我國“黨內(nèi)法規(guī)”研究現(xiàn)狀述評
——基于CNK（I1979—2018）

凌彥君

(安慶師范大學法學院 安徽安慶 246133)

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了新時代中國特色社會主義思想，其基本方略包括堅持全面依法治國、堅持全面從嚴治黨等。新時代要堅持全面依法治國和全面從嚴治黨，必須充分研究和發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用。本文所稱的“黨內(nèi)法規(guī)”特指中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，指“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”[1]。黨內(nèi)法規(guī)在以前黨的會議和文件以及學術界的研究文獻中也被稱為“黨規(guī)”“黨法”等。研究黨內(nèi)法規(guī)對于完善黨內(nèi)法規(guī)自身體系、推進全面從嚴治黨以及實現(xiàn)依法執(zhí)政和全面推進依法治國具有重要意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的文獻分布

（一）論文類文獻。從論文情況來看，在中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫上檢索，選擇期刊、博士、碩士三個數(shù)據(jù)庫，以”關鍵詞”為檢索條件，截止2018年12 月31 日，關鍵詞包含“黨內(nèi)法規(guī)”（或“黨規(guī)”或“黨法”）的文章共有3806篇。其中期刊論文3700 篇，博士論文8 篇，碩士論文98 篇。同時，篇名包含“黨內(nèi)法規(guī)”（或“黨規(guī)”或“黨法”）的期刊論文和學位論文共937篇。其中期刊論文892篇，博士學位論文2篇，碩士學位論文43篇。

（二）著作類文獻。從著作情況來看，以“讀秀中文學術搜索”為搜索平臺，截止2018年底書名包含“黨內(nèi)法規(guī)”的著作有120本，其中關于黨內(nèi)法規(guī)的學術研究著作只有不到10部，典型的比如王振民主編的《黨內(nèi)法規(guī)制度研究》（清華大學出版社，2018）、錢震華、程維榮的《新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)》（上海三聯(lián)書店，2018）、李軍的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》（天津人民出版社，2016）、李忠的《黨內(nèi)法規(guī)建設研究》（中國社會科學出版社，2015）和侯通山的《黨內(nèi)法規(guī)精要8講》（中國方正出版社，2005）。除以上幾部外，書名包含“黨內(nèi)法規(guī)”的其他著作基本上都是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的文本匯編或者相關規(guī)范性文件的資料匯編。

二、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的發(fā)展階段

第一個階段從黨的十一屆三中全會到上個世紀80年代末期，這一階段是黨內(nèi)法規(guī)研究的起步期。黨的十一屆三中全會公報指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！盵2]在這一階段《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《共產(chǎn)黨員在涉外活動中違犯紀律黨紀處分的暫行規(guī)定》《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺。該階段黨內(nèi)法規(guī)研究主要是對黨章和《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》等單項黨內(nèi)法規(guī)的文本解讀。

第二階段從上個世紀90年代初到本世紀初，這一階段是黨內(nèi)法規(guī)研究的推展期。這一階段對黨內(nèi)法規(guī)的研究為新世紀以來黨內(nèi)法規(guī)的研究奠定了基礎。該階段對黨內(nèi)法規(guī)的研究更多集中在1997年十五大以來到新世紀初短短的幾年。黨的十五大確立了依法治國的基本方略，隨后在1999年該基本方略被寫入憲法。在依法治國的研究熱潮中，黨內(nèi)法規(guī)的研究也引起了學者的重視。在這一階段學術界主要關注“黨內(nèi)法制”和“依法治黨”問題，并對黨內(nèi)法制和黨內(nèi)關系、黨內(nèi)的制度法規(guī)建設等問題進行了研究。

第三階段從本世紀初十六大以來至今，這一階段是黨內(nèi)法規(guī)研究的深化期。在該階段《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)被制定和發(fā)布。隨著依法治國的不斷推進，學術界對黨內(nèi)法規(guī)的研究逐步深化。這一階段學術界對黨內(nèi)法規(guī)的研究主要側重于以下問題：黨內(nèi)法規(guī)的概念和體系、黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題以及解決對策、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)等。

