng)村宅基地有償退出的政策與實踐
——基于2015年以來試點地區(qū)的比較分析

張 勇

(1.安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理博士后流動站,南京 210095)

一、研究背景和意義

宅基地是農(nóng)民的安身立命之所。宅基地制度和農(nóng)民的切身利益息息相關(guān),是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要制度。新中國成立以來,宅基地制度已逐步演變形成一套具有中國特色的制度體系,保障農(nóng)村居民“居者有其屋”,對于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)該看到,在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進的背景下,隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型發(fā)展,大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,原有宅基地產(chǎn)權(quán)制度與管理制度的弊端開始顯露,導(dǎo)致宅基地閑置低效利用問題日益嚴(yán)重,出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少而農(nóng)村建設(shè)用地卻不減反增的不合理現(xiàn)象[1]。尤其是隨著大量農(nóng)村人口進城落戶成為市民,同時還有一些戶口在農(nóng)村、常年在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的農(nóng)民工,他們在農(nóng)村的宅基地大多長期處于空置狀態(tài)[2]。如何有效盤活利用閑置宅基地已成為社會關(guān)注的熱點話題,目前該問題的解決還存在以下障礙:一是由于宅基地有償退出制度的缺失,農(nóng)民缺乏內(nèi)在動力，大多不會主動退出;二是由于農(nóng)民對宅基地功能的訴求已經(jīng)不再局限于保障居住,還有通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其財產(chǎn)價值功能的訴求[3],但是現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制了宅基地流轉(zhuǎn)范圍,導(dǎo)致進城農(nóng)民工很難通過流轉(zhuǎn)宅基地實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)、增加財產(chǎn)性收入[4]。因此,探索和建立農(nóng)村宅基地有償退出機制,對于引導(dǎo)和激勵農(nóng)民自愿退出宅基地[5],促進閑置宅基地盤活利用、激活宅基地資產(chǎn)屬性及加快推進農(nóng)民市民化進程均具有重要的現(xiàn)實意義。

近年來,學(xué)術(shù)界圍繞如何建立宅基地有償退出機制開展了相關(guān)研究。劉楝子認(rèn)為應(yīng)調(diào)動農(nóng)民的積極性,做到農(nóng)民退出前有動力、退出后有保障[6];郭曉鳴認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建宅基地有償退出與農(nóng)村綜合改革協(xié)同推進機制[7];韓冬提出通過制度創(chuàng)新來引導(dǎo)宅基地市場化退出路徑[8];劉守英認(rèn)為應(yīng)以激勵機制為導(dǎo)向,探索和建立多路徑的宅基地有償退出機制[9];付文鳳等提出建立宅基地退出的市場化補償機制[10];黃健元等認(rèn)為實施宅基地有償退出會對農(nóng)民起到激勵作用[11]。從已有研究來看,目前針對宅基地有償退出政策梳理及對2015年以來試點地區(qū)實踐進行研究的相對較少。鑒于此,本文對近年來相關(guān)政策進行系統(tǒng)梳理,重點對2015年以來改革試點地區(qū)有償退出實踐進行比較分析,并提出相關(guān)政策建議,以期為改革完善農(nóng)村宅基地制度、推進實施宅基地退出提供參考和借鑒。

二、農(nóng)村宅基地有償退出的政策梳理

現(xiàn)階段,雖然我國《土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn),可以收回土地使用權(quán),并對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”,但針對收回宅基地使用權(quán)的對象、具體流程和補償標(biāo)準(zhǔn)等均未作明確規(guī)定,導(dǎo)致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。自2004年以來,與宅基地有償退出有關(guān)的一系列文件相繼出臺[12]。通過對這些文件進行梳理,宅基地有償退出政策在實施過程中呈現(xiàn)出階段性演變特征,具體如下:

