京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制研究

陶紅茹 馬佳騰

（1.河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院 河北石家莊 050031；2.河北大學(xué)政法學(xué)院 河北保定 071002）

橫向生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分，是在受益與受損相對明確且不具有行政隸屬關(guān)系主體之間開展的補償，其中補償主體和補償對象是跨行政區(qū)域的，既可以是同級別行政區(qū)，省與省，市與市（地級市），縣與縣等，也可以是不同級別行政區(qū)，省與市，省與縣，市與縣。橫向生態(tài)補償涉及眾多利益主體，保障利益相關(guān)者的權(quán)益，有效地協(xié)調(diào)補償者和受償者的多重利益沖突，合理分配利益，實現(xiàn)共贏，是制定生態(tài)補償機制的重要內(nèi)容。我國京津冀區(qū)域面臨嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，分析京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償存在的問題，借鑒國外橫向生態(tài)補償?shù)某晒?jīng)驗，進一步完善京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制具有重要的現(xiàn)實意義。

一、京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償存在的問題

（一）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償法律制度缺失。橫向生態(tài)補償?shù)闹匾獌?nèi)容是如何協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體之間的多重利益，而完善的法律制度是實現(xiàn)協(xié)調(diào)和分配利益的法律依據(jù)和重要保障。我國生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ骺梢宰匪莸缴鲜兰o(jì)50年代，但截止到目前，雖然國家已經(jīng)頒布實施了一系列關(guān)于生態(tài)保護的法律制度，但相關(guān)法律制度分散在諸如森林、礦產(chǎn)、流域等單行法之中，內(nèi)容不全面不細化，至今沒有一部綜合的、系統(tǒng)的關(guān)于生態(tài)補償?shù)膰覍用娣芍贫?，因而目前的法律制度指?dǎo)性和可操作性不強。另一方面，由于行政壁壘，缺乏基礎(chǔ)法律依據(jù)，經(jīng)濟發(fā)展不平衡等原因，雖然京津冀各自出臺了一些與橫向生態(tài)補償有關(guān)的規(guī)定，但是京津冀區(qū)域沒有頒布涉及橫向生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)一的法規(guī)。面對大氣、河流等生態(tài)問題，京津冀省級政府以中央政府為主導(dǎo)，通過自主協(xié)商的方式簽訂協(xié)議或制定相關(guān)政策，解決急切的問題，沒有形成一套長效機制。由于沒有完善的法律制度，京津冀政府制定相關(guān)政策制度以政府決策為主導(dǎo)，沒有足夠的利益相關(guān)者參與，具有很強臨時性、隨意性和主觀性。

（二）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償利益相關(guān)者矛盾重重。京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制建設(shè)處于實踐探索階段，而產(chǎn)權(quán)明確是首要問題。眾所周知，北京和天津發(fā)展水平高于河北省，而河北省一直處于服務(wù)京津地位，經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展滯后，存在貧困區(qū)，貧困帶和諸多貧困縣，其中部分地區(qū)為了給京津提供生態(tài)產(chǎn)品而失去發(fā)展機會，如環(huán)京津貧困帶。就生態(tài)補償而言，京津一般屬于受益區(qū)，而河北基本上處于補償區(qū)。現(xiàn)階段，由于歷史原因，經(jīng)濟發(fā)展水平，生態(tài)資源的公共物品屬性等原因，京津冀三省市橫向生態(tài)補償存在利益沖突，主要體現(xiàn)在生態(tài)產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致利益相關(guān)者談判博弈成本較高。

（三）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)難確立。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題和難點之一，而跨域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立更是難上加難。從理論層面考慮，補償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)該包括生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本，然而現(xiàn)實中很難將這些復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)進行精確地量化，因此對于補償標(biāo)準(zhǔn)一般通過代表行政區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者的政府進行溝通協(xié)商。京津冀橫向生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)難確立除了沒有一部完善的生態(tài)補償制度作為依據(jù)外，還有兩個主要原因。一是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過于行政化。中央政府作為補償主體，往往以行政命令的形式強制京津冀實施相關(guān)制度措施，而京津冀則是政府溝通協(xié)商來制定補償標(biāo)準(zhǔn)，依靠政府單方面決策，并沒有充分考慮經(jīng)濟因素，如果就某些問題存在爭議，往往中央政府介入，促使雙方達成基本共識或一致意見。二是京津冀地廣人多，發(fā)展不平衡，利益相關(guān)者利益訴求復(fù)雜。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)主要集中體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)合理性上，區(qū)域之間現(xiàn)在不同的領(lǐng)域要制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，相同的領(lǐng)域內(nèi)部也要制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，既要有統(tǒng)一的合理標(biāo)準(zhǔn)，又要有多維度的細化標(biāo)準(zhǔn)。倘若沒有合理可行的標(biāo)準(zhǔn)，必然會導(dǎo)致利益分配不公平，嚴(yán)重阻礙京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建。