三、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的焦點問題

（一）黨內(nèi)法規(guī)的概念問題。學術界關于“黨內(nèi)法規(guī)”概念本身是否成立存在爭議，有些學者認為黨內(nèi)法規(guī)的提法不規(guī)范，存在問題。如王貴秀認為，法是國家范疇，黨組織不屬于國家組織，因而將屬于國家范疇的法概念用于黨內(nèi)的規(guī)則是不合適的。[3]王俊華指出，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法無法準確區(qū)分黨的規(guī)章與國家法律法規(guī)的區(qū)別，建議用“黨的紀律”代替黨內(nèi)法規(guī)的提法。[4]有些學者認為黨內(nèi)法規(guī)概念本身是成立的。如操申斌認為黨內(nèi)法規(guī)的提法具有充分依據(jù)[5]；劉德敏認為黨內(nèi)法規(guī)的提法有其合理性[6]；潘澤林指出，“黨內(nèi)法規(guī)”之“法”借用了國家法所蘊含的公平、規(guī)范、權威、權利、義務等特征以表達依靠法治和制度治黨的理念。[7]

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關系問題。該問題是學術界研究黨內(nèi)法規(guī)的學者關注和探討的主要問題之一。劉松山在本世紀初就指出，沒有黨規(guī)黨法，國家法律就難以得到保障，黨規(guī)黨法的制定和執(zhí)行最終關系到國家法律的制定和執(zhí)行。[8]李恩俠指出，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律既有一致性也有區(qū)別，“二者相輔相成，不可替代，不可偏廢?！盵9]侯通山認為二者在根本上是一致的，但在制定機關和程序、適用范圍、強制程度和行為規(guī)范的要求等方面存在不同。[10]操申斌認為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律既相互銜接，又有不協(xié)調(diào)的地方甚至會發(fā)生沖突[11]。李軍等學者認為二者是兩種不同的規(guī)范，不能相互替代。[12]張立偉認為國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的建構是中國特色制度化進程中并存的兩條路徑。[13]

（三）黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設。以黨的建設為視角研究黨內(nèi)法規(guī)是早期黨內(nèi)法規(guī)研究的主要視角。周古平早在1989年指出，作為治黨系統(tǒng)工程的一部分，黨內(nèi)行為規(guī)范系統(tǒng)就是完整的黨章和黨內(nèi)法規(guī)結構體系。[14]趙明義等學者認為，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)是加強和改善黨員管理的重要途徑，黨章是黨內(nèi)的根本法規(guī)，黨規(guī)黨法的作用是規(guī)范黨員和各級黨組織的行為。[15]魏磊指出黨內(nèi)制度法規(guī)建設對于促進黨的建設、推進黨的現(xiàn)代化具有重要意義。[16]李劍等學者指出，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設是加強黨的制度建設的重要內(nèi)容。[17]周葉中認為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志和黨員意志的規(guī)范形式，已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨黨的建設的重要組成部分?！盵18]趙靜指出，制定和完善黨內(nèi)法規(guī)是黨執(zhí)政道德建設的制度支撐之一。[19]

（四）黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督。對黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督之間的關系的考察是黨內(nèi)法規(guī)研究者們重點關注的熱點之一。就黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)研究來說，早在1991年楊敏之等學者就指出，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)民主的保障，必須樹立黨內(nèi)法規(guī)的權威，將從嚴治黨落實到依法治黨。[20]（P145-166）夏贊忠分析了黨內(nèi)法規(guī)特別是保障黨員民主權利的黨內(nèi)法規(guī)制度之于黨內(nèi)民主的作用與意義。[21]任中平認為依法治黨是黨內(nèi)民主發(fā)展的必然要求。[22]就黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)監(jiān)督的研究來說，謝志高認為,關于遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)情況的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容之一。[23]張建明指出，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要的組成部分，它們以及其他帶有一定黨內(nèi)規(guī)范性質(zhì)的黨內(nèi)文件一起構成了黨內(nèi)監(jiān)督制度的基本內(nèi)容。[24]

