精準(zhǔn)扶貧中大數(shù)據(jù)的價值與實(shí)現(xiàn)途徑研究

楊裕民，程曉君

中共安慶市委黨校綜合教研室，安徽安慶，246133

1 提出問題和相關(guān)研究

大數(shù)據(jù)時代的來臨，開啟了信息技術(shù)發(fā)展的新階段。著名數(shù)據(jù)科學(xué)家涂子沛在他的大數(shù)據(jù)三部曲之一《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命》一書中，將大數(shù)據(jù)定義為改變政府、商業(yè)和生活的一場數(shù)據(jù)革命，全國政協(xié)主席汪洋公開推薦此書，稱“大數(shù)據(jù)對政府部門有重要意義”[1]。減貧脫貧問題作為政府公共治理的重要內(nèi)容，越來越受到大數(shù)據(jù)理念和技術(shù)的影響。

2015年9月,國務(wù)院扶貧辦將甘肅省列為全國首家大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)試點(diǎn)省份。2016年5月,甘肅省大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧平臺投入運(yùn)行，其后，貴州、河南、陜西、四川、廣東、廣西等省級大數(shù)據(jù)平臺以及更多的市、縣級平臺紛紛上線運(yùn)行，如安徽省的六安、宿州、亳州等市以及金寨、利辛等縣。隨著大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧平臺不斷的投入運(yùn)行,大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧的成效不斷顯現(xiàn)，但同時伴生的問題也不斷突顯。近年來,學(xué)術(shù)界對于在精準(zhǔn)扶貧中充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)價值的研究不斷升溫，筆者在中國知網(wǎng)上以“大數(shù)據(jù)+精準(zhǔn)扶貧”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)2015年以來各類中文研究文獻(xiàn)不斷增多。通過整理與研究概括為三個方面：

(1)基于扶貧模式轉(zhuǎn)變的對比研究和回顧展望。改革開放40年來，我國扶貧開發(fā)工作經(jīng)歷了不同時期，學(xué)者們總結(jié)了我國扶貧政策的階段性演變，并對2020年以后的貧困治理進(jìn)行了展望。王小林對精準(zhǔn)扶貧的理論框架、政策實(shí)施、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、趨勢展望進(jìn)行了分析，認(rèn)為實(shí)施利貧性增長、包容性發(fā)展和多維度扶貧相結(jié)合的減貧政策體系是精準(zhǔn)扶貧的政策框架[2];莫光輝認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整，農(nóng)村貧困治理的路徑應(yīng)在貫徹以人為本的理念、全面精細(xì)的機(jī)制、多元參與的格局等方面加以突破[3]。

(2)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)與精準(zhǔn)扶貧的邏輯契合研究。一些精通大數(shù)據(jù)的研究者立足于大數(shù)據(jù)時代的背景，從數(shù)據(jù)技術(shù)與精準(zhǔn)扶貧的邏輯契合角度加以研究。章昌平等利用生態(tài)學(xué)中的“生境”概念，提出了利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和精準(zhǔn)扶貧業(yè)務(wù)流程相整合的理論模型，重點(diǎn)在于以貧困人口為中心的大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)整合平臺[4];汪磊等認(rèn)為，大數(shù)據(jù)技術(shù)的“4V”特征與精準(zhǔn)扶貧的數(shù)據(jù)巨量性、多樣性、高速性、價值性之間存在邏輯耦合，建立精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺是解決扶貧工作信息不對稱的關(guān)鍵因素[5]；莫光輝等認(rèn)為，大數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和動態(tài)監(jiān)控方面提供了技術(shù)支撐，提出利用大數(shù)據(jù)平臺推動精準(zhǔn)扶貧新理論和新模式的發(fā)展[6]。

