我國警務(wù)輔助人員管理法制化探析

(1.昭通學(xué)院 管理學(xué)院，云南 昭通657000； 2.昭通市公安局 法制支隊(duì)，云南 昭通657000)

警務(wù)輔助人員，不同地方不同部門又稱為輔警、協(xié)警、協(xié)管員、治安仔等。按照《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的規(guī)定，警務(wù)輔助人員，是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行特定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員。我國警務(wù)輔助人員制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代群防群治、全民動(dòng)員理念下的治安聯(lián)防組織。治安聯(lián)防隊(duì)伍取消后，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，維護(hù)人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)日益繁重，公安機(jī)關(guān)警力不足問題不斷凸顯。為此全國各地普遍采取招聘警務(wù)輔助人員的方式以緩解警力不足的問題。長期以來，警務(wù)輔助人員在協(xié)助人民警察打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安、開展行政管理和服務(wù)人民群眾等方面發(fā)揮了重要的輔助作用，已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)不可替代的力量。但是，警務(wù)輔助人員在管理上一直存在法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、管理不夠規(guī)范等問題，在制約其職能作用充分發(fā)揮的同時(shí)也飽受爭議。隨著我國全面深化改革和全面依法治國的深入，國家相繼出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對警務(wù)輔助人員的管理，推進(jìn)了警務(wù)輔助人員管理的規(guī)范化、制度化建設(shè)，但仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問題需要進(jìn)一步探討。

一、有關(guān)警務(wù)輔助人員管理的現(xiàn)行規(guī)定

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》(國辦發(fā)〔2016〕15號(hào))(以下簡稱《意見》)，公安部、中編辦、民政部、財(cái)政部、人社部五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的通知》(公通字〔2016〕30號(hào))(以下簡稱《通知》)，對警務(wù)輔助人員的定義、招聘、管理、職責(zé)、監(jiān)督等方面進(jìn)行了規(guī)定，為警務(wù)輔助人員的管理提供了明確的政策導(dǎo)向，為警務(wù)輔助人員管理的規(guī)范化、制度化奠定了基礎(chǔ)。2017年，公安部交通管理局出臺(tái)了《公安交通管理警務(wù)輔助人員管理規(guī)定(試行)》，為公安交通管理警務(wù)輔助人員的依法、合理、規(guī)范使用提供了有力支撐。依據(jù)《意見》第四十二條的規(guī)定， 各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合本地工作實(shí)際，相繼制定了警務(wù)輔助人員管理的具體辦法，比如《陜西省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》、《武漢市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理暫行辦法》、《云南省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》、《昆明市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法(試行)》、《昆明市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員工資待遇及經(jīng)費(fèi)保障暫行辦法》等。2017年12月1日正式施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》(以下簡稱《條例》)，成為首部從立法層面對警務(wù)輔助人員的身份性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限等方面進(jìn)行明確規(guī)定的地方性法規(guī)。2018年11月，公安部發(fā)布了《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》，自2019年1月1日起正式施行。修訂后的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十二條第二款的規(guī)定，解決了警務(wù)輔助人員從事相應(yīng)工作的合法性問題。上述規(guī)定中，比較有代表性和參考借鑒意義的是《意見》和《條例》，前者是全國性政策規(guī)定，后者是具有法律效力的地方性法規(guī)，本文結(jié)合這兩個(gè)規(guī)定展開論述。

二、警務(wù)輔助人員管理存在的問題

應(yīng)該說，上述的眾多規(guī)定一定程度解決了警務(wù)輔助人員地位職責(zé)權(quán)限不明確，名稱、證件不統(tǒng)一，經(jīng)費(fèi)保障難以落實(shí)等問題，但在實(shí)際工作中，仍然存在一些問題。

(一)缺乏國家層面的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致警務(wù)輔助人員管理的相關(guān)規(guī)定不一致