（四）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償方式單一。從補償機制來看，生態(tài)補償方式主要分為政府補償和市場補償，政府手段包括縱向橫向財政支付，專項基金等，市場手段包括生態(tài)稅費、市場交易等。京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償以財政專項資金為主，以中央政府或地方政府為代表，主要通過貨幣的支付形式彌補受償區(qū)因提供生態(tài)產(chǎn)品而受到的利益損失。從補償主體來看，財政專項資金是最常見的補償手段，操作簡單，時間短見效快，但是沒有考慮到生態(tài)環(huán)境問題的多樣性和跨域生態(tài)保護的長期性和復(fù)雜性，沒有充分發(fā)揮市場對資源的配置的決定性作用，無法形成長久有效的機制。就補償對象而言，貨幣補償是最常見的補償形式，程序簡單，實用性強，但是不同的生態(tài)補償利益相關(guān)者有不同的利益訴求，一刀切的補償方式不利于滿足他們的利益訴求，不利于調(diào)動他們保護生態(tài)環(huán)境的積極性，尤其是生態(tài)保護的主要實施者農(nóng)民和牧民。同時，受償者利益訴求的滿足受到補償主體財政能力的制約。

（五）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償結(jié)果不理想。京津冀區(qū)域缺乏橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管機制和規(guī)范有效的績效評估機制，導(dǎo)致補償結(jié)果不理想。近些年來，在各地的共同努力下，橫向生態(tài)補償已經(jīng)有了初步的推進，但是由于還沒有建立跨越行政區(qū)劃的橫向補償管理機構(gòu)，缺乏負(fù)責(zé)橫向生態(tài)補償?shù)拿鞔_的部門，致使在面臨具體協(xié)調(diào)問題時僅僅依靠臨時性的協(xié)商和聯(lián)合機制，無法對橫向生態(tài)補償工作的實施和生態(tài)補償資金的使用及時監(jiān)管，更難以實現(xiàn)對橫向生態(tài)補償工作績效的科學(xué)評估，導(dǎo)致對生態(tài)補償項目的完善存在很多現(xiàn)實的局限，影響了生態(tài)補償效果提升。

二、國外橫向生態(tài)補償實踐經(jīng)驗借鑒

（一）德國捷克易北河流域生態(tài)補償。易北河始于捷克，經(jīng)德國注入北海。1990年，為了解決易北河污染日益嚴(yán)重問題，保障水源水質(zhì)，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，德國和捷克政府達成跨國界的雙邊協(xié)議，旨在保護流域內(nèi)水資源。根據(jù)規(guī)定，兩國成立了合作組織，對易北河流域進行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，主要職責(zé)是采集水文數(shù)據(jù)，監(jiān)測水質(zhì)，落實目標(biāo)計劃，宣傳環(huán)保等。作為補償主體的德國努力擴寬資金來源，主要來自排污費，財政貸款，下游對上游的經(jīng)濟補償和研究經(jīng)費津貼，保證了資金的充足。目前，易北河流域生態(tài)環(huán)境得到了極大地改善，兩國實現(xiàn)了互惠共贏。

（二）美國田納西河流域生態(tài)補償。田納西河位于美國東南部，流經(jīng)七個州，最早立法建立了流域管理體制。20世紀(jì)30年代，為了治理田納西流域的生態(tài)環(huán)境，對其進行統(tǒng)一開發(fā)和管理，美國國會通過《田納西流域管理局法》，規(guī)定了田納西流域管理局的職責(zé)和權(quán)限，為流域治理提供了法律保障。田納西流域管理局作為國家層面綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，既有政府的權(quán)力和責(zé)任，也有企業(yè)的設(shè)置和經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)屬于國有企業(yè)性質(zhì)；其日常管理由董事會和地區(qū)資源管理理事會組成，董事會行使管理權(quán)，理事會只作為咨詢機構(gòu)，由各州，受益者等多方代表組成；其資金來源是政府財政，發(fā)行債券和電力經(jīng)營等。經(jīng)過幾十年的綜合開發(fā)，田納西河流域不僅擺脫千瘡百孔的局面，而且使周邊居民受益匪淺。

（三）美國紐約市與上游卡茨基爾（Catskills）流域之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來自于上游卡茨基爾流域。1989年美國環(huán)保局制定關(guān)于城市供水的新要求，由于上游水質(zhì)受到污染，紐約市要么建立過濾凈化設(shè)施，總費用至少需要63 億美元；要么對飲用水源地卡茨基爾流域進行水權(quán)交易，在10年內(nèi)投入最多15億美元。最后，政府決定通過投資購買茨基爾流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，以減少成本，改善水質(zhì)。為了保障雙方利益，達到互惠共贏，美國紐約市水務(wù)局通過自主協(xié)商的方式，明確了補償主體和補償標(biāo)準(zhǔn)。紐約市政府多方籌集資金，主要通過對自來水用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式，用于補償提供生態(tài)產(chǎn)品的上游地區(qū)。