(3)基于大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧的案例研究和價值分析。任亞杰等通過對甘肅省模式的剖析，認(rèn)為利用互聯(lián)網(wǎng)思維和信息化手段加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)和多渠道運(yùn)營，才能不斷完善精準(zhǔn)扶貧的新機(jī)制[7]；廣西精準(zhǔn)扶貧課題組基于對廣西精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，以問題為導(dǎo)向，提出建立一個平臺、兩個系統(tǒng)、六個中心的地方扶貧大數(shù)據(jù)平臺方案[8]；陳穩(wěn)研究了精準(zhǔn)扶貧的第三方監(jiān)測評估工作存在的問題，認(rèn)為政府和行業(yè)大數(shù)據(jù)對于提升第三方監(jiān)測評估工作的精準(zhǔn)性和可信性提供了現(xiàn)實(shí)可能[9]。

較為充分的理論研究不僅使大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧成為當(dāng)下實(shí)踐的主題，同時也解決了技術(shù)中性可能帶來的難題。隨著精準(zhǔn)扶貧倒排工期的不斷臨近，一些從宏觀到微觀的新問題也涌現(xiàn)出來，如扶貧大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、扶貧網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通化、精準(zhǔn)扶貧工作的動態(tài)化等。這些問題制約了如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須引起決策者、扶貧部門和幫扶干部的高度重視。

2 精準(zhǔn)扶貧中大數(shù)據(jù)的價值分析

在2015年中央政治局會議上，習(xí)近平進(jìn)一步提出“以數(shù)據(jù)目標(biāo)詮釋精準(zhǔn)扶貧開發(fā)理念，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)精準(zhǔn)定位、開放共享的應(yīng)用價值”[10]，這是大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧的政策依據(jù)。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，從2015年開始，大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)脫貧的實(shí)踐在全國各省市全面展開。

2.1 大數(shù)據(jù)盤活扶貧數(shù)據(jù)的“源頭活水”

改革開放以來，按照貧困治理的不同側(cè)重，我國經(jīng)歷了大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)、八七扶貧攻堅階段(1993—2000年)、集中連片整村推進(jìn)階段(2001—2012年)、精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧階段(2013年以后)[11]四個階段，各級黨委和政府部門積累了龐大的扶貧數(shù)據(jù)。僅從數(shù)據(jù)體量來看，截至2017年底，全國農(nóng)村貧困人口共有3 046萬人，貧困發(fā)生率超過20%的深度貧困村有2.98萬個，十八大以來全國共選派駐村幫扶干部277.8萬人[12]。如此龐大的數(shù)據(jù)量，傳統(tǒng)人工采集、表格存儲、層層上報、檔案管理的工作機(jī)制難以為繼，導(dǎo)致大量的扶貧數(shù)據(jù)靜處于各類數(shù)據(jù)容器中，成為數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)煙囪。大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度介入，使得各類扶貧數(shù)據(jù)變成“源頭活水”成為可能。

2.1.1 在精準(zhǔn)識別方面

大數(shù)據(jù)一改傳統(tǒng)隨機(jī)抽樣的數(shù)據(jù)采集方式，利用全體樣本數(shù)據(jù)的多重維度和交叉附現(xiàn)，綜合采集貧困戶有關(guān)的所有樣本數(shù)據(jù)，包括收入、支出、住房、教育、醫(yī)療、金融、務(wù)工、交通出行等數(shù)據(jù)，把貧困識別納入數(shù)據(jù)“天網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)識別的“準(zhǔn)入關(guān)”。

2.1.2 在精準(zhǔn)幫扶方面

大數(shù)據(jù)技術(shù)通過構(gòu)建不同的分析模型，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動比對、關(guān)聯(lián)分析、聚類分析、預(yù)測分析，解決了多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合問題，同時配合各類扶貧政策信息、產(chǎn)業(yè)信息、市場信息，使扶貧項(xiàng)目、扶貧資金的匹配更加精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)幫扶中資金使用的“刀刃關(guān)”。

