內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的分析與研究

王 耀 張 藝 郝建秀 車小婉

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014109）

2019年中央一號(hào)文件中明確指出，完善落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，通過(guò)防活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，完善現(xiàn)有的政策系統(tǒng)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種不同形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以在根本上推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作的有序開(kāi)展。分析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，是構(gòu)建具有中國(guó)特色、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑，賦予了經(jīng)營(yíng)主體更穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利。

1 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)主要通過(guò)集體土地所有權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的模式，通過(guò)土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的模式進(jìn)行管理。改革開(kāi)放初期，在十一屆三中全會(huì)上，根據(jù)當(dāng)時(shí)內(nèi)蒙古自治區(qū)的實(shí)際狀況，綜合農(nóng)牧生產(chǎn)等狀況，通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度、在牧區(qū)通過(guò)草畜雙承包責(zé)任制以及草原“雙權(quán)一制”的方式，實(shí)現(xiàn)了土地草原所有權(quán)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置規(guī)劃管理。其中，所有權(quán)歸集體，農(nóng)牧民則擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此種模式逐步確立了集體土地草原所有權(quán)和農(nóng)牧戶土地草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，初步構(gòu)建了“兩權(quán)分離”的制度框架模式，充分賦予農(nóng)牧戶土地草原使用權(quán)，保障了農(nóng)牧民的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)牧民的生產(chǎn)積極性。整體上，農(nóng)村牧區(qū)改革獲得了顯著效果。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力出現(xiàn)了大量轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)牧戶將承包土地草原流轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營(yíng)，主要的承包主體以及經(jīng)營(yíng)主體分置，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步分解形成獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)模式。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的各項(xiàng)要求，在深化農(nóng)村土地制度改革的各項(xiàng)部署要求下，分析農(nóng)牧民土地草原承包權(quán)的現(xiàn)狀，根據(jù)保留、流轉(zhuǎn)等不同的意愿，將土地草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的方式推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)改革的重要?jiǎng)?chuàng)新。

“三權(quán)分置”是一種農(nóng)村牧區(qū)基本制度的優(yōu)化與完善，是一種符合農(nóng)村發(fā)展、實(shí)際狀況以及適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需求，充分展現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)營(yíng)制度的完善性［1］?！叭龣?quán)分置”可以有效明確土地草原產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)維護(hù)農(nóng)牧民集體、個(gè)人以及經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益的維護(hù)具有積極影響，可以提升土地資源的利用效率，對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)關(guān)系具有積極的推動(dòng)作用，可以在根本上提升草原產(chǎn)出率，增強(qiáng)勞動(dòng)生產(chǎn)率以及資源利用效率，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)持續(xù)發(fā)展，有利于農(nóng)牧民增收。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的價(jià)值

在土地流轉(zhuǎn)中，因?yàn)椴糠洲r(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)而衍生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在“三權(quán)”中，集體所有權(quán)制度是承包權(quán)的基礎(chǔ)與前提，經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式。三者在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中，集體所有權(quán)是根本所在，農(nóng)戶承包權(quán)是主要基礎(chǔ)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則是關(guān)鍵內(nèi)容。這是具有一定價(jià)值的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。分析內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策價(jià)值，對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)來(lái)說(shuō)具有積極的價(jià)值與意義。

2.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”主要是將土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生和作業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)［2］。內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策全面落實(shí)過(guò)程中，要根據(jù)實(shí)際狀況合理開(kāi)展，通過(guò)制定層次化的制度模式，完善主客體之間的內(nèi)容，避免出現(xiàn)主體權(quán)益虛化等問(wèn)題。

2.2 保障糧食安全供給

在內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中，要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有土地資源的合理優(yōu)化，保障糧食供給的安全性，進(jìn)而為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.3 保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”具有一定的土地價(jià)值評(píng)估和激勵(lì)作用，可以獲得一定的財(cái)產(chǎn)性收入。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)增加農(nóng)民土地紅利的同時(shí)，會(huì)在一定程度上弱化農(nóng)村的社會(huì)保障功能，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

2.4 釋放農(nóng)村冗余勞動(dòng)力

在城市化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，人地關(guān)系受到了一定沖擊與影響。而內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策則在一定程度上解決了此問(wèn)題，保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

3 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的完善對(duì)策

綜合內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)際狀況，在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，制定完善的對(duì)策與手段，探究合理的工作模式與內(nèi)容，可以為內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

3.1 全面完成農(nóng)村牧區(qū)土地草原確權(quán)登記頒證工作

確認(rèn)“三權(quán)”責(zé)任主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地草原承包關(guān)系，為“三權(quán)分置”的確立以及穩(wěn)步實(shí)施與開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。要在完成農(nóng)村牧區(qū)集體草原所有權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，完善各項(xiàng)政策與手段，提供確權(quán)登記成果，在根本上維護(hù)農(nóng)牧民的集體草原權(quán)益。

