深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

浙江省慈溪 市農(nóng)辦 （315300） 許信 鈿 張 明 趙建杰

黨的十九大報告指出，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。浙江省慈溪市對深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展作了一些探索和嘗試，提出了一些對策和建議。

1．當前制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要因素

（1）體制不夠健全 主要是涉農(nóng)管理體制存在政事不分、政企不分、政社不分等現(xiàn)象，“三農(nóng)”綜合管理部門變化較多，管理機制難以固化。當前的市委市政府農(nóng)辦，機構(gòu)“三定”方案職能不清，從事工作隨意性較大，且沒有明確的編制序列，難以形成工作合力。

（2）機制不夠完善 一是規(guī)劃融合機制不夠健全，一些建設(shè)規(guī)劃難以對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)起到科學(xué)引領(lǐng)作用，規(guī)劃編制主要偏向中心城區(qū)，各類規(guī)劃之間融合性不夠。村莊規(guī)劃和村莊建設(shè)、村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間脫節(jié)，規(guī)劃執(zhí)行的剛性、嚴肅性欠缺。二是合作金融機制不夠健全，作為農(nóng)村金融的商業(yè)性金融、政策性金融和合作金融之一的合作金融發(fā)育不全，成為發(fā)展的短板。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制不夠完善，誰來種地、怎樣種地等問題依然困擾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，缺少主導(dǎo)性、引領(lǐng)性、融合性的產(chǎn)業(yè)園建設(shè)保障機制，農(nóng)合聯(lián)難以在合作中發(fā)揮應(yīng)有作用。四是公共服務(wù)機制不夠完善，部分城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施存在明顯差距。五是社會治理機制不夠完善，村級組織架構(gòu)和人員配置不夠緊湊，機關(guān)化傾向較重。自治、德治、法治三治融合的合力尚未形成，網(wǎng)格化管理的長效機制不夠健全。

（3）保障不夠有力 一是涉農(nóng)投入機制保障欠有力，涉農(nóng)領(lǐng)域財政投入缺少與GDP和財政收入同步增長機制，涉農(nóng)領(lǐng)域的資金整合不足。二是人才支撐機制保障欠有力，當前農(nóng)村各類實用人才普遍缺乏，人才支持城市的多，反哺農(nóng)村的少，缺少政策扶持機制。三是產(chǎn)權(quán)管理機制保障欠有力。市級層面的供銷合作社、原信用合作社等資產(chǎn)未納入集體經(jīng)濟管理范疇。鎮(zhèn)級及原區(qū)級層面的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、家底不清、效益不佳。村級及村內(nèi)（原生產(chǎn)隊）集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)尚未完全明晰。農(nóng)村承包地、宅基地確權(quán)尚在進行，農(nóng)民得到的實際利益相對較小。

2．對策建議

（1）健全城鄉(xiāng)行政管理體制 一是健全農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制。建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實行黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，黨委副書記兼辦公室主任；建立黨政合署辦公模式，設(shè)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會，主要負責(zé)人應(yīng)高配，由黨委常委兼任。二是健全涉農(nóng)職能轉(zhuǎn)變機制。繼續(xù)將農(nóng)業(yè)公益性和社會化服務(wù)職能穩(wěn)妥有序、分類規(guī)范轉(zhuǎn)移給農(nóng)合聯(lián)或社會化服務(wù)組織承擔。深入推進供銷社和農(nóng)合聯(lián)執(zhí)委會有機融合，著力打造成為承接農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)職能的中介組織。三是健全干部培養(yǎng)使用機制。加強“三農(nóng)”干部的培養(yǎng)、配備、管理、使用，注重提拔使用實績優(yōu)秀的干部。探索高層次人才到農(nóng)村基層組織工作機制，根據(jù)需求定向培育或定向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機構(gòu)的本科畢業(yè)生。

（2）健全城鄉(xiāng)規(guī)劃融合機制 一是健全市域規(guī)劃體系。加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃修編，高起點、高標準、高質(zhì)量地修編城鄉(xiāng)一體的市域總體規(guī)劃。二是健全“多規(guī)融合”機制。建立“多規(guī)融合”規(guī)劃編制管理辦法，推動“多規(guī)融合”在村一級落地。三是強化規(guī)劃剛性約束機制。建立“一支筆”審批制度，探索建立駐鎮(zhèn)聯(lián)村規(guī)劃師機制。

（3）健全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制 一是建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。加快探索高水平農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)機制、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)機制、農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)機制、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)機制。二是建立健全小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接機制。深化推進“三位一體”農(nóng)合聯(lián)改革，努力把農(nóng)合聯(lián)辦成農(nóng)民自己的組織。積極探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機制。三是建立健全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制。加快構(gòu)建一二三產(chǎn)融合發(fā)展體系，大力發(fā)展民宿經(jīng)濟和農(nóng)家樂休閑旅游發(fā)展美麗經(jīng)濟，打造一批農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)精品園、示范園、休閑觀光園。深入實施農(nóng)村電商增效和電商進萬村工程，創(chuàng)建一批電商專業(yè)村。此外，要根據(jù)當?shù)貙嶋H，高質(zhì)量推動農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持舉辦環(huán)保型的企業(yè)和服務(wù)業(yè)，促進農(nóng)民增加工資性收入。