（四）哥斯達黎加森林生態(tài)補償。哥斯達黎加是拉美最早開展生態(tài)補償?shù)膰抑弧?969年，為了遏制毀林現(xiàn)象，保護森林資源，哥斯達黎加政府制定了《森林法》，開始實施森林生態(tài)補償制度。經(jīng)過近二十年的實踐，在總結(jié)制度實踐經(jīng)驗和結(jié)合本國實際情況的基礎(chǔ)上，政府先后對該法律制度進行了兩次修改，使規(guī)定的內(nèi)容更加具體、詳細，逐漸形成了比較完善的森林生態(tài)補償制度。該制度中，明確了生態(tài)補償相關(guān)利益主體及其責(zé)任和義務(wù)，設(shè)立國家森林基金，成立基金管理部門，專門對生態(tài)補償制度的實施進行監(jiān)管。同時，政府部門充分發(fā)揮市場作用，多元化籌集資金,建立了相關(guān)的環(huán)境服務(wù)市場，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場交易。如今，哥斯達黎加超過50%的國土被森林覆蓋，素有“中美洲花園”的美譽。

目前京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制建設(shè)處于初級階段，有共識但進展緩慢，應(yīng)該立足區(qū)域內(nèi)的實際情況，積極借鑒國外典型經(jīng)驗，探索出適合自己的生態(tài)補償機制。

三、京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。目前,我國許多法律已經(jīng)對保護生態(tài)環(huán)境和污染防治等問題做了原則性規(guī)定,但關(guān)于生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟ€是相當(dāng)薄弱。完善生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)是法治國家的必然要求，是實現(xiàn)生態(tài)補償規(guī)范化、法制化的根本保證。首先，在總結(jié)國內(nèi)外生態(tài)補償實踐效果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體實際情況，國家應(yīng)該建立統(tǒng)一的系統(tǒng)的生態(tài)補償法律制度，對補償主體、補償對象、補償原則等內(nèi)容做出詳細的規(guī)定，旨在規(guī)范和推進全國各地區(qū)、各領(lǐng)域的生態(tài)補償工作的順利開展，減少區(qū)域性生態(tài)補償混亂的現(xiàn)象。同時，由于生態(tài)環(huán)境的自身特征，行政壁壘等原因，應(yīng)該專門制定區(qū)域性生態(tài)補償法規(guī)，實現(xiàn)區(qū)域性生態(tài)補償?shù)倪M一步發(fā)展。其次，完善京津冀生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。三地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，應(yīng)該結(jié)合自身情況制定符合實際情況的地方性法規(guī)，促進京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建。

（二）明確利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的矛盾。生態(tài)補償中補償主客體是構(gòu)建生態(tài)補償機制的先決條件。京津冀生態(tài)環(huán)境的密切相關(guān)性決定了實施橫向生態(tài)補償首要的是明確生態(tài)補償利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任。在京津冀生態(tài)補償機制構(gòu)建中，遵循“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償”的基本原則，結(jié)合我國受益區(qū)的政府起主導(dǎo)作用的實際情況，確定生態(tài)受益區(qū)，明確補償主體，有助于推動生態(tài)補償?shù)膶嵤?。從宏觀層面而言，補償主體是京津冀各級政府，尤其是省級政府，代表各行政區(qū)內(nèi)補償主體的角色。一般情況下，由于諸多歷史和現(xiàn)實原因，京津是受益區(qū)或補償主體，而河北是受償區(qū)和補償對象。從微觀層面看，補償主體還包括享用生態(tài)產(chǎn)品的企業(yè)，個人、社會組織等，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任。值得注意的是，應(yīng)該在受益區(qū)范圍內(nèi)依據(jù)受益程度對補償主體進行分級區(qū)分，避免搭便車行為。

產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保障補償對象利益的重要依據(jù)，是引入市場機制的首要前提。在京津冀橫向生態(tài)補償中，補償對象主要是提供生態(tài)產(chǎn)品的各級政府和企業(yè)、居民、社會組織等其他利益相關(guān)者。補償對象在提供生態(tài)產(chǎn)品過程中必然投入大量的人力物力財力，損失一部分發(fā)展機會，這些投入的資源和失去的機會都需要補償主體進行合理補償，實現(xiàn)利益共享，責(zé)任共擔(dān)。同時，由于生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能的不同，除了作為補償對象的代表的各級政府以外，其他補償對象也需要進一步細分，實現(xiàn)利益均衡。因此，貢獻程度可以作為明細補償對象的重要依據(jù)，這集中體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)墓叫院陀行栽瓌t。一方面，明細補償對象有利于保障生態(tài)補償對象的自身利益，避免因產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致的補償對象混亂現(xiàn)象，最大限度地滿足不同補償對象的不同利益訴求，尤其是保障保護生態(tài)環(huán)境的主要實施者的農(nóng)民、牧民等弱勢群體利益。一方面，有利于調(diào)動補償對象的保護生態(tài)環(huán)境的積極性和主動性，從“被動”保護向“主動”保護轉(zhuǎn)變，進而推動生態(tài)補償?shù)倪M一步發(fā)展。