2.1.3 在致貧返貧原因分析方面

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧的一大難題就是如何走出“貧困-脫貧-返貧”的怪圈，其根本原因在于對致貧返貧的原因分析不當(dāng)，導(dǎo)致幫扶效果沒有持續(xù)性。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以充分挖掘各類貧困的相關(guān)數(shù)據(jù)，找出復(fù)雜數(shù)據(jù)背后潛藏的規(guī)律，并結(jié)合各地基礎(chǔ)人口和地理資源數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)查找致貧返貧原因，提升扶貧工作的針對性、有效性。

2.2 信息化連通扶貧主體的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”

信息化是經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障，“以信息化培育新動能，用新動能推動新發(fā)展，以新發(fā)展創(chuàng)造新輝煌”[13]的核心是整個社會的信息化。政府作為社會信息化的主導(dǎo)力量，自20世紀(jì)80年代以來，通過辦公自動化、政府上網(wǎng)等國字號工程，促進(jìn)了信息化基礎(chǔ)設(shè)施和信息化應(yīng)用的廣泛普及，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建了上下通達(dá)、城鄉(xiāng)兼顧的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，為政府部門、企業(yè)、社會組織和廣大公眾的數(shù)據(jù)流動提供了信息“高速公路”。

第一，針對城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”問題，“十三五”國家信息化發(fā)展規(guī)劃明確提出網(wǎng)絡(luò)扶貧行動，“加快貧困地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和應(yīng)用步伐，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋工程”，到2020年，完成對832 個貧困縣、12.8 萬個貧困村的網(wǎng)絡(luò)覆蓋，貧困村寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)90%的目標(biāo)[14]，為扶貧大數(shù)據(jù)的流動性、開放性、共享性提供了基礎(chǔ)保障。

第二，自2016年開始，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，要求政府部門建成一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享。精準(zhǔn)扶貧工作所涉及的各政府部門的政策數(shù)據(jù)、幫扶業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目及資金數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)上下連接、橫向貫通，解決了貧困對象和政府部門間的信息不對稱問題，避免了基層政府在扶貧工作中“燒火棍子一頭熱”的現(xiàn)象。

第三，利用“互聯(lián)網(wǎng)+社會扶貧”，推動形成社會主體廣泛參與的社會大扶貧格局。2017年7月，由國務(wù)院扶貧辦主管的全國社會扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺正式上線，僅一年的發(fā)展，注冊用戶已突破3 000萬人，其中愛心人士1 940萬人、貧困人口1 029萬人以及管理員33.7萬人。自建成以來，已累計發(fā)布幫扶需求326萬多條，對接成功226萬多個，對接成功率超過69%[15]。

第四，精準(zhǔn)扶貧工作的信息不對稱問題正逐步解決。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以幫助政府部門、企業(yè)、社會組織和廣大愛心人士借助多重渠道獲取貧困人口相關(guān)信息，以便形成對口幫扶的社會大扶貧局面；另一方面，廣大貧困地區(qū)的貧困人口也受益于信息化能力的普及和提高，在信息發(fā)布和尋求市場中獲得了快捷的途徑。從信息論的角度來看，近年來，不斷完善的信息化基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)平臺極大地提高了扶貧信息的傳播效率，成為解決信息不對稱的主要途徑。

2.3 新技術(shù)助推精準(zhǔn)扶貧的“動態(tài)管理”

精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)管理原則是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，總的原則是按照“縣為單位、規(guī)模控制、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”。大數(shù)據(jù)技術(shù)本身具有的實(shí)時性、動態(tài)性特點(diǎn)正好契合了精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)監(jiān)管原則。從數(shù)據(jù)的時效性來看，扶貧數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)處理方式是分布式處理，通常需要先積累大量數(shù)據(jù)，再進(jìn)行統(tǒng)計分析，耗時多、準(zhǔn)確性差。而大數(shù)據(jù)的實(shí)時分析處理能力可以在采集過程中同時完成實(shí)時比對、實(shí)時匹配、實(shí)時推送、實(shí)時預(yù)警、可視化評估等多項(xiàng)數(shù)據(jù)分析功能，對精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)識別、動態(tài)幫扶、動態(tài)評估起到了很好的支撐作用。