2004年原國土資源部出臺《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》,提出對“一戶多宅”、有空置住宅的農(nóng)民,通過制定激勵措施鼓勵其騰退多余宅基地,但對農(nóng)民怎么激勵、由誰來激勵,該意見并未明確;另外,針對已進城落戶農(nóng)民的閑置宅基地是否也納入騰退范圍以及對進城農(nóng)民如何引導(dǎo)和鼓勵,該意見也未涉及。隨后,2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》提出“對村民自愿騰退宅基地的,當(dāng)?shù)卣山o予獎勵或補助”,該通知提出了宅基地退出要尊重農(nóng)民意愿,同時應(yīng)由地方政府對農(nóng)民進行獎勵或補助,但并沒有具體規(guī)定獎勵或補助的標(biāo)準(zhǔn)。從以上兩個文件可以看出,在2015年開展宅基地制度改革試點之前,國家并沒有將探索宅基地有償退出作為宅基地制度改革的方向,只是通過給予獎勵或補助來激勵“一戶多宅”或有空置住房的農(nóng)民自愿騰退宅基地,以加強對宅基地的“一戶一宅”管理,確?！耙粦粢徽钡姆梢?guī)定落到實處。

2014年12月,中辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》,首次提出探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地,該意見不僅明確了宅基地退出后使用主體范圍,同時也限定了對象為進城落戶農(nóng)民,而沒有進城落戶的農(nóng)民并不在此范圍。2016年國辦印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,該方案再次提出要探索形成進城落戶農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的自愿有償退出機制,并明確規(guī)定現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。這個文件也強調(diào)了必須以農(nóng)民自愿為前提,但并沒有對退出宅基地的進城落戶農(nóng)民如何給予補償、由誰來補償?shù)燃右悦鞔_規(guī)定。

2017年中央一號文件提出“允許地方多渠道籌集資金,按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的補償”。可見,該文件首次提出針對進城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的應(yīng)由村集體給予補償,即明確了宅基地退出的前提、對象及給予補償?shù)闹黧w和補償資金來源,但具體補償標(biāo)準(zhǔn)也未規(guī)定。

2018年9月,國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出要“建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”?？梢钥闯?在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,建立宅基地自愿有償退出制度已經(jīng)成為今后健全現(xiàn)行宅基地管理制度的重要內(nèi)容,也是新時期在鄉(xiāng)村振興背景下健全農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)村土地利用管理政策體系的重要內(nèi)容,同時也是未來改革完善農(nóng)村宅基地制度的重要方向,值得注意的是,《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中只是明確了宅基地退出要以農(nóng)民自愿有償為前提,針對宅基地有償退出的對象、補償主體及由誰來補償?shù)葍?nèi)容也未明確規(guī)定。

三、近三年實踐比較:基于典型試點的分析

近年來,如何促進宅基地節(jié)約集約利用成為農(nóng)村土地利用與管理中的難點問題,也是學(xué)術(shù)界和政府管理部門普遍關(guān)注的熱點問題。早在2008年,為了緩解建設(shè)用地供需矛盾、切實保護耕地及促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的目標(biāo),按照國務(wù)院2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的相關(guān)要求,原國土資源部頒發(fā)實施《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》,并選擇部分地區(qū)進行試點。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策框架下,我國部分地區(qū)積極探索,涌現(xiàn)出了一些有代表性的宅基地退出實踐模式,如天津“宅基地換房”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、重慶“地票”模式、成都溫江“雙放棄”模式等。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn),雖然上述地區(qū)的宅基地退出實踐取得了一些成效,但大多是在地方政府主導(dǎo)推動實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛的過程中實施宅基地退出,獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)是其主要動力,在實施中存在農(nóng)民參與度低、農(nóng)民獲得的補償不合理、農(nóng)民住房保障力度不夠、土地財產(chǎn)權(quán)受到一定程度侵害等問題,上述地區(qū)的實踐成果并沒有對完善農(nóng)村宅基地制度、深化農(nóng)村改革發(fā)揮出有力的推動作用。

