改革開放以來我國農(nóng)村環(huán)境政策演變分析

潘紅宇 王磊

（新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047）

引言

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要依賴良好的農(nóng)村環(huán)境，科學(xué)的農(nóng)村環(huán)境政策是農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的重要保障。改革至今，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會得到了良好的發(fā)展，但日益嚴(yán)重的環(huán)境壓力成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的重要因素。從政策角度分析，我國農(nóng)村的環(huán)境政策與城市的環(huán)境政策相比還有較多需要完善補(bǔ)充的方面，一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)之間的互動。通過對改革開放以來我國農(nóng)村環(huán)境政策的演變過程進(jìn)行梳理分析，提煉出40年來我國農(nóng)村環(huán)境政策發(fā)揮的作用和需要完善的地方，為形成更有實踐意義的環(huán)境法規(guī)體系提供參考。

一、改革開放以來我國農(nóng)村環(huán)境政策的演變過程

農(nóng)村環(huán)境政策是指由國家機(jī)關(guān)制定的，政府相關(guān)部門為實現(xiàn)特定時期內(nèi)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所制定的，用來引導(dǎo)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)[1]。農(nóng)村環(huán)境政策是從政策的角度探索農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的問題，是有效治理農(nóng)村環(huán)境的依據(jù)。

建國初期，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的意識并不強(qiáng)烈，正處于萌芽階段，隨著改革開放的深入，為落實農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)村環(huán)境問題受到重視，政策體系隨之建立。依照農(nóng)村環(huán)境政策在內(nèi)容和目標(biāo)上的不同，可以將其分為以下三個階段：

（一）我國農(nóng)村環(huán)境政策的初步調(diào)整時期（1978—1989年）

從1978年到1989年間，是國家關(guān)于農(nóng)村環(huán)境政策的初步調(diào)整時期，我國的農(nóng)村環(huán)境問題經(jīng)歷了從不明顯到顯露的過程，由此，我國開始關(guān)注到農(nóng)村的環(huán)境問題。政府相關(guān)部門制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等幾部法律，同時《中華人民共和國憲法》的出臺，首次將農(nóng)村資源環(huán)境的保護(hù)納入到法律體系中。隨后，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組也通過了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的一系列政策性法規(guī)，并創(chuàng)立了農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，使農(nóng)村環(huán)境的管理朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展[2]?？傊?，這一時期的農(nóng)村環(huán)境政策主要是為適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出的適當(dāng)調(diào)整，并在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮出激勵和正面導(dǎo)向作用。

（二）我國農(nóng)村環(huán)境政策的進(jìn)一步發(fā)展時期（1990—2004年）

從1990年到2004年間，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的農(nóng)村環(huán)境政策發(fā)展到進(jìn)一步調(diào)整時期，農(nóng)村環(huán)境政策的內(nèi)容得到很大的完善。其中，在法律方面，最具代表性的是《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的頒布實施；在政策方面，制度保障得到進(jìn)一步完善，最具代表性的是1998年10月中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第三次全體會議上通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，此《決定》正式將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入到工作議程中，同時提出了建設(shè)“富強(qiáng)、民主、文明的社會主義新農(nóng)村”的偉大目標(biāo)[3]。在此之前，于1993年7月第八屆全國人大二次會議通過并頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》就已對農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)問題做了明確的規(guī)定，包括各級政府在環(huán)境生態(tài)治理中的義務(wù)以及具體的處罰規(guī)定，這在一定程度上為農(nóng)村環(huán)境政策的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）我國農(nóng)村環(huán)境政策的深度調(diào)整時期（2005-至今）

從2005年至今，伴隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的深入改革以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的深入發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境政策順利轉(zhuǎn)入到深度調(diào)整時期，主要對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金和農(nóng)村環(huán)境政策內(nèi)容做了重大調(diào)整和改革，并將《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》做了修訂。政策層面，2013年黨的十八屆三中全會上通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到，“生態(tài)文明的建設(shè)，必須要建立在系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系之上，在源頭實行嚴(yán)格的保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度做生態(tài)環(huán)境的保護(hù)傘[4]”這在一定程度上為農(nóng)村環(huán)境的治理提供了更加有力的制度保障。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，將黨的十七大與十八大中生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)的理念，融入到法律制度中，并增加了環(huán)境公益訴訟制度、責(zé)任主體的累計日處罰金制度、連帶責(zé)任制度等內(nèi)容，對生態(tài)環(huán)境的惡化及時止損，使《環(huán)保法》發(fā)揮最大的效用[5]。此外，2018年黨的十九大報告中，將建設(shè)生態(tài)文明提升為“千年大計”，并將“美麗”納入到國家現(xiàn)代化目標(biāo)之中，使得生態(tài)文明建設(shè)能夠得到持續(xù)重視。