2.3.1 從動態(tài)識別來看

建檔立卡的貧困戶數(shù)據(jù)并非靜止不變的，在一定的時間周期內(nèi)，貧困對象的收支、健康、就業(yè)、發(fā)展等諸多方面都隨時產(chǎn)生著變化，傳統(tǒng)人工處理的數(shù)據(jù)更新周期長短不一，使得很多貧困戶變化的信息不能及時納入，已經(jīng)脫貧的又不能及時退出，影響了扶貧資源的精準(zhǔn)使用。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以廣泛利用扶貧一卡通、手機(jī)、GPS、各類射頻采集等終端設(shè)備，自動、實(shí)時地完成貧困人口的增量數(shù)據(jù)，并在建檔立卡數(shù)據(jù)庫中實(shí)現(xiàn)自動更新、實(shí)時推送。

2.3.2 從動態(tài)幫扶來看。

一方面，各類扶貧項(xiàng)目在進(jìn)展過程中需要實(shí)時監(jiān)管，當(dāng)貧困戶的生活條件得到改善，需要實(shí)時調(diào)整項(xiàng)目計劃時，始終保證“靶向精準(zhǔn)”；另一方面，各類扶貧資源出現(xiàn)存量或增量變化時，新的匹配隨時出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)的可視化、圖形化展現(xiàn)技術(shù)可以更方便地幫助決策者動態(tài)調(diào)整幫扶計劃和進(jìn)度。

3 精準(zhǔn)扶貧中大數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的制約因素

由于大數(shù)據(jù)理念和技術(shù)本身就在高速發(fā)展之中，同時精準(zhǔn)扶貧又是一項(xiàng)數(shù)據(jù)規(guī)模大、涉及學(xué)科廣、時間任務(wù)緊的系統(tǒng)工程，在兩者結(jié)合的實(shí)踐過程中，一些制約因素逐漸顯現(xiàn)出來。

3.1 數(shù)據(jù)化缺少標(biāo)準(zhǔn)化支持

標(biāo)準(zhǔn)化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，是經(jīng)濟(jì)社會有序發(fā)展的技術(shù)支撐，對精準(zhǔn)扶貧工作來講，標(biāo)準(zhǔn)化既是思維方式又是工作方法，客觀上要求大數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)化雙輪驅(qū)動、并行發(fā)展。但在實(shí)際工作中，大數(shù)據(jù)的平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、扶貧項(xiàng)目、效果評估等諸方面均未形成國家和地方標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.1 平臺標(biāo)準(zhǔn)方面

在全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)建立后，對各地平臺建設(shè)并未出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)，導(dǎo)致各地的平臺建設(shè)差異化較大，不利于全國扶貧信息的深度整合與利用。一方面國家層面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集等規(guī)定動作必須完成，另一方面各地的扶貧實(shí)踐千差萬別，導(dǎo)致一些省、市、縣大數(shù)據(jù)平臺的設(shè)計、技術(shù)、流程、功能模塊、數(shù)據(jù)安全甚至是開放時間等都有較大的差異，甚至同一行政區(qū)域內(nèi)的市、縣級平臺也有很大不同，導(dǎo)致扶貧數(shù)據(jù)逐層上報時出現(xiàn)誤差和兼容性問題，影響了大數(shù)據(jù)的快速、全面、準(zhǔn)確、實(shí)時的效率。

