檔案開放視角下的政府信息公開保密審查機(jī)制研究

張婉瑩

安徽大學(xué)檔案館, 安徽合肥, 230601

政府信息與政府機(jī)關(guān)檔案具有信息資源的同源性。政府信息的收集、處理、傳輸、儲存、發(fā)布等各環(huán)節(jié)與檔案收集、整理、保管、利用不同發(fā)展階段相呼應(yīng),依托檔案信息本體的特點形成了特有規(guī)律。近年來，政府信息公開逐漸受到社會廣泛關(guān)注，法規(guī)制度逐步建立健全。但是，部分法律法規(guī)銜接發(fā)生沖突，檔案信息公開執(zhí)行仍不通暢，信息安全形勢日益嚴(yán)峻，保密審查困難重重，公開和保密的矛盾日益突顯。

目前學(xué)術(shù)界對于政府信息公開或檔案信息公開過程中保密審查問題的研究，主要集中于各自實踐中存在的困難和法律制度與現(xiàn)實的沖突，例如：孫愛萍等針對信息公開環(huán)境下檔案信息的“忽視保密”和“過度保密”情況展開了分析[1]；張江珊等分析了美國為主的西方政府檔案信息公開現(xiàn)狀及成績，并總結(jié)啟示[2]；王輝凱等從檔案學(xué)角度對中美檔案和政府信息的利用意識、法律、制度等進(jìn)行了比較研究[3]；陳忠海等認(rèn)為《檔案法》在信息公開方面存在保密與封閉界定不清等問題，應(yīng)從立法思想、立法原則等角度對其進(jìn)行修改[4]。本文認(rèn)為，檔案和政府信息的保密審查雖在實踐中有程序和方法上的區(qū)別，但其信息資源本體特征是一致的，應(yīng)當(dāng)立足政府信息和檔案信息公開的同源性，從其協(xié)同發(fā)展中探索保密審查的矛盾和規(guī)律。

1 信息資源本體視角下政府信息公開和保密審查機(jī)制的發(fā)展

政府信息公開是檔案信息資源開發(fā)利用的重要環(huán)節(jié)。政府檔案信息與其他信息相比, 體現(xiàn)了原生的、權(quán)威的、系統(tǒng)的政府決策與活動軌跡，其共享與開放的政治意義、經(jīng)濟(jì)意義、社會意義更加突出。新中國成立以來，不同的歷史時期政府信息公開的保密審查，歷經(jīng)了四個主要階段。

1.1 政府對信息資源的掌控階段

第一階段是從新中國成立后到改革開放前。這一階段社會信息基本被政府掌握。政府信息是政府行政的產(chǎn)物，政府是信息的持有者，檔案是政府信息的最主要載體。信息的收集、處理、傳輸、發(fā)布過程缺乏社會參與和監(jiān)督，公眾對于社會事件往往是通過廣播、報紙進(jìn)行傳播或者公眾口口相傳。檔案信息公開的保密審查缺乏法律依據(jù)或具體流程，仍在初步形成階段。

1.2 公民信息權(quán)利意識覺醒階段

第二階段是從改革開放到20世紀(jì)末。這一階段，信息傳播媒介逐步擴(kuò)大到互聯(lián)網(wǎng)，民眾權(quán)利意識隨著各種媒介下相互交流的日益頻繁而不斷進(jìn)步，為公眾向政府爭取更陽光的政府信息及其公開機(jī)制提供了源源不斷的動力。對于應(yīng)當(dāng)公開的重要檔案或者數(shù)據(jù)，如不能及時公開，或公開不當(dāng)，則會導(dǎo)致社會公眾的質(zhì)疑和批評，引起不安甚至影響行政公信力，造成政府失信。1988年《保密法》頒布，1996年《檔案法》修訂，開始規(guī)范檔案開放與利用，政府信息公開機(jī)構(gòu)基本健全，流程基本明確，法制保障環(huán)境和政策環(huán)境基本完善。掌握、獲取和利用的合法權(quán)益，同時高度重視保密安全，保密安全從法律上成為信息利用的重要屏障。