自2015年開展宅基地制度改革試點以來,全國共有33個縣(市、區(qū))被列入試點地區(qū),這些地區(qū)結(jié)合本地實際情況,堅守改革底線,堅持“一戶一宅、面積法定”的基本原則,堅持以宅基地制度改革為抓手、統(tǒng)籌推進農(nóng)村各項改革和加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,其中部分試點地區(qū)探索和建立了宅基地自愿有償退出機制,完善了宅基地管理制度,形成了可復(fù)制、能推廣、具有可操作性的宅基地有償退出實踐經(jīng)驗,概括起來主要包括以下三種模式,分別為:安徽金寨的置換式、浙江義烏的變現(xiàn)式和寧夏平羅的收儲式。本文通過對上述三種模式進行總結(jié),并從實施目標(biāo)和成效、主導(dǎo)方和補償資金來源、實施對象、基本特征等方面進行比較。

(一)實踐總結(jié)

1.安徽金寨“置換式”。所謂的“置換式”是指在國家法律政策框架內(nèi),按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民以宅基地使用權(quán)及地上附著的建筑物、構(gòu)筑物換取在“三區(qū)”(即村莊聚居區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū))內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)的住房或一定數(shù)額的貨幣。安徽省金寨縣地處大別山腹地,是全國農(nóng)村宅基地改革試點地區(qū)中的國家級貧困縣,該縣很多村莊農(nóng)民住房不同程度存在地災(zāi)隱患大、年久失修或遠離城鎮(zhèn)、出行不便等困難。為了改善山區(qū)“貧困戶、移民戶”和長期居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中農(nóng)戶家庭的住房條件,讓廣大農(nóng)民尤其是山區(qū)貧困人口住上更安全、更便利、更舒適的房子,金寨縣堅持以脫貧攻堅統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局,以宅基地制度改革為抓手、統(tǒng)籌推進農(nóng)村改革,探索出一條將宅基地制度改革與易地扶貧搬遷、水庫移民搬遷等相結(jié)合的新路子,得到了農(nóng)民的廣泛支持,產(chǎn)生了倍數(shù)效應(yīng)。2016年3月,為了最大程度維護農(nóng)民的宅基地權(quán)益、給予農(nóng)民充分的選擇權(quán)并滿足其實際需求,金寨縣出臺了《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》,在縣域范圍內(nèi)制定了宅基地自愿有償退出辦法。該辦法設(shè)計了“補償+獎勵”的聯(lián)動機制,規(guī)定了有償退出范圍,制定了多種有償退出方式[13],其中,對屬于有償退出的補償分為兩部分:一是對地上房屋拆除的補償,按結(jié)構(gòu)不同,給予的補償數(shù)額不等;二是退出的宅基地補償,按照是否已確權(quán)發(fā)證及符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)給予不同的補償。另外,針對自愿退出合法擁有的宅基地或符合申請條件但自愿放棄申請的農(nóng)戶實行獎勵政策,一是針對到縣城、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)購買普通商品房的農(nóng)戶,按照一定獎勵標(biāo)準(zhǔn)直接給予購房補貼;二是針對到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)購買普通商品房的,也按照相應(yīng)獎勵標(biāo)準(zhǔn)給予購房補貼;三是針對在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集鎮(zhèn)統(tǒng)建、聯(lián)建住房或在規(guī)劃布點的村莊內(nèi)新建住房的,對于建檔立卡貧困戶、有直補人口的移民戶及人均建房面積小于30平方米的農(nóng)戶,優(yōu)先分配宅基地用于新建住房;屬于移民戶的,再享受一定標(biāo)準(zhǔn)額外補助。據(jù)統(tǒng)計,截至2017年底,該縣已有2.09萬戶、7.57萬人自愿申請有償退出宅基地,其中貧困戶和移民戶占75%以上[14]。