二、我國農(nóng)村環(huán)境政策推進(jìn)過程中的成就與不足

自1978年以來，為了適應(yīng)改革發(fā)展的需要，我國政府不斷對農(nóng)村環(huán)境政策做出相關(guān)的調(diào)整和完善。從整體上看，自改革開放40年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境政策取得成就同時，其短板和不足也逐步顯現(xiàn)出來，這也為今后的改革和發(fā)展指明了方向。

（一）我國農(nóng)村環(huán)境政策推進(jìn)過程中取得的成就

改革開放40年以來，我國的農(nóng)村環(huán)境政策不斷完善，至今已經(jīng)基本符合了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，其成就主要表現(xiàn)在三個方面。

其一，政策法制化水平不斷提高。農(nóng)村環(huán)境政策初步調(diào)整階段，國家開始重視農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境，制定出了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等一系列法律。進(jìn)一步調(diào)整階段，國家將農(nóng)業(yè)的安全與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的穩(wěn)固作為關(guān)注的重點，制定并實施了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)科技推廣法》及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律和與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的一系列政策文件[6]。深度調(diào)整階段，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為同時期的發(fā)展目標(biāo)，并重新修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，重視并強(qiáng)調(diào)了政府和企業(yè)對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，同時體現(xiàn)出國家對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)的重視。隨著改革的不斷深入，農(nóng)村環(huán)境政策逐步走向法制化。

其二，政策所體現(xiàn)的公平理念日益明顯。建國后的一段時間，我國將農(nóng)村的大量物資拿來支持城市的建設(shè)和工業(yè)的發(fā)展，不僅在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，而且在環(huán)境資源享用方面顯現(xiàn)出較大的失衡性。自1978年改革開放40年以來，我國農(nóng)村環(huán)境政策得到逐步完善，國家對農(nóng)村環(huán)境的資金投入力度逐年加大，在資源配置上更加注重公平性與效用最大化。我國城鄉(xiāng)之間環(huán)境保護(hù)資金投入的失衡現(xiàn)象也有了明顯的改善。

其三，農(nóng)村環(huán)境政策有了獨(dú)立的地位。我國的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作長期被忽視，黨和國家出臺的治理污染的政策法規(guī)也常常是以城市為中心，政策法規(guī)中涉及到農(nóng)村地區(qū)具體污染防治的條款甚少，更鮮有具體針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專項政策。隨著環(huán)境政策的與時俱進(jìn)，農(nóng)村環(huán)境政策逐步從農(nóng)業(yè)政策、工業(yè)政策、農(nóng)村政策的附屬地位逐漸演變成獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)境政策，并制定了專項農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金政策。

（二）我國農(nóng)村環(huán)境政策推進(jìn)過程中存在的不足

我國農(nóng)村環(huán)境政策在不斷改革和完善下取得了較明顯的成果，但在推進(jìn)過程中仍然存在一系列問題，制約農(nóng)村現(xiàn)實環(huán)境問題的改善，具體表現(xiàn)在三個方面。

其一，農(nóng)村環(huán)境政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。國家在制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策時，其出發(fā)點都是為了增加糧食產(chǎn)量，提高農(nóng)民收入水平，從而改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在實施過程中卻忽視了政策保護(hù)下出現(xiàn)的負(fù)外部性，農(nóng)民為了降低生產(chǎn)成本大量使用國家對其補(bǔ)貼的化肥、農(nóng)藥，企業(yè)在成本-收益的考量下，安裝污水凈化系統(tǒng)的動機(jī)也較小，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與環(huán)境保護(hù)之間出現(xiàn)沖突，顯然，政策沒有起到應(yīng)有的約束力，缺乏與之協(xié)調(diào)的政策作支撐。