1.3 法律法規(guī)逐步健全階段

第三階段是2000—2010年。新世紀(jì)，信息高速發(fā)展給保密安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府日益重視保密管理，著手修訂、健全法律規(guī)范。2008年，我國《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)頒布，各級信息公開機(jī)構(gòu)正式成立，監(jiān)督機(jī)制初步完善。2010年，《保密法》修訂出臺，各級保密責(zé)任進(jìn)一步明確。同年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府信息公開保密審查工作的通知》(以下簡稱《通知》)，指出“要嚴(yán)格依照《保密法》和《政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定，建立健全政府信息公開保密機(jī)制?！比欢嚓P(guān)規(guī)范不夠健全，社會救濟(jì)機(jī)制仍舊不夠完善，導(dǎo)致信息公開責(zé)任主體出現(xiàn)偏左態(tài)度，寧愿不公開，也不愿冒“泄密”風(fēng)險。與此同時，檔案館逐步面向公眾提供部分政府信息，公民可借助多種媒體實現(xiàn)交流與監(jiān)督，促進(jìn)政府信息公開在矛盾中前行。

1.4 公開與利用全面規(guī)范/檔案與政府信息公開同步協(xié)調(diào)階段

第四階段是2011年至今。2011年“7·23”動車事故發(fā)生后，政府信息公開和保密審查機(jī)制被社會輿論推上風(fēng)口浪尖。作為應(yīng)對措施，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳第一時間印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，明確要求政府信息發(fā)布要及時回應(yīng)社會關(guān)切，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。這一特殊事件引起的政府關(guān)于規(guī)范信息公開的快速反應(yīng)，引燃了我國政府信息公開道路上一次標(biāo)志性轉(zhuǎn)折的導(dǎo)火索。同時，政府信息經(jīng)由科學(xué)組織管理，嚴(yán)格保密審查，檔案與保密部門協(xié)同配合，基本實現(xiàn)合理開發(fā)利用。檔案館作為政府信息資源聚集的部門，積極參與政府信息公開目錄的編制和提供檔案開放服務(wù)[5]。上海、江浙等地檔案館通過數(shù)字形式實現(xiàn)了政府信息與政府官方網(wǎng)站同步公開。各級檔案館從此成為政府信息公開的重要機(jī)構(gòu)之一，檔案公開不再只是封閉期滿的單方公布，而是被信息公開的浪潮賦予了新的時代意義。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，提出進(jìn)一步做好今后一個時期政務(wù)公開工作的指導(dǎo)性意見，完善和發(fā)展了政府信息公開的“服務(wù)”理念。各行業(yè)涉密事項范圍基本確定，包括檔案館在內(nèi)的各部門明確保密審查流程和責(zé)任。

不同時期的政府信息公開保密審查的發(fā)展，表現(xiàn)了檔案與信息開放利用的發(fā)展與進(jìn)步，驗證了政府信息和檔案信息作為信息資源的同源性，體現(xiàn)了政府信息資源開發(fā)與利用的基本規(guī)律，揭示了信息保密與公開在統(tǒng)一中矛盾發(fā)展的辯證關(guān)系。

2 檔案利用過程中的信息公開與保密

信息的公開與保密既是一對矛盾體，又在矛盾中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。如何理解和處理好公開與保密的關(guān)系，是政府信息公開和檔案開放利用的核心問題。