3.1.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面

數(shù)據(jù)采集是大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作。根據(jù)國務(wù)院2014年發(fā)布的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》的要求，各地都出臺了相應(yīng)的數(shù)據(jù)采集工作方案，但數(shù)據(jù)采集的數(shù)量、內(nèi)容、體例、格式、類型等諸多方面均未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如，2015年甘肅省大數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集表共有9 張，包括政策清單和貧困群眾的需求清單，而貴州省的采集數(shù)據(jù)則包括7項(xiàng)一級指標(biāo)和199 項(xiàng)二級指標(biāo)。從數(shù)據(jù)采集周期來看，各地的標(biāo)準(zhǔn)也差異較大，甘肅省的數(shù)據(jù)采集分為三個階段，即紙質(zhì)版信息采集、紙質(zhì)版信息審核、信息錄入，數(shù)據(jù)采集完成周期需要20 天。

3.1.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面

目前，大數(shù)據(jù)技術(shù)手段相當(dāng)豐富，但在精準(zhǔn)扶貧的各個環(huán)節(jié)仍然相差很大。首先，在數(shù)據(jù)采集方面，各地仍然以問卷調(diào)查、現(xiàn)場訪談、表格填寫等傳統(tǒng)的人工方式完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作，而RFID射頻數(shù)據(jù)、傳感器數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)交互數(shù)據(jù)及移動互聯(lián)網(wǎng)捕獲等海量多類型數(shù)據(jù)的獲取很少采用；其次，在數(shù)據(jù)處理方面，盡管各地多采用云存儲來構(gòu)建不同層級數(shù)據(jù)預(yù)處理中心，但數(shù)據(jù)庫架構(gòu)、數(shù)據(jù)清洗模型、關(guān)聯(lián)聚類模型、預(yù)測分析模型、異常數(shù)據(jù)處理規(guī)則等應(yīng)用較少，同時跨部門、跨系統(tǒng)、跨平臺的數(shù)據(jù)交換也缺少標(biāo)準(zhǔn)；再次，在數(shù)據(jù)安全方面，各地普遍缺少平臺安全、數(shù)據(jù)安全、隱私安全方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.2 模塊化缺少實(shí)用化需求

在信息技術(shù)領(lǐng)域中，存在一種較為普遍的現(xiàn)象。一個領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作很難精確地抽象為信息化的一個流程或一個模塊，這就是通常所說的懂大數(shù)據(jù)的不懂扶貧，懂扶貧的不懂大數(shù)據(jù)。目前各地的大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)大多采用模塊化設(shè)計，但由于需求各異，極易導(dǎo)致模塊在應(yīng)用時產(chǎn)生兩大問題：

第一，各業(yè)務(wù)模塊的數(shù)據(jù)交集規(guī)則定義不同，導(dǎo)致同一數(shù)據(jù)集在不同業(yè)務(wù)模塊中存在差異，經(jīng)常出現(xiàn)同一個指標(biāo)有兩個或兩個以上的數(shù)據(jù)。以金寨縣為例，以姓名、身份證號、社保一卡通賬號為查詢條件檢索貧困戶數(shù)據(jù)時，返回在各應(yīng)用模塊中的結(jié)果不盡相同，甚至在同一應(yīng)用模塊中也存在同樣問題，例如在健康扶貧模塊中用一卡通賬號、身份證號查詢的結(jié)果不一致。究其原因：一是存在數(shù)據(jù)類別管理的設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)，二是部門數(shù)據(jù)融合不充分。

第二，上下級平臺的數(shù)據(jù)誤差現(xiàn)象很普遍。例如，六安市扶貧辦去年通過排查，發(fā)現(xiàn)在全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中六安市貧困戶口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在包括低保貧困戶低保金為零、殘疾貧困戶沒有殘疾證號等6項(xiàng)疑點(diǎn)。導(dǎo)致這種情況的原因主要有三點(diǎn)：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入工作存在偏差；二是系統(tǒng)邏輯結(jié)構(gòu)缺乏排錯機(jī)制；三是上下級平臺授權(quán)方式及開放時間存在限制。