2.浙江義烏“變現(xiàn)式”。所謂的“變現(xiàn)式”是指將農(nóng)民退出的宅基地整治為耕地,騰出的建設(shè)用地指標(biāo)留足農(nóng)村發(fā)展所用后,節(jié)余部分以“集地券”方式通過交易顯化土地資產(chǎn)價值,純收益返還農(nóng)民和村集體。義烏市地處浙江省中部,是浙江省中部區(qū)域中心城市,也是全國惟一的縣級市國家級綜合改革試點。長期以來,義烏市小商品經(jīng)濟發(fā)達,大量外來務(wù)工人員的增加進一步加劇了城鄉(xiāng)用地矛盾,尤其是隨著義烏市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級步伐不斷加快,建設(shè)用地供需矛盾日益突出,并出現(xiàn)了城鄉(xiāng)兩頭爭地的局面。如何立足于存量挖潛,破解城市發(fā)展用地日益緊張而農(nóng)村建設(shè)用地閑置低效的僵局,成為義烏市經(jīng)濟社會發(fā)展急需解決的問題。自2015年以來,義烏市以宅基地制度改革為戰(zhàn)略契機,結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際,在借鑒實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和重慶“地票”試驗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,積極探索宅基地減量化管理路徑和宅基地有償退出機制[15]。2016年,義烏市先后出臺《義烏市“集地劵”管理暫行辦法》《義烏市“集地劵”管理實施細則》等政策細則,根據(jù)出臺的政策,“集地劵”是在符合規(guī)劃的前提下將農(nóng)民退出的宅基地以及舊村改造、“空心村”改造退出的宅基地等存量集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,并經(jīng)驗收合格后折算成建設(shè)用地指標(biāo),并允許“集地券”在全市資源要素交易平臺上進行交易。通過實施“集地券”政策,有效激勵了農(nóng)民自愿退出宅基地,打通了宅基地有償退出的通道,提供了宅基地退出的新路徑,開辟了農(nóng)民和集體增收的新渠道,是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的升級版[16]。與重慶“地票”制度相比,“集地券”政策不僅充分吸收了實施增減掛政策的經(jīng)驗,而且制度設(shè)計更加規(guī)范科學(xué),市場化程度更高,在政府設(shè)定的交易平臺上“集地券”可以通過掛牌或者拍賣方式自由交易流轉(zhuǎn),針對農(nóng)民退出宅基地所形成的“集地券”,由政府按每平方米600元保護價兜底回購,最大程度保障農(nóng)民土地權(quán)益[17-18]。截至2017年12月,義烏市已累計回購“集地券”130.24公頃,統(tǒng)籌用于民生和產(chǎn)業(yè)項目,為村集體和農(nóng)民累計增加收入近4億元,讓村集體和農(nóng)民都分享了宅基地制度改革中的土地收益[19]。

3.寧夏平羅“收儲式”。所謂的“收儲式”是指由村集體對進城農(nóng)民退出的宅基地和房屋統(tǒng)一進行收儲并登記造冊,并將宅基地有償退出與移民搬遷安置相結(jié)合。寧夏回族自治區(qū)平羅縣作為我國農(nóng)村改革試驗區(qū)之一,2015年被確定為宅基地制度改革試點縣,為了解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中部分農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后留在農(nóng)村的宅基地如何處理的現(xiàn)實問題及促進外出務(wù)工農(nóng)民的市民化,平羅縣結(jié)合本地實際情況實施由村集體主導(dǎo)的“收儲式”宅基地有償退出模式。具體而言,該縣結(jié)合寧夏自治區(qū)的生態(tài)移民工作,將農(nóng)村宅基地自愿有償退出轉(zhuǎn)讓與移民易地搬遷安置相結(jié)合,采取“大分散小集中”、閑置宅基地整隊退出安置移民等方式,盤活利用進城農(nóng)民閑置宅基地,將生態(tài)移民插花安置在現(xiàn)有村組,形成了“本地農(nóng)民自愿有償退出、生態(tài)移民分散插花安置”的格局,實現(xiàn)了農(nóng)村閑置宅基地和已批未建宅基地自愿有償退出,不僅有效盤活了進城農(nóng)民的閑置宅基地,確保了農(nóng)村集體建設(shè)用地合理配置和節(jié)約集約利用,實現(xiàn)了閑置建設(shè)用地減法和建設(shè)用地綜合利用加法的互促互補,同時也增加了進城農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,妥善安置了生態(tài)移民,降低了政府移民搬遷安置新建住房、配套設(shè)施投入的成本,改善了村民居住環(huán)境,實現(xiàn)了多方面共贏。主要做法是平羅縣利用前期完成的農(nóng)村土地和房屋確權(quán)發(fā)證工作成果,做好宅基地有償退出基礎(chǔ)工作,先后出臺了《平羅縣農(nóng)民宅基地、房屋及承包地收儲參考價格暫行辦法》《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》等配套文件,積極探索多元有償退出方式,分類引導(dǎo)、有序?qū)嵤?滿足多種需求,其中針對在城鎮(zhèn)有固定住所并有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民,按照宅基地所在區(qū)位確定標(biāo)準(zhǔn)面積的收儲價格并給予貨幣補償,設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)面積為270平方米,在標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的收儲價格為30、33.75和37.5元/平方米三個等級,超出部分則按照每平方米15元進行收儲[20]。另外,針對擁有閑置宅基地的農(nóng)民工,該縣于2015年4月啟動新一輪農(nóng)村改革實驗方案,建立村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和收儲制度,以盤活利用閑置宅基地,實現(xiàn)了農(nóng)民宅基地和住房的資產(chǎn)化,拓寬了農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入來源,促進了有意愿在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民工市民化。