2.1 保密和公開相互獨立又構(gòu)成整體

政府信息公開與保密指向的信息對象表面上看是相悖的，但實際上卻相互推進(jìn)，辯證作用于一個整體。從各個國家尤其是發(fā)達(dá)國家的相關(guān)實踐來看，一方面，為了鞏固和擴(kuò)大民主政治，政府積極推進(jìn)信息公開，甚至上升到法律保障的高度,如美國《信息自由法》及其完善的救濟(jì)途徑；另一方面，信息公開的深入促使保密審查程序日趨嚴(yán)格和專業(yè)化，相關(guān)的法制保障也更趨精細(xì)。檔案利用前開展保密審查，是必不可少的一部分，并且不是依照標(biāo)注密級的簡單判定，而是結(jié)合公開范圍、保密期限、新的國家秘密事項范圍和個人隱私、商業(yè)秘密等作出的科學(xué)審查。因此，公開與保密相互聯(lián)系、相輔相成，他們的共同作用，不會形成政府信息公開的根本矛盾，反之，順暢可行的保密審查正是確定政府信息公開范圍、打開公開通道的關(guān)鍵所在。

2.2 “公開是原則，保密是例外”與檔案利用原則的一致性

《保密法》及涉密事項范圍的修訂初衷，并非只為了保守秘密，而是詳盡確定保密事項的范圍并結(jié)合行業(yè)實際進(jìn)行細(xì)化，限制和規(guī)范機(jī)關(guān)在保密審查方面的自由裁量，從而保護(hù)公眾知悉政府信息的權(quán)利，打開一扇堂堂正正的公開“大門”。因此，“例外”的范圍必須被劃定，界定是否“例外”的程序必須落實。個別官員認(rèn)為公開越多麻煩越多、責(zé)任越重，以“涉及國家秘密和敏感信息”為保護(hù)傘，以“先審查后公開”為擋箭牌，以涉及國家秘密為理由，拒絕公開或違規(guī)延緩公開，甚至編造數(shù)據(jù)“偽公開”。這種現(xiàn)象歸根到底，是對“公開是原則，保密是例外”原則不能領(lǐng)會，不能貫穿公開工作實際。

檔案開放始終堅持以人為本原則，尊重公民的知情權(quán)和信息的合法所有權(quán)利，充分發(fā)揮檔案價值。正如作為推行信息自由的先驅(qū)，美國“公開是原則，保密是例外”的原則被大多數(shù)國家引用，即除明確規(guī)定范圍之外，不得隱瞞信息。對這一原則的理解，基于對于政務(wù)公開推動依法行政的保障作用和重要意義，以及檔案開放初衷和基本原則的把握。

2.3 “信息噪聲”對檔案公開提出更高要求

目前，各國政府將檔案或信息公開“梯度策略”視為信息發(fā)布的有效經(jīng)驗，以逐步解密的方式滿足公眾知情權(quán)的實現(xiàn)?！疤荻冉饷堋笔侵刚葘⒚舾行畔⒃O(shè)為“秘密”對象，根據(jù)事件發(fā)展的不同階段、事件對公眾的影響程度、公眾對事件的信息需求程度和心里承受程度，有計劃、分步驟地提供信息資源。它相當(dāng)于一個信息利用的“節(jié)奏控制器”，使政府與民眾的交流在一個預(yù)定的軌道上平穩(wěn)行駛。然而，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公眾不再受時空限制可以隨時交流，對信息的傳播迅速、關(guān)注度高，對突發(fā)事件的真實信息需求隨之劇烈膨脹，如果政府信息公布不及時，就可能導(dǎo)致民眾根據(jù)不全面的甚至錯誤的自行傳播的信息做出判斷，形成流言或謠言，便形成信息噪聲。因此，在信息高速傳播的互聯(lián)網(wǎng)時代，要化解保密與公開的矛盾，舊的“梯度”必須被新的“梯度”替代，梯階更短、梯面更寬，使信息在政府的控制時程更短，解密更迅速，信息面更寬。這就要求檔案和信息公開保密審查反應(yīng)要更快，也就是對檔案公開范圍的明確、公開目錄前置提出更高要求，也是對檔案公開保密審查機(jī)制更大的考驗。