其二，農(nóng)村環(huán)境政策滯后。農(nóng)村環(huán)境政策的目標(biāo)在于為解決農(nóng)村現(xiàn)實環(huán)境問題提供依據(jù)，更要預(yù)測未來可能出現(xiàn)的問題，提早用制度加以規(guī)范。但在現(xiàn)實中，政策的頒布和實施往往具有滯后性，政策導(dǎo)向性不足。農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜，農(nóng)業(yè)污染往往是經(jīng)過長期積累才顯現(xiàn)的，危及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活健康時再制定相應(yīng)的治理措施，一方面，只能起到控制事態(tài)的作用，使環(huán)境惡化的同時影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，事后治理增加了治理成本，且對環(huán)境的破壞需要很長一段時間才能恢復(fù)，會在一定程度上影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和進(jìn)程。

其三，農(nóng)村環(huán)境治理中缺少配套的資金和監(jiān)管。政府作為農(nóng)村環(huán)境的治理主體，近年來，對農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入逐漸增大，但仍存在著“重城市、輕農(nóng)村”的特點，一方面原因在于農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜、治理周期長，無法得到政府的高度重視，甚至?xí)霈F(xiàn)以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價去整治城市環(huán)境的現(xiàn)象；另一方面，農(nóng)村環(huán)境治理的覆蓋面較大，所需的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家投入的資金，因此農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策在落實中往往達(dá)不到預(yù)期的效果。另外，缺乏長效監(jiān)督機(jī)制也是農(nóng)村環(huán)境治理中的一大缺失，環(huán)境治理應(yīng)該有輕重緩急之分，先從人民最迫切需要的部分開始，而部分地方政府在實施該項政策時，并沒有設(shè)置相關(guān)人員或機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和考核，往往更注重形式，政策下達(dá)時象征性地建設(shè)一些環(huán)保設(shè)施，起不到改善農(nóng)村環(huán)境的實質(zhì)性效果，還造成資金、資源的浪費(fèi)。

三、改進(jìn)我國農(nóng)村環(huán)境政策的建議

（一）建立系統(tǒng)化的農(nóng)村環(huán)境政策

加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境政策與相關(guān)“三農(nóng)”政策的對接、耦合及配套。當(dāng)前，我國對“三農(nóng)”實行農(nóng)資補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、取消農(nóng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策，農(nóng)民在生產(chǎn)成本降低的同時也增加了收入。然而，農(nóng)民人群的低學(xué)歷性導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的意識薄弱，不科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)致使農(nóng)村環(huán)境惡化。因此，國家是時候?qū)⑥r(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策與“三農(nóng)”政策之間的協(xié)調(diào)問題提上議程，使政策規(guī)范和法律法規(guī)體系之間協(xié)調(diào)配合，將環(huán)境保護(hù)要素全部納入到體系中。政策手段與法律手段相結(jié)合，增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識，使農(nóng)民在政策規(guī)范下合理生產(chǎn)，在提高產(chǎn)量的同時注重環(huán)境影響。

建立健全農(nóng)村環(huán)境指標(biāo)體系?，F(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境政策主要以農(nóng)戶沼氣使用率和農(nóng)作物秸稈的利用率等指標(biāo)作為評估參照標(biāo)準(zhǔn)的，統(tǒng)計指標(biāo)單一，無法全面地反映問題。在農(nóng)村面源污染檢測方面，主要依賴于科研部門的檢測經(jīng)費(fèi)，并沒有專項的資金作支持。我國在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境政策體系建設(shè)的同時，應(yīng)該建立相應(yīng)的評估指標(biāo)體系，及時反饋政策實施的效果，根據(jù)各項評估指標(biāo)反饋信息，及時調(diào)整，使政策目標(biāo)更有效的實現(xiàn)。在此，我國可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，將農(nóng)村環(huán)境的具體相關(guān)數(shù)據(jù)納入到收集統(tǒng)計的范圍內(nèi)，而不只是計劃中所需的數(shù)據(jù)，有了全方位、多種類的數(shù)據(jù)做支撐，才能更有效地推動農(nóng)村環(huán)境政策的實施。

