新時(shí)代現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的探索

黨的十九大報(bào)告提出了中國(guó)全面發(fā)展新的歷史方位——中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代必然伴隨著新問題、新矛盾和新要求，這既是社會(huì)治理體系和治理能力提高的挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。在這樣的背景之下，探索現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)具有非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。深圳市寶安區(qū)松崗街道率先在基層治理方面進(jìn)行了有益的探索，以期為新時(shí)代現(xiàn)代化社區(qū)治理體系提供現(xiàn)實(shí)素材。

現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的內(nèi)涵和基本維度

全球治理委員會(huì)認(rèn)為，“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和”。社區(qū)治理就是政府、社會(huì)組織、居民個(gè)人及轄區(qū)的各類盈利和非盈利組織以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、滿足公共利益和社區(qū)需求為原則，供給社區(qū)公共物品，優(yōu)化社區(qū)秩序的行為和機(jī)制?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理體系應(yīng)當(dāng)與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，至少具備以下五個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是公共權(quán)力制度化規(guī)范化運(yùn)行;二是民主;三是法治;四是效率;五是協(xié)調(diào)。國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系均有研究，有的從國(guó)家治理層面入手，有的從政府治理的角度入手，還有的專門構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)研究。雖然學(xué)界對(duì)社區(qū)治理體系的指標(biāo)體系和研究層面各不相同，但不外乎治理領(lǐng)域、治理目標(biāo)、治理能力和現(xiàn)代化特征等角度。

綜合各方的觀點(diǎn)和理論來看，制度設(shè)置、權(quán)力協(xié)調(diào)與資源分配是社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須面對(duì)的三個(gè)基本維度。

制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)代化。“制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件”，制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的前提和基礎(chǔ)。首先，現(xiàn)代化的制度設(shè)計(jì)是現(xiàn)代文明的表現(xiàn)，它體現(xiàn)了現(xiàn)代人所追求的契約、法制、自由、平等、公正的精神。其次，制度具有塑造功能，“好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞”。第三，現(xiàn)代化的制度是廉潔奉公的基本保障，在政治生活中如何張揚(yáng)人性中的陽光面、遏制人性中的陰暗面，關(guān)鍵在于制度。第四，現(xiàn)代化的制度具有激勵(lì)作用。激勵(lì)機(jī)制在個(gè)人的行為選擇中起了十分重要的作用，良好的制度設(shè)計(jì)能夠?qū)π袨槿似鸬胶軓?qiáng)的正向激勵(lì)作用。

權(quán)力協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化。權(quán)力是人類社會(huì)的稀缺資源，不論是在私人領(lǐng)域或公共領(lǐng)域，掌握權(quán)力的主體在意志表達(dá)和事物處理過程中往往占有優(yōu)勢(shì)。所以，與社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)的是，如何在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程中協(xié)調(diào)好不同治理主體之間的權(quán)力關(guān)系。尤其是要激發(fā)居民個(gè)人、居民組織、非營(yíng)利社會(huì)組織和駐區(qū)單位等非政府主體的積極性，提高他們的參與度，就必然要賦予他們參與社區(qū)治理的權(quán)力。這個(gè)過程就是“賦權(quán)”和“分權(quán)”的階段，也是實(shí)現(xiàn)“多元共治”的必經(jīng)之路。

阮開江（左一）到社區(qū)調(diào)研。圖/ 松崗街道辦提供

資源配置的現(xiàn)代化。社區(qū)治理的目標(biāo)是對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，增進(jìn)社區(qū)成員的社會(huì)福利，其根本上的問題是對(duì)人、財(cái)、物的管理和服務(wù)，這就面臨著資源配置的問題?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理體系必然具有科學(xué)、高效的資源配置機(jī)制，在保證有限的公共資源公平合理地配置到每個(gè)社區(qū)和社區(qū)治理主體的同時(shí)，確保資源能夠得到有效的利用。

當(dāng)前現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的問題和瓶頸

現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，是全面推進(jìn)依法治國(guó)和保障改善民生的重要內(nèi)容。同時(shí)，現(xiàn)代化社區(qū)治理體系是一個(gè)新生事物，還處在不斷探索階段，必然會(huì)遇到許多困難和阻力。綜合來看，當(dāng)前現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)過程中具有共性的問題主要有以下幾點(diǎn)。