3.3 基礎(chǔ)化缺少普及化覆蓋

大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧離不開信息化的基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)應(yīng)用的普及，尤其是在廣大的農(nóng)村貧困地區(qū)。2016年4月，習(xí)近平總書記就明確提出：“要加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化信息資源深度整合，打通經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的信息‘大動脈’”[16]，配合國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃、十三五國家信息化發(fā)展規(guī)劃，全國各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近年來取得了較快的發(fā)展。截至2016 年底，我國貧困村寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋率超過80%，農(nóng)村光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶超7 400萬戶[17]，這為我國大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧構(gòu)成了有力的基礎(chǔ)支撐。

但在巨大發(fā)展的同時，必須看到我國信息化的布局很不均衡，越是貧困發(fā)生率高、扶貧任務(wù)重的地區(qū)，信息化發(fā)展水平越低，大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)條件越不完善，巨大的城鄉(xiāng)差距成為大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”問題。從普及角度來看，截至2018年6月，我國農(nóng)村網(wǎng)民為2.11億人，僅占整體網(wǎng)民的26.3%[18]，城鄉(xiāng)網(wǎng)民的比例多年來一直保持在7：3左右；從應(yīng)用角度來看，在全國31個省市自治區(qū)中，排名前三的分別是北京、上海、廣東，而新疆、甘肅、寧夏、西藏排名墊底；從基礎(chǔ)設(shè)施角度來看，排名前三的為江蘇、浙江、北京，而墊底的則是安徽、西藏、云南[18]。在革命老區(qū)金寨縣，盡管市縣兩級平臺均提供了移動App，但由于10%的山區(qū)不能覆蓋移動通信，導(dǎo)致部分貧困村、貧困戶無法使用移動模塊。

4 精準(zhǔn)扶貧中大數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的有效途徑

一方面，借力大數(shù)據(jù)可切實(shí)提高精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性、高效性，另一方面，在實(shí)踐中又存在諸多的制約因素。既有頂層設(shè)計的因素，又有因地因村因人而異的因素；既有大數(shù)據(jù)本身的局限，又有扶貧工作的特殊性；既要兼顧到政府部門的互聯(lián)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互通，又要兼顧到數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全，關(guān)系復(fù)雜，千頭萬緒，需要從理論、技術(shù)、實(shí)踐上不斷探索實(shí)現(xiàn)途徑。

4.1 樹立數(shù)據(jù)扶貧理念

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力[19]。在大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐中，必須加快傳統(tǒng)扶貧向數(shù)據(jù)扶貧的轉(zhuǎn)換，樹立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”[20]的扶貧新理念。

4.1.1 從碎片化到共享化

目前，政府部門和社會扶貧信息仍受制于部門分隔、平臺限制等因素，呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)。應(yīng)盡快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)共享的國家及地方標(biāo)準(zhǔn)，將扶貧部門的業(yè)務(wù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)整合到各地大數(shù)據(jù)扶貧系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶的自動推介、自動關(guān)聯(lián)。

4.1.2 從結(jié)果導(dǎo)向到預(yù)測導(dǎo)向

借鑒大數(shù)據(jù)成熟技術(shù)應(yīng)用于精準(zhǔn)扶貧的貧困分析和數(shù)據(jù)預(yù)測，改變過去“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的工作方式。支持科研院校和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大數(shù)據(jù)關(guān)鍵預(yù)測分析技術(shù)的研發(fā)，精準(zhǔn)找出致貧返貧的原因并及時推送幫扶方案。

4.1.3 從流程化到智能化

信息化的本質(zhì)特征是人類體力腦力的延伸，理應(yīng)提高效率、減輕負(fù)擔(dān)，而在實(shí)際的扶貧工作中，由于工作流程的強(qiáng)制要求，廣大基層干部任務(wù)繁重、壓力很大。應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)流程的智能化、自動化水平，減少重復(fù)性、機(jī)械性、形式性工作，把基層干部的工作重心真正落實(shí)到扶貧工作上來。

4.2 統(tǒng)籌頂級平臺建設(shè)