（二）完善農(nóng)村環(huán)境政策的內(nèi)容

農(nóng)村環(huán)境問題越來越突出，每個時期所面臨的問題也各有特點。因此，政府需要把握問題的變化性和政策的動態(tài)性，根據(jù)現(xiàn)實狀況對政策方向和內(nèi)容做及時地調(diào)整，從而保證現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境政策指導(dǎo)當(dāng)期農(nóng)村環(huán)境治理，其中最重要的是提高政策的可行性與指導(dǎo)性。國家可以建立專項資金用于農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和推廣，開發(fā)成本低、產(chǎn)量高、環(huán)保的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，通過建立的推廣體系推廣到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)作物秸稈的處理，多數(shù)采用的是焚燒，對環(huán)境的污染較大，通過新技術(shù)和設(shè)備的處理，將其作為輕工、紡織的原料，就可將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余物進(jìn)行二次利用。政策的目標(biāo)在于指導(dǎo)實踐，政府在制定政策時，應(yīng)將實踐中的難點考慮在內(nèi)，例如農(nóng)村環(huán)境治理，必須從源頭入手，設(shè)備、技術(shù)開發(fā)的周期長投入大，交給市場勢必會造成市場失靈的情況，政府必須承擔(dān)主體責(zé)任。

（三）建立科學(xué)的農(nóng)村環(huán)境政策決策和評價機(jī)制

建立和完善農(nóng)村環(huán)境政策的決策機(jī)制。關(guān)注“機(jī)制”各構(gòu)成要素之間的聯(lián)系，有效發(fā)揮各要素在決策中的作用。在農(nóng)村環(huán)境政策制定的過程中，需要諸多要素如政策的研究者、政策的制定者、廣大人民群眾、相關(guān)制度的安排以及相關(guān)程序等，發(fā)揮各自的作用。其中，政策的研究者對于農(nóng)村環(huán)境政策，關(guān)注點在于政策制定目標(biāo)，即該做些什么，從理論層面思考政策的目標(biāo)。政策制定者對農(nóng)村環(huán)境政策關(guān)注的焦點在于政策執(zhí)行的目標(biāo)和方法，即如何做及執(zhí)行效果，從理論執(zhí)行的角度評定政策的風(fēng)險和責(zé)任等。因此，要充分發(fā)揮政策研究者和政策制定者各自的優(yōu)勢，二者形成互補(bǔ)優(yōu)勢。另外，廣大人民群眾在政策決策中的作用也是不容忽視的，必須借助媒體等平臺挑選出人民代表，鼓勵他們參與到?jīng)Q策中來，從而保證決策的科學(xué)性。

優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境政策的評價機(jī)制?？v觀我國現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境政策評價機(jī)制，考核的指標(biāo)之一是政府部門的政策實施情況。沒有科學(xué)的評估體系，相關(guān)評估指標(biāo)的缺失，對農(nóng)村環(huán)境工作的開展以及相關(guān)農(nóng)村環(huán)境政策的落實有一定的影響。目前對政府部門政策實施的評估是以政策執(zhí)行結(jié)果為主，考察是否實現(xiàn)了政策目標(biāo)，缺少對政策實施過程的監(jiān)督。因此，要對農(nóng)村環(huán)境政策的評價機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，不僅要對政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評價，還要為政策執(zhí)行過程中的諸多要素設(shè)置指標(biāo)進(jìn)行評價，以便對政策實施過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差進(jìn)行及時補(bǔ)救。除此之外，為了保證評估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，還應(yīng)構(gòu)建起對農(nóng)村環(huán)境政策評價的第三方機(jī)構(gòu)。

結(jié)語

環(huán)境保護(hù)政策是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡木，自1978年中共十一屆三中全會以來，農(nóng)村環(huán)境政策的頒布是優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展重要的推動力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況得到很大程度的改善。然而，由于農(nóng)村環(huán)境污染具有多樣性和復(fù)雜性，因此在制定農(nóng)村環(huán)境政策時，要從整體的、系統(tǒng)的角度去考慮，既要克服政策的滯后性，又要注意相關(guān)性，從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多個方面入手，制定相應(yīng)的政策和法規(guī)，各方協(xié)同治理，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時打造良好的農(nóng)村生活環(huán)境。