（三）引導(dǎo)多元利益相關(guān)者積極參與，確立合理可行的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。確立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建生態(tài)補償機制的重要內(nèi)容，是橫向生態(tài)補償?shù)碾y點問題。從理論層面講，確立補償標(biāo)準(zhǔn)需要對生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本進行精確地量化，但從國內(nèi)外橫向生態(tài)補償試點中看，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)都是通過受益區(qū)和受償區(qū)政府作為代表在上級政府或者中央政府的主導(dǎo)下進行相互協(xié)商決定的，京津冀也是如此。政府之間協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)要跟利益相關(guān)者的利益掛鉤，畢竟大多數(shù)公民才是生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w，或高或低都不利于補償者和受償者的利益。因此，要想制定具有可實踐性的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)必須引導(dǎo)多元利益相關(guān)者積極參與，建立協(xié)商溝通平臺，擴寬參與渠道，保證公民依法表達自己利益訴求的權(quán)利，確立既體現(xiàn)公平正義，又符合實際的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）政府和市場有效融合，探索靈活多樣的補償方式。生態(tài)環(huán)境的多樣性就決定了補償方式的多樣性。目前京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償方式單一，財政專項資金為主，這體現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的補償模式。在借鑒國外生態(tài)補償實踐基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實際情況，從長遠來看，京津冀生態(tài)補償應(yīng)該將政府和市場有效融合，旨在發(fā)揮政府和市場的互補作用。一方面，京津冀生態(tài)補償處于初級階段，以政府為主導(dǎo)，有助于發(fā)揮財政專項資金的優(yōu)勢，可以集中力量短時間內(nèi)解決生態(tài)環(huán)境問題，但長遠看，需要將政府的主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，市場參與，同時發(fā)揮政府作用和市場的優(yōu)勢，彌補 “政府失靈”和“市場失靈”的負(fù)作用。京津冀已經(jīng)啟動跨區(qū)域碳排放交易，使得村民、牧民等在保護生態(tài)環(huán)境中受益。另一方面，靈活多樣的補償方式可以擴寬資金來源，鼓勵社會資本進入，保證資金的充裕和穩(wěn)定，同時滿足不同利益相關(guān)者的利益訴求，通過市場機制，更好地實現(xiàn)生態(tài)資源的配置，實現(xiàn)互利共贏。中央和京津冀三省市的相關(guān)部門正在進一步研究建立“京津冀生態(tài)環(huán)?；稹钡木唧w措施，對推動京津冀橫向生態(tài)補償具有重要的意義。

（五）完善橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管和評估機制。建立健全監(jiān)管和評估機制，引入社會制約力量是京津冀橫向生態(tài)補償?shù)闹匾獌?nèi)容，是生態(tài)治理現(xiàn)代的具體體現(xiàn)，而目前京津冀地區(qū)未能建立有效監(jiān)管評估體系。首先，在現(xiàn)有的京津冀領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶ｉT機構(gòu)，擁有對生態(tài)補償監(jiān)管和評估的職責(zé)，允許受益區(qū)和補償區(qū)共同參與，組成中央主導(dǎo)，地方參與的生態(tài)補償評估小組，保證評估結(jié)果的公正性。同時，依據(jù)評估結(jié)果，對受益區(qū)和補償區(qū)進行獎懲，保證生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量。其次，鼓勵利益相關(guān)者參與其中，引入社會制約力量，形成廣泛參與的運行機制。每個公民都是環(huán)境政策的利益相關(guān)者，應(yīng)該合法有序的參與保護生態(tài)環(huán)境的行動中，因而信息公開制度是首要前提，聽證會制度是主要途徑，實現(xiàn)社會監(jiān)督是最終目的。最后，完善生態(tài)補償?shù)恼兛己酥贫?。制度和人事是不可分割的。將生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)分派到政府或者相關(guān)部門政績考核之中，建立起生態(tài)治理的績效考核和責(zé)任追究制度，有利于調(diào)動無隸屬關(guān)系的政府或者部門之間參與協(xié)商補償?shù)闹鲃有裕欣诒Ｕ仙鷳B(tài)補償效果，最終實現(xiàn)京津冀橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。