河北省農(nóng)村精準脫貧實施機制優(yōu)化研究

馬正英

（中共河北省委黨校，河北行政學院，河北 石家莊 050031）

一、精準脫貧的概念和標準

精準脫貧即精準擺脫貧困，是粗放脫貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。中共中央要求實現(xiàn)精準脫貧，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)。黨的十九大報告明確指出，要堅持精準脫貧。按照國家對河北省2018 年脫貧攻堅工作考核要求及 《河北省貧困退出機制實施細則》的具體規(guī)定，精準脫貧分為貧困人口退出、貧困村退出、貧困縣退出三級指標。貧困人口退出以戶為單位，以該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準，吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障為衡量標準。具體指標6 項，最低生活保障標準達到或超過國家扶貧標準的地區(qū)，納入低保的貧困家庭，且穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁、三保障”的視為脫貧人口。經(jīng)村評議、鄉(xiāng)審核、縣審定的程序退出。貧困村退出以貧困發(fā)生率低于2%為主要衡量指標，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等綜合因素，具體指標9 項，其中“綜合貧困發(fā)生率”為“否決指標”。按照鄉(xiāng)申請、縣審核、市審定的程序退出。貧困縣退出采取定量驗收與定性檢查相結(jié)合的形式，同樣以綜合貧困發(fā)生率低于2%為主要衡量指標。參考脫貧人口錯退率、貧困人口漏評率和群眾認可度等指標，檢查脫貧攻堅部署、重大政策落實、后續(xù)幫扶計劃及鞏固提升工作安排等情況，具體指標7 項。按照縣申請、市初審、省審定程序退出。

二、當前農(nóng)村精準脫貧實施工作現(xiàn)狀

黨的十八大以來，精準脫貧工作已納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。當前我國扶貧開發(fā)已進入啃硬骨頭的沖刺期。中西部一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）貧困人口規(guī)模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實現(xiàn)到2020 年讓7000 多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標，時間緊、任務(wù)重。為完成精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，在黨的領(lǐng)導、政府主導之下，不斷加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化政策保障，健全扶貧攻堅支撐體系，農(nóng)村基層治理能力和管理水平大幅提升，全國貧困地區(qū)精準脫貧工作取得決定性進展和歷史性成就，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口由2012 年的 9899 萬減少到 2017 年的 3046 萬，貧困縣由832 個減少了153 個，在解決區(qū)域性整體貧困上邁出了堅實步伐。河北省也堅決貫徹黨中央精準脫貧基本方略，堅持五級書記一起抓，實行領(lǐng)導干部包聯(lián)，開展縣鄉(xiāng)黨委書記“擂臺賽”，加大了對深度貧困縣、貧困村扶持力度，重點抓好產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、科技、健康、教育扶貧和易地扶貧搬遷、特困群體脫貧，全省年減貧100 萬人左右，貧困發(fā)生率顯著下降，精準脫貧取得了階段性成效。

三、河北省農(nóng)村精準脫貧實施機制存在的問題

在肯定脫貧成績的同時，必須清醒地認識到，扶貧脫貧實施工作基礎(chǔ)不夠扎實，積累的問題較多，有的還比較突出。

（一）脫貧精準度有待提高

國家巡查和專項稽查發(fā)現(xiàn)，幫扶不精準、政策不落實問題在河北省農(nóng)村精準脫貧實施過程中不同程度的存在。一些地方精準識別不規(guī)范，交叉考核發(fā)現(xiàn)錯評、漏評問題，精準退出中存在未達標就退出的情況。政策舉措落實有偏差，易地扶貧搬遷集中安置項目進展慢、入住率低、配套政策滯后，分散安置引導和管理不到位，補助資金一發(fā)了之，未建立穩(wěn)定的長效增收機制，貧困戶收入來源不可持續(xù)，項目對象不精準，帶動貧困戶比例偏低。扶貧產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，貧困戶參與度不高，收益度不高，對扶貧勞動力職業(yè)技能培訓重視不夠，工作力度不大，職業(yè)技能培訓覆蓋率普遍偏低。