全國各地的大數(shù)據(jù)扶貧平臺和業(yè)務(wù)系統(tǒng)千差萬別，給精準(zhǔn)扶貧的整體推進(jìn)和融合升級帶來諸多不可預(yù)見的困難。建議從標(biāo)準(zhǔn)、平臺、數(shù)據(jù)中心等方面進(jìn)行頂層設(shè)計。

4.2.1 盡快出臺國家精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系

2018年5月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會和國家市場監(jiān)督管理總局在貴陽發(fā)布了《精準(zhǔn)扶貧村級光伏電站管理與評價導(dǎo)則》《蜂產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行管理規(guī)范》等15項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件，這是我國首批精準(zhǔn)扶貧國家標(biāo)準(zhǔn)。同時一些地方標(biāo)準(zhǔn)也加緊出臺，例如，貴州省的《大數(shù)據(jù)村級工作管理規(guī)范》，內(nèi)蒙古的《扶貧資金使用規(guī)范》等[21]。以此為起點(diǎn)，其他諸如精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換共享標(biāo)準(zhǔn)等也應(yīng)盡快研究出臺。

4.2.2 加快建設(shè)開放、共享、安全的全國大數(shù)據(jù)扶貧云系統(tǒng)

針對各地扶貧云的涌現(xiàn)，有必要從國家層面統(tǒng)一建立全國扶貧云，以利于整合全國扶貧數(shù)據(jù)資源。建議由全國扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)辦公室牽頭，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工信部、科技部、財政部和國家標(biāo)準(zhǔn)化委員化，按照統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一安全、統(tǒng)一管理的原則共同組建全國扶貧云，對下承接各省市云平臺，指導(dǎo)各地大數(shù)據(jù)扶貧工作，橫向接入政務(wù)云平臺，實(shí)現(xiàn)政府層面的數(shù)據(jù)融合。

4.2.3 組建國家扶貧大數(shù)據(jù)中心

規(guī)劃整合包括各類社會組織、企業(yè)、公眾、愛心人士、貧困人口直至包括各地土壤、氣象、交通、物價、能源、市場、電商等廣泛信息資源，打造共建共享開放的大數(shù)據(jù)集合，并利用自動抓取、自動更新、自動匹配等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)會和風(fēng)險自動推介，輔助各地產(chǎn)業(yè)扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧，使社會扶貧的成效真正看得見、摸得到。

4.3 強(qiáng)化動態(tài)管理機(jī)制

在現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制下，切實(shí)加強(qiáng)動態(tài)管理，既是大數(shù)據(jù)技術(shù)本質(zhì)特點(diǎn)，也是基礎(chǔ)工作提升的必然要求，必須兩者同時兼顧。

第一，關(guān)口前移。對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用定期或輪詢方式進(jìn)行動態(tài)尋查。以建檔立卡數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，各地可制定相應(yīng)的動態(tài)工作機(jī)制，定期開展入戶核實(shí)和評議比對工作，適時更新貧困人口信息。

第二，系統(tǒng)排錯。建檔立卡系統(tǒng)通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)設(shè)立自動比對、排錯預(yù)警，把不符合建檔立卡要求的對象自動篩選比對出來，并推送給管理人員。

第三，政策修正。建立貧困戶準(zhǔn)入和退出邏輯統(tǒng)一的可操作標(biāo)準(zhǔn)。目前對貧困戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是按年人均純收入來界定，但脫貧標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”，邏輯上存在矛盾，操作上容易引起糾紛，況且廣大農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)與人情并存，鄉(xiāng)居與外出共生，各地應(yīng)在政策范圍內(nèi)修正可操作標(biāo)準(zhǔn)。

第四，數(shù)據(jù)交叉驗(yàn)證。利用部門或行業(yè)數(shù)據(jù)自動排查不符合要求的對象。綜合利用金融、交通、車管、房管、教育、民政、衛(wèi)生、電信的數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)交叉附現(xiàn)的驗(yàn)證方法，自動排除對象。