對于警務(wù)輔助人員的管理，目前在國家層面尚未制定有統(tǒng)一的法律、行政法規(guī)或是規(guī)章。雖然出臺(tái)了《意見》、《通知》，但這兩個(gè)規(guī)定都不屬于法的淵源，不具備法的效力，其效力尚未上升到法的高度。深圳市的《條例》雖然屬于地方性法規(guī)，但其不具有全國適用性。其他各地雖然依據(jù)《意見》出臺(tái)了警務(wù)輔助人員管理的相關(guān)辦法，但既不是地方性法規(guī)，也不是地方政府規(guī)章，尚未進(jìn)入我國法律體系。除了深圳市的《條例》，我國對于警務(wù)輔助人員的管理尚缺乏立法層次的保障。警務(wù)輔助人員管理由于缺乏國家層面的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致了相關(guān)規(guī)定的不一致。本文在此舉三個(gè)方面的例子：一是警務(wù)輔助人員的名稱不一致?！兑庖姟返谌龡l將警務(wù)輔助人員分為文職、輔警兩類，深圳市的《條例》第三條將警務(wù)輔助人員簡稱為輔警，并分為勤務(wù)輔警和文職輔警兩類。相比較而言，勤務(wù)輔警和文職輔警的分類更為科學(xué)。二是對可以從事工作的規(guī)定不一致。《意見》第八條對文職人員規(guī)定了三項(xiàng)可以從事的工作，第九條對輔警規(guī)定了十三項(xiàng)可以履行的職責(zé)；《條例》第十條對文職輔警規(guī)定了四項(xiàng)可以從事的工作，第九條對勤務(wù)輔警規(guī)定了十二項(xiàng)可以從事的工作。三是不得招聘為警務(wù)輔助人員的規(guī)定不一致?！兑庖姟返谑藯l規(guī)定了六項(xiàng)不得招聘為警務(wù)輔助人員的情形，其中第五項(xiàng)是“家庭成員以及近親屬被判處死刑或者正在服刑的”，《條例》第十條也規(guī)定了六項(xiàng)不得招聘為警務(wù)輔助人員的情形，其中第五項(xiàng)是“有較為嚴(yán)重的個(gè)人不良信用記錄的”。由于規(guī)定的不一致，導(dǎo)致《意見》和《條例》的沖突。《條例》在效力層級(jí)上要高于《意見》。目前不少地方都聲稱要學(xué)習(xí)深圳的立法經(jīng)驗(yàn)，如果缺乏國家層面的統(tǒng)一立法，可能會(huì)導(dǎo)致地方百花齊放，就相同事項(xiàng)作出不一致的規(guī)定。

另外，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十二條第二款規(guī)定，“接報(bào)案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作，可以由一名人民警察帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員進(jìn)行，但應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像?！倍稐l例》第九條將勤務(wù)輔警可以在一名以上人民警察的帶領(lǐng)下從事的警務(wù)工作規(guī)定了十二項(xiàng)，將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的規(guī)定擴(kuò)展到了“看守所、拘留所、強(qiáng)制隔離戒毒所、收容教育所、執(zhí)法辦案區(qū)等場所的管理勤務(wù)，實(shí)施查封、扣押、強(qiáng)制檢測等行政強(qiáng)制措施”等工作，造成了部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)定的不一致。

(二)對于警務(wù)輔助人員的薪酬保障缺乏具體規(guī)定

《意見》就警務(wù)輔助人員的待遇保障規(guī)定“由各級(jí)財(cái)政部門按照財(cái)政體制予以全額保障”，該規(guī)定較為籠統(tǒng)，實(shí)踐中各地各行其是。目前各地警務(wù)輔助人員待遇普遍偏低，甚至有的地方將警務(wù)輔助人員當(dāng)做解決臨時(shí)工作的廉價(jià)崗位，很多地方對于警務(wù)輔助人員的薪酬采取“一刀切”，既沒有體現(xiàn)沒有薪級(jí)和職級(jí)差別，也沒有體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職稱差別。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地警務(wù)輔助人員收入差異較大，存在“同工不同酬”的現(xiàn)象。以上問題使得警務(wù)輔助人員缺乏職業(yè)歸屬感，流動(dòng)性較強(qiáng)的問題未能得到根本性解決。

(三)實(shí)踐中存在重使用，輕管理的情況

一是招聘工作流于形式。很多地方公安機(jī)關(guān)對警務(wù)輔助人員的招聘僅限于《意見》第十七、第十八條規(guī)定的硬性條件，沒有規(guī)定細(xì)致的招聘程序，警務(wù)輔助人員招聘不公開，不透明。二是管理流于形式。很多地方公安機(jī)關(guān)對警務(wù)輔助人員的管理缺乏嚴(yán)格規(guī)定，一定程度存在警務(wù)輔助人員從事兼職，從事警務(wù)輔助工作不規(guī)范甚至代警察履行職責(zé)的情況。三是培訓(xùn)機(jī)制不健全。警務(wù)輔助工作具有一定的專業(yè)性、技術(shù)性，警務(wù)輔助人員需要不斷的培訓(xùn)方能勝任?！兑庖姟返谌畻l就警務(wù)輔助人員的培訓(xùn)進(jìn)行了規(guī)定，包括崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)，但就培訓(xùn)時(shí)間、方式、效果體現(xiàn)、獎(jiǎng)懲等缺乏細(xì)化規(guī)定。四是獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善?！兑庖姟返诹隆蔼?jiǎng)懲” 作了原則性規(guī)則，很多地方依葫蘆畫瓢作了相應(yīng)規(guī)定，但缺乏細(xì)化。對于警務(wù)輔助人員的獎(jiǎng)勵(lì)缺乏細(xì)化規(guī)定，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣，一定程度影響了警務(wù)輔助人員工作的積極性。同時(shí)對于警務(wù)輔助人員的責(zé)任追究機(jī)制也不完善。對于警務(wù)輔助人員的違規(guī)行為，很多時(shí)候是“一開了之”，解除勞動(dòng)合同就完事，缺乏責(zé)任的后續(xù)追究。