3 檔案與政府信息公開保密審查存在的問題

在理解了保密與公開的關(guān)系和檔案開放原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合法律法規(guī)運用現(xiàn)狀、信息資源的開發(fā)與利用相關(guān)原理，可以總結(jié)出我國政府信息公開和檔案開放保密審查在實踐中存在以下幾個問題。

3.1 信息開放通道不暢

信息公開的范圍取決于不能公開的范圍，不能公開的范圍又取決于定密范圍。新《保密法》頒布以來，財政、教育、民政等一批職能部門先后頒布了行業(yè)涉密事項范圍。但是截至目前，仍有部分單位或行業(yè)沒有劃定職責(zé)內(nèi)涉密范圍?！锻ㄖ穼訌?qiáng)審查工作的出發(fā)點和目的，仍以防止泄密為主。強(qiáng)調(diào)“切實增強(qiáng)保密防范意識，掌握有關(guān)法律法規(guī)和知識技能”，并聲明堅持“先審查后公開”和“一事一審”原則，只說明不得公開的內(nèi)容，未說明必須公開的內(nèi)容?！稐l例》中第三章規(guī)定的依申請公開的有9項內(nèi)容，主動公開的有5條，且多為籠統(tǒng)的、模糊的一般性規(guī)定。

同時，雖然信息公開的事前保密審查程序是對定密制度的銜接，但在《政府信息公開條例》中對于銜接和如何銜接規(guī)定不夠明確。因此，當(dāng)考慮到信息公開時，定密程序不能高效啟動，迅速劃開不可公開的內(nèi)容，影響信息公開執(zhí)行通道通暢。

3.2 信息利用執(zhí)行力受限

《條例》屬于行政法規(guī)，位階低于《檔案法》和《保密法》，又先于修訂后的《保密法》頒布實施，很多環(huán)節(jié)尚不成熟可制約性不夠?！稒n案法》規(guī)定了檔案開放前的封閉期，《條例》規(guī)定的開放時限和檔案館職責(zé)的對應(yīng)關(guān)系有待理順[6]；保密審查環(huán)節(jié)，與定密環(huán)節(jié)緊扣，更應(yīng)該是與《保密法》相對應(yīng)的，但其對審查的程序和責(zé)任卻沒有新修訂的《保密法》內(nèi)容詳盡。

另外，《檔案法》及其實施辦法對于檔案信息公開的時間標(biāo)準(zhǔn)存在不一致性，保管30年后開放檔案是1968年國際檔案大會形成的決議，之后各國結(jié)合實際分別進(jìn)行了細(xì)化?！稒n案法》修訂后，對于30年開放期限予以保留，其中“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案”可隨時開放。封閉期的設(shè)置對于檔案保護(hù)和檔案信任的建立具有一定意義[7]，但《條例》中“隨時公開”的程序，有待于在實踐中與檔案開放相協(xié)調(diào)。對于檔案公開保密審查的依據(jù)、環(huán)節(jié)、責(zé)任、監(jiān)督?jīng)]有進(jìn)一步明確。

保密責(zé)任日益重大，當(dāng)檔案利用審查的機(jī)制不完善，就容易出現(xiàn)責(zé)任人自我保護(hù)的消極保守情緒，造成凡是不確定的一律不公開，這就使得條例的執(zhí)行在信息公開審查環(huán)節(jié)往往出現(xiàn)依據(jù)不夠、力度不夠、審查不通過的問題。

3.3 監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制不完善

“如果沒有密級的異議和糾正機(jī)制，當(dāng)事人權(quán)益難以得到保護(hù)”，曾任最高人民法院副院長的姜興長建議在《保密法》中增加行政復(fù)議和行政訴訟的渠道。2011年，《最高法關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》出臺，結(jié)合實際案例對在信息公開行政訴訟中的受到重點關(guān)注的一系列問題進(jìn)行了解釋，公民對拒絕信息公開申請的行政機(jī)關(guān)可依法提起訴訟，并對被告機(jī)關(guān)、被告舉證等進(jìn)行明確，這是完善信息公開保密審查救濟(jì)機(jī)制過程中一次大的進(jìn)步。