重視、完善農(nóng)村牧區(qū)土地草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，構(gòu)建統(tǒng)一的土地草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息應(yīng)用管理平臺(tái)，探索完善的土地草原承包合同以及流轉(zhuǎn)合同的網(wǎng)絡(luò)化管理模式。通過(guò)流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等方式確認(rèn)土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)功能的目的［3］。根據(jù)規(guī)范要求合理銜接土地草原確權(quán)登記工作以及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作內(nèi)容，要積極協(xié)調(diào)自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳、國(guó)土資源廳以及林業(yè)廳等相關(guān)單位，構(gòu)建完善的管理模式與手段，強(qiáng)化管理控制，保障各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。

3.2 建立完善的草原流轉(zhuǎn)規(guī)范管理模式

規(guī)范土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易模式，真正做到因地制宜，強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)旗縣、市、區(qū)的全面覆蓋管理。構(gòu)建完善的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范制度，提升服務(wù)能力和管理水平，為流轉(zhuǎn)雙方提供精準(zhǔn)、完善的信息發(fā)布，以及產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢服務(wù)、優(yōu)化抵押融資等服務(wù)內(nèi)容［4］。

重視流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)用合同示范文本，提升管理質(zhì)量與效果。強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地草原監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，構(gòu)建完善的工商資本租賃農(nóng)地草原資格審查管理制度，嚴(yán)格完善準(zhǔn)入門檻。

分析內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模與實(shí)際狀況，合理優(yōu)化土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度，合理應(yīng)用各種現(xiàn)代化的技術(shù)手段，通過(guò)現(xiàn)代化生產(chǎn)手段改革與優(yōu)化，提升農(nóng)牧業(yè)的社會(huì)化服務(wù)水平和管理能力。

3.3 加大對(duì)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的支持力度

根據(jù)實(shí)際狀況創(chuàng)新示范家庭農(nóng)牧場(chǎng)，建設(shè)合作示范社和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育與管理，引導(dǎo)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和承包農(nóng)牧戶構(gòu)建完善、緊密、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，進(jìn)而帶動(dòng)周邊普通農(nóng)牧戶拓展農(nóng)牧業(yè)規(guī)模，分享農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。

通過(guò)土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)分析，構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體融合模式。要加強(qiáng)對(duì)家庭農(nóng)牧場(chǎng)、專業(yè)合作社以及產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等組織和聯(lián)盟，構(gòu)建新型模式，在國(guó)家以及各項(xiàng)政策的扶持支持下，推動(dòng)內(nèi)蒙古地區(qū)新型農(nóng)牧業(yè)主體的建設(shè)與發(fā)展。

同時(shí)，要積極整合現(xiàn)有的教育資源與培訓(xùn)資源，加強(qiáng)對(duì)新型職業(yè)牧民的培訓(xùn)與管理，構(gòu)建高素質(zhì)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍。

3.4 積極探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式

分析內(nèi)蒙古地區(qū)的資源稟賦，分析現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力與水平、人際人地關(guān)系等實(shí)際狀況，分析存在的問(wèn)題，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建統(tǒng)一完善的管理模式，針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際狀況制定完善的管理模式。例如，對(duì)與農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，可以探索通過(guò)統(tǒng)一連片流轉(zhuǎn)和按戶連片耕種的方式進(jìn)行土地草原集中化方式，進(jìn)而從根本上解決土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)碎化等相關(guān)問(wèn)題［5］。

針對(duì)存在大量青壯年勞動(dòng)力外出打工存在大量留守老人而又不愿意放棄土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)的地區(qū)，要通過(guò)土地草原股份合作制度、土地草原托管、半托管等相關(guān)集中型服務(wù)模式進(jìn)行管理，真正實(shí)現(xiàn)土地草原經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)牧戶、新型經(jīng)營(yíng)主體的合理共享，從根本上實(shí)現(xiàn)大型農(nóng)機(jī)具共享等相關(guān)問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

完善“三權(quán)分置”政策手段，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建完善的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，分析內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地的實(shí)際狀況，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體流轉(zhuǎn)模式，規(guī)范現(xiàn)有流轉(zhuǎn)程序，有利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)政策。通過(guò)完善的金融扶持政策，可以有效解決實(shí)踐中遇到的各種問(wèn)題與不足，進(jìn)而合理規(guī)避存在的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，有利于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革與發(fā)展，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的壁壘，對(duì)推動(dòng)內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)、畜牧業(yè)發(fā)展具有積極的作用與價(jià)值。