(二)實踐比較

通過對安徽金寨“置換式”、浙江義烏“變現(xiàn)式”和寧夏平羅“收儲式”三種模式進行總結(jié),可以看出不同模式在以下方面存在一定的差異性,比較如下:

1.從實施目標(biāo)和成效來看,安徽金寨的“置換式”是以改善“貧困戶、移民戶”和居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中農(nóng)戶的住房條件、助推精準(zhǔn)脫貧為目標(biāo),主要是通過宅基地有償退出的獎勵補助等組合政策來激活其他扶貧政策,支持引導(dǎo)易地扶貧搬遷和移民搬遷,尊重農(nóng)民意愿,分類施策、有序推進,保證讓貧困山區(qū)農(nóng)民“搬得出、有房住、有補償”,同時也促進了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、加快了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和提升了農(nóng)村土地利用綜合效益,為我國中西部貧困地區(qū)以宅基地制度改革引領(lǐng)精準(zhǔn)脫貧、助推鄉(xiāng)村振興提供了很好的借鑒。浙江義烏“變現(xiàn)式”是以盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地及破解城市發(fā)展空間難題為核心目標(biāo),通過探索宅基地有償退出機制將宅基地改革向縱深方向推進,同時在創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式、優(yōu)化區(qū)域國土空間開發(fā)格局、實現(xiàn)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)等方面都產(chǎn)生了明顯成效,為我國東部發(fā)達地區(qū)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、破解城鎮(zhèn)發(fā)展用地瓶頸難題提供了有益的借鑒。寧夏平羅“收儲式”是以盤活利用農(nóng)民進城后在農(nóng)村閑置的宅基地和房屋為目標(biāo),創(chuàng)新性地將盤活進城農(nóng)民閑置宅基地與移民搬遷安置有機結(jié)合,較好地發(fā)揮了生態(tài)移民搬遷安置資金的撬動作用,探索出了一條具有平羅特色的宅基地有償退出之路,實現(xiàn)了宅基地有償退出與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城的有機聯(lián)動和協(xié)同推進。

2. 從實施主導(dǎo)方和補償資金來源來看,安徽省金寨縣作為國家級首批重點貧困縣,該縣實施農(nóng)村宅基地有償退出主要由地方政府來主導(dǎo),宅基地有償退出資金一方面來源于國家扶貧政策資金,另一方面通過探索宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在安徽省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用來緩解資金壓力。浙江省義烏市作為東部發(fā)達地區(qū),為了破解城鄉(xiāng)兩頭爭地的局面,由地方政府來主導(dǎo)推動實施“集地劵”政策,宅基地有償退出資金主要來源于地方財政。寧夏平羅縣探索實施的“收儲式”宅基地有償退出模式則是由村集體統(tǒng)一組織實施,宅基地退出的補償資金主要來源于政府設(shè)立的移民安置資金和收儲資金。