但是，定密程序的事后監(jiān)督仍然不能有效落實。在《通知》第三條“加強(qiáng)對政府信息公開保密審查工作的督促檢查”中，只說明加強(qiáng)監(jiān)管和薄弱環(huán)節(jié)的保密管理，明確了追究泄密人員的責(zé)任，卻未明確追究不履行公開條例、拒絕公布非涉密范圍政府信息這一做法的責(zé)任。相比定密程序的明確，政府信息定密異議的法定程序略顯單薄。

4 檔案開放條件下健全政府信息公開保密審查機(jī)制的幾點對策

4.1 進(jìn)一步完善法律規(guī)范

將信息公開與保密的出發(fā)點最終歸到“以人為本”上來，將保障公民知情權(quán)與政府權(quán)力陽光化作為根本目的，轉(zhuǎn)化信息公開的角色，變“審查者”為“服務(wù)者”，可以使制定法律法規(guī)、條例意見呈現(xiàn)完全不同的效果。

建立健全法律法規(guī)，解決法律規(guī)范沖突，推進(jìn)信息公開立法進(jìn)程，使得《信息公開法》《檔案法》《保密法》并駕齊驅(qū)，進(jìn)一步明確《檔案法》中關(guān)于檔案利用和信息公開的責(zé)任主體和公開時限，同時，按照“不溯及既往原則”明確法規(guī)頒布前后對應(yīng)的審查職責(zé)，并且進(jìn)一步強(qiáng)化檔案利用保密審查主體和流程的明確，建立覆蓋政府信息、檔案、保密的相互銜接、有效配合、相互補(bǔ)充的法律規(guī)范體系[8]。

4.2 繼續(xù)堅持審查原則

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》出臺，將信息公開的保密審查依據(jù)嚴(yán)格與《保密法》相對應(yīng)：“行政機(jī)關(guān)在制作政府信息時，要明確該政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開；對于不能確定是否可以公開的，要報有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(單位)或者同級保密工作部門確定。行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照《保密法》及其實施辦法等相關(guān)規(guī)定，對擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查。凡屬國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的政府信息，不得公開。”

檔案部門要堅持遵循信息公開的基本規(guī)則，堅持“先審查后公開”“誰審查誰負(fù)責(zé)”“一事一審”原則，建立信息公開保密審查風(fēng)險防控機(jī)制，落實防控措施，層層強(qiáng)化責(zé)任，在政府信息公開的過程中避免泄密造成的損失，提供信息安全保護(hù)屏障。

4.3 進(jìn)一步明確審查主體

《條例》第三章第十六條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”，由此明確了各級國家檔案館具有政府信息公開服務(wù)的職責(zé)。

在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步明確政府信息在歸檔前、歸檔后、入館前、入館后的公開和保密審查責(zé)任主體，充分細(xì)化各級檔案館信息公開審查的責(zé)任，落實監(jiān)督措施，并建立信息公開保密審查應(yīng)急預(yù)案。

4.4 推進(jìn)保密審查內(nèi)容精細(xì)化

必須嚴(yán)格明確保密審查的基本內(nèi)容，細(xì)化公開范圍與不公開范圍，堅持經(jīng)辦人員審查前置。各行業(yè)應(yīng)該在保密行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下編制公開與不公開信息目錄，并采用有效的方式向社會公布。審查范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格與《保密法》定密有關(guān)內(nèi)容相對應(yīng)，逐步形成公開與保密統(tǒng)一的、便于執(zhí)行的審查機(jī)制和制約機(jī)制[9]。嚴(yán)格依照各行業(yè)、各領(lǐng)域與國家保密局聯(lián)合頒布的涉密事項范圍，分類制作檔案公開目錄。在檔案管理前端就部署公開范圍的確定，并在分類和保管體系中做出相應(yīng)調(diào)整。