（4）健全農(nóng)民素質(zhì)提升機制 一是健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育機制。積極實施經(jīng)營主體培優(yōu)工程，加大財政扶持力度，鼓勵各類經(jīng)營主體做大做強。二是健全農(nóng)村實用人才培訓(xùn)機制。加強農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)，每年評定鄉(xiāng)土專家、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)軍人才、農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)秀營銷人才等。三是健全鄉(xiāng)賢引入機制。以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，村村組建鄉(xiāng)賢參事會，吸引企業(yè)家、專家學(xué)者、黨政退休干部等各類人才參與。

（5）健全公共服務(wù)供給機制 一是健全城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施互通機制。深入推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)，加強城鄉(xiāng)飲用水源外引內(nèi)拓，實施數(shù)字鄉(xiāng)村工程，推進農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，探索推進農(nóng)村電話、電視、電信等數(shù)據(jù)傳輸線的梳理整合歸并。二是健全城鄉(xiāng)一體化的社會保障共享機制。完善社會保障體系和最低生活保障制度，實現(xiàn)本市戶籍城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率、醫(yī)保參保率保持在98%以上。加快推進職工基本社會保險全覆蓋，引導(dǎo)農(nóng)村土保享受人員參加職工基本社會保險。三是健全城鄉(xiāng)一體化的社會事業(yè)發(fā)展機制。深入推進教育現(xiàn)代化和義務(wù)教育均衡化發(fā)展，推廣實施城鄉(xiāng)教育共同體建設(shè)。加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，加快推進家庭醫(yī)生規(guī)范簽約服務(wù)。建立健全智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，研究制定醫(yī)養(yǎng)融合實施意見。

（6）健全社會基層治理機制 一是健全村級依法治理機制。加強農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，每村擁有一名法律顧問。全面推進基層社會治理創(chuàng)新，加快社會治理綜合指揮中心和四大平臺建設(shè)。開展農(nóng)村法治宣傳教育，健全農(nóng)村矛盾聯(lián)合調(diào)處機制。二是健全村級以德治理機制。大力實施核心價值觀進機關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)村、家庭等行動，尋找最美人物，推進移風(fēng)易俗，開展誠信主題宣傳教育和弘揚家風(fēng)家訓(xùn)活動。三是健全村民自治機制。加強村民自治組織建設(shè)，減輕農(nóng)民負擔。推動“最多跑一次”向農(nóng)村延伸，精簡村干部職數(shù)，全面推行村民說事。

（7）健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理制度 一是加快推進農(nóng)村土地制度改革。深入推進三權(quán)分置改革，進一步明確村級及村內(nèi)各類經(jīng)濟組織（原生產(chǎn)隊）的集體土地產(chǎn)權(quán)所有人的責(zé)、權(quán)、利，探索宅基地有償使用和退出機制。二是深入推進村級經(jīng)濟合作社股份制改革。完善村股份經(jīng)濟合作社決策、財務(wù)、分紅等機制，明確成員股東、非成員股東、非股東社員的權(quán)利和義務(wù)。三是積極推進市鎮(zhèn)兩級集體資產(chǎn)管理體制改革。進一步界定縣鄉(xiāng)兩級集體經(jīng)濟資產(chǎn)屬性，創(chuàng)新縣鄉(xiāng)兩級集體經(jīng)濟資產(chǎn)規(guī)范化管理機制，明確供銷社資產(chǎn)的集體經(jīng)濟屬性，明晰原區(qū)公所管理的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；探索建立縣鄉(xiāng)集體資產(chǎn)回報機制，建立鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)平臺，鼓勵村級將集體資金入股，抱團發(fā)展。

（8）健全普惠金融服務(wù)機制 一是創(chuàng)新農(nóng)村金融組織。繼續(xù)選擇有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社組建資金互助會，引導(dǎo)有條件的合作社或村股份經(jīng)濟合作社舉辦保險互助會。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品。探索開發(fā)海域、林權(quán)、合作社股權(quán)收益權(quán)和宅基地使用權(quán)等信貸產(chǎn)品，完善農(nóng)戶小額信用貸款擔保辦法，擴大政策性保險的范圍和規(guī)模，推廣農(nóng)作物氣象指數(shù)險等氣象險。三是完善農(nóng)村信用體系。加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，擴大農(nóng)民信用信息采集面，有效農(nóng)戶信用檔案采集率達到90%以上。

（9）健全涉農(nóng)財力保障機制 一是建立健全財政收支掛鉤機制。要推行“三合二分”的涉農(nóng)資金項目管理模式。二是建立健全社會資本投資“三農(nóng)”引導(dǎo)機制。探索組建鄉(xiāng)村振興投資基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給模式，提高社會資本的參與度。三是建立健全村級集體經(jīng)濟發(fā)展機制。要加快推進村留用地指標兌現(xiàn)辦法，拓寬村級集體經(jīng)濟發(fā)展路子，以房屋、土地、資金等入股，合作或參股興辦實業(yè)，探索整村統(tǒng)一開發(fā)模式。