3.從實施對象來看,安徽金寨“置換式”主要是針對貧困戶、移民戶和居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中的農(nóng)戶,浙江義烏“變現(xiàn)式”主要是自愿退出宅基地的農(nóng)戶以及舊村改造、“空心村”改造所涉及到的農(nóng)戶,寧夏平羅“收儲式”主要是針對在城鎮(zhèn)有固定住所并有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民。

4.從實施基本特征來看,金寨縣“置換式”充分發(fā)揮了宅基地制度改革的疊加效應(yīng),構(gòu)建了以宅基地制度改革促脫貧、促改居的平臺,實現(xiàn)了宅基地制度與脫貧攻堅、移民搬遷及改善農(nóng)民住房條件協(xié)同推進,在推進精準(zhǔn)脫貧、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移等方面均發(fā)揮了積極的作用,同時讓農(nóng)民在宅基地制度改革中有更多的獲得感。浙江義烏的“變現(xiàn)式”是在改革實踐中探索解決經(jīng)濟社會發(fā)展難題的一項制度創(chuàng)新成果和實踐舉措,是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的升級版,與實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不同之處在于宅基地“集地券”有償退出模式不依靠政府來配置城鄉(xiāng)土地,而是運用市場手段實現(xiàn)宅基地退出增值收益的最大化,該模式顯然屬于運用市場機制驅(qū)動退出,充分發(fā)揮了市場機制在資源配置中的決定性作用,打通了城鄉(xiāng)兩種不同產(chǎn)權(quán)屬性的建設(shè)用地的聯(lián)系渠道。寧夏平羅“收儲式”主要是在地方政府主導(dǎo)和推動下,結(jié)合該地區(qū)的生態(tài)移民工作,針對不同類型農(nóng)民的實際需求,積極引導(dǎo)和分類施策,探索出針對不同類型農(nóng)民的宅基地有償退出和房屋收儲的具體路徑。

四、農(nóng)村宅基地有償退出的政策建議

通過對宅基地有償退出政策進行梳理及典型試點地區(qū)實踐進行總結(jié)比較可以看出,在深化農(nóng)村土地制度改革進程中引導(dǎo)和激勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地具有一定的必要性和可行性,對于保障農(nóng)民基本居住權(quán)利、盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地、維護和實現(xiàn)農(nóng)民宅基地權(quán)益、顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價值及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等方面均產(chǎn)生了顯著成效。由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段、自然資源稟賦和社會條件等存在差異,加上宅基地有償退出是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民民生福祉,還關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實現(xiàn)[21]。鑒于此,基于政策梳理及實踐比較,提出以下政策建議:

(一)建立宅基地地價評估制度

目前從中央政策層面上來看,國家鼓勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地,但從典型試點地區(qū)實施情況來看,各地在實踐中針對退出宅基地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)相差較大,缺乏相應(yīng)的依據(jù)。究其原因,主要在于目前我國城鄉(xiāng)地價體系尚未健全,雖然已經(jīng)出臺了城鎮(zhèn)土地分等、定級及估價的相關(guān)技術(shù)規(guī)程,也形成了比較完善的城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價體系,相較而言,我國目前還沒有形成統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系,針對宅基地價格的評估也缺少相應(yīng)的依據(jù)。試點地區(qū)宅基地有償退出實踐中針對退出宅基地的農(nóng)民的補償定價,大多是由地方政府單方面來制定的,缺乏科學(xué)評估的依據(jù)。鑒于此,建議各地應(yīng)積極建立宅基地地價評估制度,可以參考城鎮(zhèn)地價評估制度,探索和建立適時更新、動態(tài)調(diào)整的宅基地基準(zhǔn)地價體系及市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級共享的宅基地基準(zhǔn)地價數(shù)據(jù)庫,加強宅基地地價變化的動態(tài)監(jiān)測和管理,為推動宅基地有償退出及保障農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權(quán)益提供直接依據(jù)[22]。