4.5 完善保密審查行政救濟(jì)機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)明確檔案開放保密審查的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確定公開政府信息的統(tǒng)一主管部門和保密行政機(jī)關(guān)為政府信息公開保密審查的監(jiān)督檢查部門和指導(dǎo)部門；其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信息公開保密審查的復(fù)議機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，并給予法律支持；再次，應(yīng)當(dāng)明確審查不當(dāng)?shù)男姓幜P規(guī)定，對未建立政府信息公開保密審查制度的、未經(jīng)保密審查程序公開信息導(dǎo)致泄密的、未履行保密審查責(zé)任或保密審查程序不規(guī)范的，給予明確處罰。

參照美國第12958號行政令，明確規(guī)定定密異議和定密訴訟程序，使公開審查程序、定密程序和定密異議程序環(huán)環(huán)相扣，形成完整的、操作性強(qiáng)的法律體系。當(dāng)申請人對定密事項有異議時，啟動定密異議程序，復(fù)核定密的準(zhǔn)確性、恰當(dāng)性，實現(xiàn)對定密程序的事后監(jiān)督，這既是對保密制度的完善，又是對信息公開程序的延伸。這種法律制度體系的健全和程序的明確，可有效地防止機(jī)關(guān)或行政人員以涉密為擋箭牌拒絕公開，幫助申請者提出異議，明確解決途徑，保護(hù)公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

4.6 強(qiáng)化檔案信息社交媒體作用

行政人員是政府信息的生產(chǎn)者和責(zé)任者，也是開發(fā)者和利用者。應(yīng)當(dāng)確定檔案開放過程中的信息公開審核人和保密審查相關(guān)責(zé)任人，強(qiáng)化相關(guān)人員信息整合與處理能力，使其掌握信息公開與保密法律法規(guī)、規(guī)章制度，培養(yǎng)熟悉電子政務(wù)、文書檔案、保密管理、信息公開的復(fù)合型人才，全面提升機(jī)關(guān)行政人員的信息公開保密審查能力和水平。引導(dǎo)檔案人員、信息人員樹立正確的社會價值取向，強(qiáng)化社會責(zé)任，提升檔案機(jī)構(gòu)的社會參與度。正如第十屆AERI年會圍繞“檔案與社會公平正義(Archives and Social Justice )”主題展開了多方探討，應(yīng)推進(jìn)檔案行業(yè)積極作為，從信息資源保存與管理者的角度確認(rèn)信息公開的權(quán)利和義務(wù)，通過檔案公開利用，科學(xué)合理分配政府信息資源，保障公眾合法權(quán)益。

同時，強(qiáng)化各級檔案館社交媒體運用能力，通過微博、微信公眾號、小程序等方式公布檔案和政府信息公開目錄，吸引公眾參與，使檔案和政府信息在后臺完成分類和保密審查，在前臺方便查詢利用，在自媒體時代為檔案信息公開助力,提升檔案的第二價值[10]。

綜上所述，在檔案和政府信息開放過程中，應(yīng)當(dāng)牢牢把握它們作為信息資源的同源性，同步規(guī)范、同步協(xié)調(diào)、同步創(chuàng)新。在保密審查階段，要將保密與公開視為相互推進(jìn)、相互制約的統(tǒng)一整體，把握檔案利用原則和規(guī)律，著力解決相關(guān)法律法規(guī)沖突，完善信息公開保密審查機(jī)制，科學(xué)開展保密審查，從信息資源本體的角度致力推進(jìn)檔案和政府信息的公開與利用，實現(xiàn)應(yīng)用社交媒體環(huán)境下的檔案服務(wù)創(chuàng)新，在完善政府信息公開及其保密審查的同時推進(jìn)檔案開放利用的轉(zhuǎn)型，使檔案信息和政府信息協(xié)同、安全、科學(xué)、有效地服務(wù)社會公眾。