（二）脫貧攻堅責任落實不到位

河北省省內(nèi)脫貧攻堅考核和督查發(fā)現(xiàn)，部分貧困地區(qū)黨委、政府及有關(guān)單位沒有扛起主體責任，主要領(lǐng)導沒有拿出主要精力抓扶貧。非貧困地區(qū)更是主體責任缺失，工作力量和投入嚴重不足。一些部門缺乏大局觀念和擔當精神，把扶貧當成額外的負擔，對相關(guān)工作不積極，履職盡責不到位?；鶎痈刹抗阅芰Σ蛔?，幫扶缺乏針對性，幫扶效果不明顯，第三方評估抽查的建檔立卡戶中，有33.1%的標識幫扶工作對改善家庭生產(chǎn)生活條件沒有效果或效果一般，28%的貧苦戶和40.5%的脫貧戶認為村兩委工作能力沒有提升，幫扶能力弱。

（三）貧困群眾內(nèi)生動力尚未充分激發(fā)

從河北省督導和調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題看，一些地方黨委、政府在推動政策落實、組織發(fā)動群眾上用力不夠。有些貧困村基層組織軟弱，在激發(fā)貧困村、貧困群眾內(nèi)生動力上辦法還不夠多，措施還不夠硬。有些貧困群眾依然存在“等靠要”思想，甚至個別群眾仍然存在過度依賴外界幫扶，被動脫貧。

（四）扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題影響惡劣

從中央紀委、河北省紀委暗訪發(fā)現(xiàn)的問題看，扶貧資金監(jiān)管不到位，套取侵占、截留挪用、虛報冒領(lǐng)、強制收費等問題時有發(fā)生，資金使用管理違紀違法問題突出；省級以下資金投入不足，財政專項扶貧資金增幅低于全國平均水平，貧困縣涉農(nóng)資金整合不到位，部分扶貧資金閑置滯留，未能發(fā)揮應有效益。一些領(lǐng)導干部抓精準扶貧作風不嚴不實，官僚主義、形式主義傾向突出。駐村第一書記、駐村工作隊和幫扶責任人對幫扶職責不了解、對幫扶對象基本情況不清楚，政策不熟，情況不明，駐村結(jié)對幫扶不扎實，流于形式。媒體暗訪調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有的地方需要將大量的時間和精力投入到填寫各類表格上。

四、河北省農(nóng)村精準脫貧實施機制優(yōu)化策略

當前，河北脫貧攻堅已經(jīng)進入全面突破的關(guān)鍵時期，面臨的任務(wù)十分艱巨。從時間節(jié)點看，到2020 年完成全面脫貧任務(wù)只有1 年時間了。從貧困結(jié)構(gòu)看，10 個深度貧困縣貧困人口占總數(shù)的三分之一，全省貧困人口中低保、五保貧困戶占總貧困人口的半數(shù)以上，患慢性病、大病的、殘疾人及60 歲以上老人占比高，都是難哨的“硬骨頭”。從脫貧目標看，目前“兩不愁”基本不是大問題，但“三保障”還有較大差距，特別是一些貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬較多，因病致貧返貧問題突出。為確保到2020 年，河北省現(xiàn)行標準下184.3 萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，7366 個貧困村全部出列，62個貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，應以更加優(yōu)化的實施機制推進精準脫貧攻堅工作。

（一）精準落實政策，確保精準脫貧實施基礎(chǔ)