社區(qū)自治力量不足?，F(xiàn)代化社區(qū)治理體系是一個(gè)多元共治的社區(qū)治理體系，但從實(shí)際來看社區(qū)自治主體的積極性不高、力量不足。一是居民的自治意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府有依賴性;二是駐社區(qū)組織主動(dòng)參與社區(qū)治理的意愿不強(qiáng)。

基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制仍需探索。社區(qū)黨組織是黨的路線、方針、政策在基層的執(zhí)行者，社區(qū)黨委是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者。在當(dāng)前“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的管理體制下，如何避免多頭領(lǐng)導(dǎo)、如何發(fā)揮社區(qū)黨委的力量、如何打破條塊管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、如何處理在社區(qū)事務(wù)中的“為”與“不為”等問題仍然需要不斷摸索。

社區(qū)治理的組織體系有待加強(qiáng)。社區(qū)治理主體有居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)股份公司、社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)以及居民個(gè)人等，這些主體的利益和目標(biāo)不一致，難以形成合力。

社區(qū)工作人員專業(yè)化程度有待提高。綜合來看，社區(qū)缺少綜合素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、具有高度責(zé)任心的社區(qū)干部隊(duì)伍，缺乏培養(yǎng)和吸納人才的體制機(jī)制。

松崗街道在社區(qū)治理過程中的做法和探索

松崗街道地處改革開放的前沿陣地，位于深圳寶安的西北部，歷來以一種開放的姿態(tài)探索基層社會(huì)治理，為全區(qū)的基層治理和社區(qū)治理先行先試。2018年以來，松崗街道按照寶安區(qū)委區(qū)政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)的實(shí)施方案》和“六定三下沉”強(qiáng)核賦能的要求，積極探索現(xiàn)代化社區(qū)治理新路徑，并取得了初步成效，其中的部分做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

強(qiáng)化社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用和基層黨組織建設(shè)

東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。松崗街道從發(fā)揮社區(qū)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用、強(qiáng)化基層治理機(jī)構(gòu)的法定地位入手，增強(qiáng)社區(qū)黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力和水平，從而推進(jìn)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)。

第一，優(yōu)選配強(qiáng)社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，強(qiáng)化社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2018年，松崗街道以社區(qū)“兩委”換屆為契機(jī)，從街道職能部門選派22名工作骨干到社區(qū)任職，調(diào)整優(yōu)化社區(qū)警務(wù)室管轄范圍，13名派出所警長(zhǎng)兼任社區(qū)黨委副書記，13名網(wǎng)格所（站）長(zhǎng)兼任社區(qū)黨委委員（副站長(zhǎng)）。多方力量進(jìn)駐社區(qū)后，社區(qū)黨委力量有效增強(qiáng)。同時(shí)，松崗街道還出臺(tái)并落實(shí)“四項(xiàng)權(quán)力”實(shí)施辦法，明確社區(qū)城市更新、物業(yè)出租等股份公司重大事項(xiàng)須經(jīng)社區(qū)黨委審議，社區(qū)黨委在社區(qū)的掌控能力進(jìn)一步增強(qiáng)，社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用更加突出。

第二，織密建強(qiáng)社區(qū)黨組織體系，解決黨建“碎片化”問題。一是構(gòu)建黨組織三級(jí)管理體系。建立29個(gè)二級(jí)股份公司黨支部，在社區(qū)形成社區(qū)黨委——一級(jí)股份公司黨總支——二級(jí)股份公司黨支部三級(jí)管理機(jī)制。根據(jù)下沉黨員情況，成立各社區(qū)現(xiàn)代化治理工作臨時(shí)黨支部和小整治格臨時(shí)黨小組，將支部建在“格”上。各整治單元的網(wǎng)格長(zhǎng)、社區(qū)骨干力量大部分由黨員組成，黨性修養(yǎng)與工作執(zhí)行力得到有效提升。二是將鏈條延伸到黨組織“神經(jīng)末梢”。成立4個(gè)小區(qū)黨支部，繼續(xù)在小區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商圈、出租屋樓棟建立黨組織，健全基層組織體系。推進(jìn)黨組織體系向末端拓展，把黨建鏈條延伸到每一個(gè)領(lǐng)域，確保實(shí)現(xiàn)全覆蓋，充分發(fā)揮每個(gè)黨組織的政治功能。三是嚴(yán)格落實(shí)組織生活，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、向心力。