三、完善警務(wù)輔助人員管理的相關(guān)意見建議

(一)逐步形成完備的警務(wù)輔助人員管理法律體系

經(jīng)過十余年警務(wù)輔助人員管理的實(shí)踐探索，在《意見》和各地管理辦法的基礎(chǔ)上，可以說，我國逐步形成完備的警務(wù)輔助人員管理法律體系的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。法律體系是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，在法律體系中，上位法作出原則性規(guī)定，下位法在遵循上位法的前提下對上位法進(jìn)行細(xì)化，這樣才能保證法律體系的統(tǒng)一。體現(xiàn)在警務(wù)輔助人員管理方面，在國家層面，應(yīng)該及時(shí)出臺(tái)警務(wù)輔助人員管理的法律法規(guī)。如果制定法律的條件還不成熟，可先由國務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，就警務(wù)輔助人員管理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，以保證全國警務(wù)輔助人員管理的一致性。該法規(guī)可以在《意見》的基礎(chǔ)上，吸取《條例》的立法經(jīng)驗(yàn)，就警務(wù)輔助人員的定義、分類、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、管理、薪酬、獎(jiǎng)懲等方面進(jìn)行規(guī)定。需要特別說明的，一是為保證警務(wù)輔助工作的有效開展，增強(qiáng)警務(wù)輔助人員的榮譽(yù)感和歸屬感，應(yīng)該對警務(wù)輔助人員進(jìn)行合理分類，并在分類的基礎(chǔ)上就警務(wù)輔助人員的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，同時(shí)明確警務(wù)輔助人員的薪級(jí)、職級(jí)等薪酬保障。《條例》第三十六、三十七、三十八條明確了“建立符合輔警特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績效和分級(jí)分類管理的薪酬和福利制度”、為輔警繳納基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)，繳存住房公積金，購買意外保險(xiǎn)等措施，該規(guī)定值得借鑒；二是退役軍人是我國社會(huì)主義建設(shè)的重要力量，國家就保障退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)給予特殊優(yōu)待。《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》(退役軍人部發(fā)〔2018〕26號(hào))提出：“輔警崗位同等條件下優(yōu)先招錄退役軍人?！蓖艘圮娙私?jīng)過軍旅歷練，較為適合從事警務(wù)輔助工作，可以作為重要的警務(wù)輔助人力資源，在國家層面警務(wù)輔助人員管理規(guī)范性法律文件中應(yīng)體現(xiàn)對退役軍人就業(yè)的特殊優(yōu)待。地方層面，在國家統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)或是地方政府規(guī)章，細(xì)化行政法規(guī)的規(guī)定，警務(wù)輔助人員的招聘、薪酬福利、薪級(jí)職級(jí)、教育培訓(xùn)、考核、責(zé)任追究等作出具體規(guī)定。通過自上而下的立法銜接，可以有效推動(dòng)警務(wù)輔助人員管理的合法性和穩(wěn)定性，克服政策規(guī)定的不足，保證警務(wù)輔助人員管理的制度化、規(guī)范化、法治化，更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

(二)進(jìn)一步強(qiáng)化警務(wù)輔助人員的管理

一是嚴(yán)格招聘工作，細(xì)化招聘程序并保證招聘程序的公開透明，真正把會(huì)干事、能干事的人員招聘到警務(wù)輔助人員隊(duì)伍當(dāng)中。二是嚴(yán)格管理，杜絕警務(wù)輔助人員從事兼職，從事警務(wù)輔助工作不規(guī)范甚至代警察履行職責(zé)等情況的出現(xiàn)。三是加強(qiáng)培訓(xùn)，為警務(wù)輔助人員勝任工作創(chuàng)造條件。四是嚴(yán)格考核和責(zé)任追究，增強(qiáng)警務(wù)輔助人員工作積極性的同時(shí)保證警務(wù)輔助工作的嚴(yán)肅性。

警務(wù)輔助人員具有特殊身份，從事警務(wù)輔助工作時(shí)，輔警也是“警”。只有把警務(wù)輔助人員管理納入法治化渠道，才能保證警務(wù)輔助人員管理的制度化、規(guī)范化和法治化，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。