（五）黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法制、依法治黨和依法執(zhí)政。關于黨內(nèi)法制與黨內(nèi)法規(guī)，早在1995年李樂剛就已有研究，他認為黨內(nèi)法制的核心就是以黨內(nèi)法規(guī)和制度管理黨內(nèi)事務。[25]葉篤初、陳緒群認為黨內(nèi)法制是由黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)立法體系、黨內(nèi)守法體系、黨內(nèi)執(zhí)法和保障體系、監(jiān)督體系構成的完整的結構體系。[26]關于黨內(nèi)法規(guī)與依法治黨的研究，上世紀90年代初楊敏之等學者就指出，“依法治黨是執(zhí)政黨建設的必由之路，所以黨內(nèi)應當有一套條文化的具有法律效力的完備的法規(guī)?！盵20]（P159）尹德慈指出，依法治黨是執(zhí)政黨按照黨內(nèi)法規(guī)管理黨內(nèi)事務、加強黨的建設的一種方式。[27]劉益飛認為，依法治黨之“法”不僅包括黨內(nèi)法規(guī)，還包括國家的憲法和法律。[28]徐信貴指出黨內(nèi)法規(guī)是依法治黨的形式要素。[29]關于黨內(nèi)法規(guī)與依法執(zhí)政問題的研究，吳新葉指出黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政的保障和實現(xiàn)路徑。[30]石文龍指出黨法是規(guī)范執(zhí)政黨依法執(zhí)政的法律依據(jù)。[31]

（六）黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題與解決對策。在黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題方面，學者們既有宏觀層面概括性的論述，也有微觀層面具體問題的探討。就宏觀層面來說，蘭亞賓[32]、潘澤林[7]等學者從不同側面研究了黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題。微觀層面對黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題的探討表現(xiàn)為對黨內(nèi)法規(guī)建設方面某個或某些具體問題的論述。如蘭亞賓在指出了黨內(nèi)反腐法規(guī)體系存在的問題[33]；劉益飛提出了黨內(nèi)立法存在的問題[34]；宋健指出了黨內(nèi)立法與國家立法之間不協(xié)調(diào)的問題；[35]操申斌從立法的角度指出黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的原因[36]。

針對黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題，學者們從不同層面和視角論述了完善和解決的措施。王立峰從依法執(zhí)政視角指出了黨內(nèi)法規(guī)建設的具體策略[37]；韓強從提高黨內(nèi)法規(guī)建設的科學化水平的角度指出了完善黨內(nèi)法規(guī)建設的建議[38]；宋健提出了協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法和國家立法的對策[35]；潘澤林指出，為解決黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹執(zhí)行不力，須構建黨內(nèi)法規(guī)制度的四個機制[39]；張曉燕指出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的幾個難點問題及對策[40]。

（七）黨章研究。關于黨章的研究亦是學術界在研究黨內(nèi)法規(guī)時關注的熱點。關于黨章的歷史發(fā)展問題，早在1991年葉篤初就以專著形式，對中國共產(chǎn)黨自成立以來到20世紀90年代初這期間不同歷史時期黨章建設的發(fā)展歷程做了系統(tǒng)研究[41]；王仁琴、凌傳茂[42]和王光華[43]分別研究了自中國共產(chǎn)黨成立后至中共十五大、十六大期間不同歷史時期黨章的歷史發(fā)展；王金玲系統(tǒng)梳理了黨章的發(fā)展脈絡[44]。關于黨章的地位，葉篤初指出“黨章是黨的根本大法”[45]；凌傳茂認為黨章是黨內(nèi)法規(guī)中的“母法”和最高法[46]；孫英等學者指出黨章是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的核心[47]。

有關黨章的修改、結構演變以及其與憲法的關系等問題亦是學者們重點關注的問題。如張曉燕認為，黨章修改時要處理好繼承和創(chuàng)新的關系、實體性規(guī)定和程序性規(guī)定的關系等[48]；刁世存通過梳理黨章的歷史變遷，總結了黨章修改和變遷的現(xiàn)實啟示[49]；陳自才系統(tǒng)梳理了中共一大到十八大以來不同歷史時期的黨章結構的演變[50]；姚岳絨以文本與政治兩種分析路徑，全面梳理了黨章與憲法的關系，指出了黨章與憲法各自的本分，論述了二者之間契合的內(nèi)容及實現(xiàn)途徑[51]；宋黎明以治理理論尤其是組織治理理論分析了黨章對于政黨治理的重要意義，指出“黨章構成政黨治理的重要依據(jù)”[52]。