賦權(quán)增能優(yōu)化基層治理機(jī)制

第一，深化“一格多元”工作機(jī)制。將全街道13個(gè)社區(qū)409個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分為13個(gè)大網(wǎng)格158個(gè)整治格，由各社區(qū)書記擔(dān)任大格長(zhǎng)，社區(qū)兩委班子成員、下沉部門骨干擔(dān)任小格長(zhǎng)，每個(gè)格內(nèi)配置7-8名格員。格長(zhǎng)承擔(dān)本格內(nèi)所有事項(xiàng)排查整治和重大隱患發(fā)現(xiàn)上報(bào)等職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理、調(diào)配、指揮格內(nèi)各類人員，每個(gè)格就是一個(gè)戰(zhàn)斗單元，隨時(shí)拉動(dòng)、方便靈活、處置高效。格內(nèi)成員在巡查整治隱患的同時(shí)，還充當(dāng)了宣傳員、信息員和監(jiān)督員的角色，走村入戶宣傳黨的方針政策、安全知識(shí)，聽取群眾訴求和意見建議，形成人人履職、人人盡責(zé)的良好局面。格內(nèi)學(xué)校、園區(qū)、廠區(qū)建立聯(lián)系機(jī)制，入格履行主體責(zé)任。

第二，厘清部門與社區(qū)職責(zé)邊界。從街道下沉綜合執(zhí)法、安監(jiān)、網(wǎng)格綜管、城管等人員999人，出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定，明確下沉人員與社區(qū)職責(zé)，各司其職、各盡其責(zé)。下沉人員與社區(qū)工作人員“搭幫干活、捆綁作業(yè)”，小微事件即巡即辦，一般性事件、較大事件由小格長(zhǎng)統(tǒng)籌開展聯(lián)合整治行動(dòng)，重大事件則由小格長(zhǎng)上報(bào)社區(qū)大格長(zhǎng)（社區(qū)黨委書記），社區(qū)書記視情形報(bào)街道辦啟動(dòng)專項(xiàng)整治，網(wǎng)格內(nèi)各類問題隱患第一時(shí)間得到了化解處置，實(shí)有事件案件辦結(jié)率達(dá)99.45%。

第三，賦予社區(qū)對(duì)下沉人員的管理權(quán)。制訂編外人員、社區(qū)專職人員以及下沉人員績(jī)效考核方案，對(duì)下沉人員實(shí)行社區(qū)考評(píng)與街道考評(píng)相結(jié)合，并將考評(píng)結(jié)果與績(jī)效工資、評(píng)先評(píng)優(yōu)以及職級(jí)晉升掛鉤，同時(shí)建立下沉人員定期輪崗機(jī)制，社區(qū)黨委對(duì)人員管理更有抓手。

第四，做好經(jīng)費(fèi)及后勤保障。

完善制度建設(shè)增強(qiáng)基層治理體系的實(shí)效性

松崗街道在推進(jìn)社區(qū)治理體系各項(xiàng)實(shí)際工作的同時(shí)，非常注重制度建設(shè)，以制度為保障嚴(yán)防基層治理體系空轉(zhuǎn)。首先，松崗街道探索建立“五個(gè)一”（每周至少一次全面巡查、每周至少一次集中整治、每周至少一次小格長(zhǎng)例會(huì)、每周至少一次社區(qū)“兩委”專題研究會(huì)、每?jī)芍苤辽僖淮温?lián)席會(huì)議）制度，真正用制度管人管事管權(quán)。“五個(gè)一”制度實(shí)行以來，部門與社區(qū)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制更加順暢，化解處置突發(fā)事件能力明顯增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了從“單打獨(dú)斗”向“共建共治”轉(zhuǎn)變，基本做到了“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。以往住宅式低端加工廠是松崗社區(qū)管理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，涉及多個(gè)職能部門多頭管理，部門人員下沉社區(qū)后，社區(qū)統(tǒng)籌各職能部門資源力量，由小網(wǎng)格長(zhǎng)直接調(diào)度網(wǎng)格內(nèi)安監(jiān)、派出所等部門工作人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行整治。2018年松崗火災(zāi)事故同比下降64%，充分體現(xiàn)了制度建設(shè)的有效性。