圍繞落實中辦、國辦《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，抓緊完善和制定省內(nèi)相關(guān)政策。中央出臺的支持政策要不折不扣落實，本省內(nèi)制定的傾斜措施要逐條逐項對標完善，新的政策措施要敢于突破常規(guī)，形成一套含金量高、務(wù)實管用的“政策包”，各個市縣也應制定相關(guān)配套政策。具體而言，財政政策方面，提高對10 個深度貧困縣財力性轉(zhuǎn)移支付增幅，省財政扶貧發(fā)展資金、省級安排的貧困縣整合使用涉農(nóng)資金優(yōu)先用于深度貧困地區(qū)。省直有關(guān)部門應加強對涉農(nóng)資金整合使用政策的解讀和宣傳，進一步明確使用方向和范圍。土地政策方面，新增建設(shè)用地指標優(yōu)先保障深度貧困地區(qū)。金融政策方面，鼓勵和引導金融機構(gòu)制定針對深度貧困地區(qū)的差異化信貸支持政策，在貸款準入、利率、期限等方面給予優(yōu)惠。同時，為確保政策落實到位，針對實際情況和致貧原因，一戶一本扶貧臺賬，一戶一個脫貧計劃，一戶一策，把扶貧政策真正落實到每個扶貧對象上，即使已經(jīng)脫貧銷號，也應該在保留一段時間，不斷鞏固提升，防止脫貧后又返貧的情況。

（二）整合人員力量，形成精準脫貧實施合力

構(gòu)建扶貧共同發(fā)力的大格局。一是強化各級黨委、政府主體責任。要層層落實責任制，黨政一把手履行第一責任，真正把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程，集中精力、時間、資源抓好落實。修訂完善對省直各部門、設(shè)區(qū)市、貧困縣等的考核辦法，增加扶貧工作權(quán)重，強化考核結(jié)果運用。二是注重發(fā)揮基層黨組織的作用。充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在推動精準脫貧攻堅工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎狱h組織是確保農(nóng)村精準脫貧的組織基礎(chǔ)，應突出基層黨組織的政治功能，提升其政治引領(lǐng)力度，加強農(nóng)村基層黨組織隊伍建設(shè)。將能夠熟練掌握扶貧脫貧政策、作風踏實、責任心強作為考察任用基層黨組織成員的重要條件，將那些政治水平高、扶貧脫貧有力并且擅于做群眾工作的基層黨員，充實到基層黨組織中間。三是發(fā)揮好駐村工作隊的作用。堅持工作隊員當代表，派出單位作后盾，一把手負總責，嚴格責任考核，將工作出色、群眾認可的獎勵重用，蹲不住、不干事的及時召回，完不成任務(wù)的追究派出單位和駐村工作隊責任。四是用好中直單位、京津兩市幫扶資源。目前，中直單位在河北省40 個貧困縣開展定點扶貧，應用足用好中直單位的幫扶資源。各級政府有關(guān)部門應主動溝通協(xié)調(diào)，加強服務(wù)保障，在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技人才引進等方面取得合作。五是加強省內(nèi)協(xié)作幫扶和企業(yè)結(jié)對幫扶。組織經(jīng)濟實力較強的縣 （市、區(qū)）結(jié)對幫扶貧困縣，開展對口幫扶。深化“千企幫千村”活動，動員企業(yè)強化社會責任，確保更多項目落地見效。充分調(diào)動社會力量支持扶貧脫貧的積極性和創(chuàng)造性，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)形成合力。

（三）發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)，激發(fā)精準脫貧內(nèi)生動力

“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策?！卑l(fā)展貧困人口能夠受益的產(chǎn)業(yè)，增加貧困人口的經(jīng)營性、工資性、財產(chǎn)性收入，才能確保脫貧的穩(wěn)定性。