第五，組建基層信息員隊伍，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。廣大農(nóng)村地區(qū)應(yīng)依據(jù)各地信息化基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用普及水平，有選擇地在縣級以下地區(qū)合理安排基層信息員，提高數(shù)據(jù)錄入、比對的準(zhǔn)確性。

4.4 構(gòu)建科學(xué)評估機(jī)制

按照中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年下發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》的要求，當(dāng)前對精準(zhǔn)扶貧工作中精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶采用第三方評估，即由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估 。

當(dāng)前的第三方評估工作已開展兩輪，課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，第三方評估工作仍然采用人海戰(zhàn)術(shù)。一方面評估人員由于受制于政策理解能力、語言溝通能力、工作經(jīng)驗(yàn)不足等因素影響，另一方面，基層黨委政府以“趕考”“應(yīng)試”來對待評估，導(dǎo)致評估效果難以精確?，F(xiàn)有扶貧大數(shù)據(jù)的不斷融合，客觀上給第三方評估帶來了有利條件，因此，在第三方評估中引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，確保評估效果的客觀性、公正性和精準(zhǔn)性。

4.4.1 利用大數(shù)據(jù)自動篩選評估量化指標(biāo)

在對貧困戶口的收入、支出情況進(jìn)行評估時，可調(diào)用公安戶籍和人口計生數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對金融網(wǎng)的資金流水、醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)的治療費(fèi)用、車管網(wǎng)的購車信息、農(nóng)委網(wǎng)的土地確權(quán)、房產(chǎn)網(wǎng)的不動產(chǎn)信息等直接按量化指標(biāo)進(jìn)行評估。

4.4.2 利用大數(shù)據(jù)輔助評估非量化指標(biāo)

對非量化指標(biāo)，應(yīng)開發(fā)跨網(wǎng)多源的數(shù)據(jù)分析模型，充分借助交通網(wǎng)的出行數(shù)據(jù)、勞動人事網(wǎng)的就業(yè)數(shù)據(jù)、教育網(wǎng)的教育信息、電信網(wǎng)的通信費(fèi)用、電力網(wǎng)的用電信息等進(jìn)行綜合研判，并輔以現(xiàn)場核查排錯，形成指標(biāo)后納入評估系統(tǒng)。

4.4.3 利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行獨(dú)立排他的滿意度調(diào)查

合理設(shè)計滿意度調(diào)查問卷，利用手持終端進(jìn)行不定期現(xiàn)場調(diào)查，利用開放互動平臺自動收集貧困戶反饋，最大限度排除評估結(jié)果人為因素的影響。

5 結(jié) 語

大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧，是一場深刻的從理念到實(shí)踐的攻堅改革。全國各地的探索試點(diǎn)都取得了顯著的成效，成為決勝2020年全面脫貧目標(biāo)的強(qiáng)有力抓手，同時也暴露出很多問題：從宏觀上講，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化對形成精準(zhǔn)扶貧全國一盤棋的整體推進(jìn)作用巨大；從中觀來講，不僅政府各部門的信息孤島需要在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中得到有效打破，同時行業(yè)數(shù)據(jù)庫與精準(zhǔn)扶貧的互聯(lián)與互通也需要同時推進(jìn)；微觀層面的動態(tài)管理機(jī)制應(yīng)貫穿到精準(zhǔn)扶貧的識別、幫扶、管理各個環(huán)節(jié)。當(dāng)前，國家級的頂層扶貧平臺應(yīng)該更加開放、共享和數(shù)據(jù)融合，大數(shù)據(jù)的安全問題也應(yīng)得到足夠的重視，在第三方監(jiān)測評估中重新設(shè)立量化、非量化和滿意度指標(biāo)，以期實(shí)現(xiàn)以評促建的良性互動。同時也必須看到大數(shù)據(jù)只是精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)性手段和工具，必須因地因村而異，切忌為了大數(shù)據(jù)而大數(shù)據(jù)。只有這樣，才能充分實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧中的價值，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供技術(shù)保障。