四、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的不足之處

第一，從研究視角來看，已有文獻對黨內(nèi)法規(guī)的研究主要集中在政治學領域，從其他學科視角對黨內(nèi)法規(guī)進行的研究較少。這種研究視角的局限在相當大程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)研究的主題和內(nèi)容，這種影響主要表現(xiàn)在已有黨內(nèi)法規(guī)研究文獻中大多數(shù)研究者對黨內(nèi)法規(guī)的研究主要是基于以黨的建設為視角所進行的探討。這些黨內(nèi)法規(guī)研究者側重研究了黨內(nèi)法規(guī)對于黨的建設的意義和作用，未能超出該視域而對黨內(nèi)法規(guī)做其他學科和其他角度的探討與考察。

第二，已有研究注重對黨內(nèi)法規(guī)功能的探討，對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的研究不夠。這一點與以上所述研究視角的局限緊密相關。研究視角的局限決定了已有的黨內(nèi)法規(guī)研究的側重點在“黨內(nèi)”而非“法規(guī)”上。從已有研究文獻來看，大多數(shù)研究者對黨內(nèi)法規(guī)的研究均涉及了對其功能的考察，或多或少從不同程度論述了黨內(nèi)法規(guī)對于黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)民主以及黨內(nèi)法制等的意義和作用，但從一般意義上對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)等的研究非常少。已有研究側重于黨內(nèi)法規(guī)的關聯(lián)論而忽視其本體論。

第三，已有研究對相關主題的探討缺乏深度。從黨內(nèi)法規(guī)的研究現(xiàn)狀來看，學者們探討了黨內(nèi)法規(guī)的概念及其與其他事物的關聯(lián)。從已有研究文獻來看，學者們對這些主題的研究比較籠統(tǒng)，不夠全面和深入。比如對黨內(nèi)法規(guī)和法律的關系的研究較多地表現(xiàn)為籠統(tǒng)地談二者之間的聯(lián)系和區(qū)別，對二者發(fā)生沖突時如何協(xié)調(diào)和解決以及如何銜接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律等較深層次的問題的研究較為缺乏。

第四，已有的黨內(nèi)法規(guī)研究對黨內(nèi)法規(guī)的探討側重于其在“黨內(nèi)”的地位和意義，未能將黨內(nèi)法規(guī)置于中國特色社會主義法治體系的整體中加以考察。已有研究更多地表現(xiàn)為就黨內(nèi)法規(guī)而論黨內(nèi)法規(guī)，或基于黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設領域和黨內(nèi)的地位、作用而展開研究，未能將其置于依法治國和我國社會主義法治的整體進程中予以探討。已有研究強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)對于“黨內(nèi)”的意義，而對其對于國家法治、國家治理的作用和意義的認識不足。

第五，目前的黨內(nèi)法規(guī)研究缺乏系統(tǒng)性和整體性。從已有研究文獻來看，目前學者們對黨內(nèi)法規(guī)的研究主要側重于分別從黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督等的關系，黨章研究，對某些黨內(nèi)法規(guī)的文本進行具體解讀等維度進行考察和探討。關于黨內(nèi)法規(guī)的既有研究呈現(xiàn)出零散性特征，缺乏對黨內(nèi)法規(guī)從概念、性質(zhì)、結構體系、作用等方面進行系統(tǒng)性和整體性的研究。

第六，黨內(nèi)法規(guī)的已有研究論文發(fā)表期刊的層次較低。從目前大量關于黨內(nèi)法規(guī)的研究論文來看，發(fā)表這些論文的期刊的整體檔次較低，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)的研究成果發(fā)表在不同層次的黨校學報和普通期刊上，發(fā)表在政治學、法學以及整個社會科學類的高級別的核心期刊上的相關研究論文數(shù)量較少。