(二)引導(dǎo)和激勵有條件的農(nóng)民先行退出

從農(nóng)民的角度來看,在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系尚未建立以及相關(guān)配套保障機制極不完善的情況下,現(xiàn)階段“一刀切”地引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民退出宅基地的條件尚未完全成熟,在具體操作中仍存在一定的制度風(fēng)險,不能簡單地把局部地區(qū)出現(xiàn)的制度變遷需求放大為整個宅基地制度變遷需求[23]。筆者認(rèn)為在新形勢下應(yīng)遵循城鄉(xiāng)人地關(guān)系變遷的客觀規(guī)律,宅基地退出應(yīng)是一個自然而然的過程,不可操之過急,現(xiàn)階段在農(nóng)村地區(qū)大范圍的引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地很難實現(xiàn),也不可能實現(xiàn)。在深化農(nóng)村土地制度改革及推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進程中,考慮到促進農(nóng)村建設(shè)用地高效利用、推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及加快鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的現(xiàn)實要求,為了規(guī)避制度風(fēng)險,應(yīng)結(jié)合農(nóng)戶分化的現(xiàn)實情況及不同農(nóng)戶對宅基地功能的訴求差異,在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上分類施策,目前應(yīng)積極引導(dǎo)和激勵在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定非農(nóng)收入、身份已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民且在城鎮(zhèn)的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題得到解決的農(nóng)民、長期在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民和整村搬遷、集中安置已不再使用原宅基地的農(nóng)民,采取自愿有償退出的方式實現(xiàn)宅基地有序退出,而針對其他類型農(nóng)民則不能實施“一刀切”的宅基地有償退出及農(nóng)民“進城運動”,不能盲目地誘導(dǎo)在城鎮(zhèn)無固定住所和穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民退出宅基地并拿宅基地財產(chǎn)權(quán)換市民身份,以保障這些農(nóng)民的基本居住權(quán)利。

(三)規(guī)范宅基地有償退出程序

從典型試點地區(qū)實施宅基地有償退出情況來看,各地在實踐中實施程序的規(guī)范性有待加強,因此,建議進一步規(guī)范宅基地有償退出的程序,可參照以下步驟實施:首先是提出申請,農(nóng)民以戶為單位向所在村集體提出自愿退出書面申請;其次是資格審查,由村集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對農(nóng)戶申請分別進行初審與復(fù)審,然后對符合條件的農(nóng)戶家庭情況、擬退出宅基地和地上附著物的產(chǎn)權(quán)情況等進行調(diào)查,并將結(jié)果予以公示;再次是簽訂協(xié)議,由當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理部門對宅基地及地上建(構(gòu))筑物進行實地丈量、登記造冊,并委托專業(yè)的不動產(chǎn)評估機構(gòu)對宅基地及地上建(構(gòu))筑物的價值進行評估,并測算補償費用;最后是農(nóng)戶退出宅基地,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府將復(fù)審無誤的退宅材料統(tǒng)一登記造冊并報送縣級人民政府審批,經(jīng)批準(zhǔn)后,農(nóng)戶按照簽訂的協(xié)議退出宅基地并獲得相應(yīng)的補償。

(四)建立宅基地有償退出長效機制

從試點情況來看,各地在實施宅基地有償退出中仍存在制度性障礙,這在一定程度上影響了宅基地退出工作的推進。鑒于此,應(yīng)建立宅基地有償退出的長效機制,首先要加快宅基地退出立法,建議盡快修改完善《物權(quán)法》《土地管理法》中有關(guān)宅基地的法律條文,補充宅基地退出的相關(guān)內(nèi)容,同時盡快出臺《宅基地退出條例》,針對宅基地退出的主體、申請條件、審批程序、退出補償標(biāo)準(zhǔn)及住房、就業(yè)、養(yǎng)老等配套保障機制作出規(guī)定,形成規(guī)范的、具有可操作性的宅基地有償退出制度;其次,應(yīng)積極探索以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革聯(lián)動推進宅基地有償退出,深入推進土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體收益分配權(quán)制度改革協(xié)同推進,進一步強化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動性、協(xié)同性,推進農(nóng)民的承包地、宅基地及農(nóng)村集體收益分配權(quán)“一攬子”有償退出。