1.完成產(chǎn)業(yè)覆蓋

“通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定增收”是農(nóng)村貧困戶退出的硬性指標之一。產(chǎn)業(yè)就業(yè)是精準脫貧的主攻方向，在貧困縣的退出機制中，完成產(chǎn)業(yè)全覆蓋也是國家和省評估檢查的核心指標。近年來，河北省探索了不少行之有效的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，但從國家檢查及省內(nèi)自查情況分析，貧困人口還有近半數(shù)未能享受到產(chǎn)業(yè)項目扶持，新建檔立卡納入的貧困人口也需要接受產(chǎn)業(yè)扶持。應因村因戶因人施策，著力構(gòu)建可持續(xù)的脫貧機制。對于無勞動能力的貧困戶，可以側(cè)重發(fā)展資產(chǎn)收益性產(chǎn)業(yè)項目，對于弱勞動能力的貧困戶，可以大力發(fā)展家庭手工業(yè)，對于有勞動能力的貧困戶，可以通過發(fā)展特色旅游、電商等產(chǎn)業(yè)，獲得穩(wěn)定收益。

2.做強特色產(chǎn)業(yè)

做強脫貧產(chǎn)業(yè)，應在特色、品牌、規(guī)模上下功夫。一是提檔鄉(xiāng)村旅游。河北省農(nóng)村特困戶主要集中在深山區(qū)，但河北省也是旅游資源大省，貧困縣旅游可開發(fā)度達到93%。截至目前，河北省實施鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營戶突破4 萬戶、從業(yè)者達到36 萬人,已促進6 萬多貧困群眾穩(wěn)定脫貧。旅游業(yè)發(fā)展較好的貧困縣如保定市淶水縣，人均旅游收入占人均可支配收入的28%，易縣人均旅游收入占人均可支配收入的25%，通過鄉(xiāng)村旅游脫貧成效初顯。但是通過鄉(xiāng)村旅游也面臨諸如盲目投資等問題，可通過打造品牌，增強吸引力。環(huán)城旅游開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可加大主路沿線鄉(xiāng)村旅游走廊的建設(shè)，沿線村落結(jié)合走廊特點，打造各個村的旅游特色，多開發(fā)村內(nèi)休閑景點，保證村民特別是貧困戶穩(wěn)定增收。通過幫助貧困地區(qū)結(jié)合自身自然和人文資源，找準旅游定位、開發(fā)旅游特色產(chǎn)品，探索旅游多樣業(yè)態(tài)。積極把較低附加值的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈吒郊又档姆?wù)業(yè)，同時積極探索組建鄉(xiāng)村旅游合作社，探索旅游企業(yè)資金、技術(shù)參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營，擴大經(jīng)營規(guī)模，規(guī)范經(jīng)營科學化，讓旅游扶貧戰(zhàn)果進一步擴大。二是擴大經(jīng)營規(guī)模。在黑龍港流域應重點打造規(guī)?；肥吖吞厣B(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，環(huán)京津地區(qū)可集中建設(shè)菜籃子產(chǎn)品供應和農(nóng)產(chǎn)品采摘、觀光基地。應擴大發(fā)展規(guī)模，以園區(qū)帶動片區(qū)，推動經(jīng)營主體向園區(qū)聚集，生產(chǎn)要素在園區(qū)整合，形成參與度高、勞動力強的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，以質(zhì)量和品牌助力脫貧攻堅。

（四）嚴實作風建設(shè)，保障精準脫貧資金效益

越是進行脫貧攻堅，越要堅持治理扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題。應緊盯問題多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依法查處扶貧領(lǐng)域失職瀆職行為，對于中紀委和河北省紀委交辦的問題線索，應加強重視，限期辦結(jié)。建立“誰撥錢，誰監(jiān)管”的跟蹤管理機制，對挪用、浪費脫貧資金的行為，資金撥付單位應承當責任。建立健全市縣兩級脫貧資金管理辦法，實行資金撥付使用縣、鄉(xiāng)、村和貧困群眾四級聯(lián)簽，加強資金監(jiān)管，跟蹤監(jiān)控資金用途、流向、進度等相關(guān)情況。規(guī)范項目立項程序和標準，嚴格落實對扶貧項目合同管理、招投標、政府采購、驗收保障等制度。落實公開公示制度，主動接受群眾監(jiān)督，確保脫貧資金使用安全，提高脫貧資金使用效益。