其次，以制度建設(shè)為保障提高社區(qū)事務(wù)處理的權(quán)威性和時(shí)效性。率先出臺(tái)社區(qū)“四議兩公開”議事決策機(jī)制，健全社區(qū)黨委會(huì)、社區(qū)班子會(huì)、社區(qū)黨群聯(lián)席會(huì)等工作例會(huì)制度，制定《松崗街道現(xiàn)代化社區(qū)治理聯(lián)席會(huì)議制度》等16項(xiàng)相關(guān)制度，為社區(qū)治理工作提供強(qiáng)有力的制度保障。

深圳市寶安區(qū)松崗街道辦黨工委書記阮開江。圖/ 松崗街道辦提供

以“黨建+”模式構(gòu)建共建共治共享的治理格局

第一，發(fā)揮黨組織的示范帶動(dòng)作用推動(dòng)社區(qū)各方力量促進(jìn)社區(qū)多元共治。首先，松崗街道全面落實(shí)“五員下訪”的工作機(jī)制，街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)，每周定期到社區(qū)接待群眾、走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)收集問題及時(shí)協(xié)調(diào)解決。如景湖小區(qū)管道煤氣安裝問題和愛國(guó)街人行路面破損等民生問題都在短時(shí)間內(nèi)得到有效解決。其次，發(fā)揮黨員的帶頭引領(lǐng)作用，將“兩新”組織499名黨員下沉到158個(gè)小整治格中，帶領(lǐng)社工、義工、志愿者等3.5萬人參與交通志愿服務(wù)、市容環(huán)境整治活動(dòng)189場(chǎng)次。再次，整合社工力量，為社區(qū)黨委建言獻(xiàn)策，激發(fā)社工的積極性和聰明才智更好地服務(wù)社區(qū)。

第二，建立黨支部共商共議機(jī)制。定期召開社區(qū)黨群議事會(huì)，社區(qū)內(nèi)駐街單位、園區(qū)、居民小區(qū)、群眾代表等，對(duì)需要協(xié)調(diào)解決的“大事”、關(guān)系民生福祉的“實(shí)事”進(jìn)行共議共商，由社區(qū)黨委組織實(shí)施落地。如松濤社區(qū)黨委通過黨群議事和黨員帶頭作用，促進(jìn)了小區(qū)黨支部的成立，解決了寶利豪庭小區(qū)十多年沒有業(yè)委會(huì)的問題。近期正在實(shí)施345個(gè)民生微實(shí)事項(xiàng)目，由“群眾點(diǎn)菜，政府買單”，讓群眾共享改革發(fā)展的成果。

第三，創(chuàng)新“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”新媒體宣傳模式。一是與深圳新聞網(wǎng)合作打造“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”新媒體傳播模式，在街道層面率先推出“@圳能量”抖音號(hào)，自2008年7月份上線運(yùn)行以來收獲67萬粉絲、獲“贊”2900萬個(gè);成立松崗街道黨建融媒體中心和深圳新聞網(wǎng)基層黨建融媒體中心，進(jìn)一步提高街道新媒體運(yùn)營(yíng)管理整體水平，提升黨務(wù)新媒體的影響力和知名度。二是在13個(gè)社區(qū)全面鋪開“新時(shí)代大講堂”，累計(jì)開辦活動(dòng)418余次?！皩毎驳谝徽n”開展培訓(xùn)695場(chǎng)，參訓(xùn)人數(shù)130815人，領(lǐng)證人數(shù)102567人，完成率146.98%。通過開展“黨建+”宣傳系列活動(dòng)，有效傳遞了基層好聲音、正能量，增強(qiáng)了群眾家園意識(shí)、文明意識(shí)。

第四，建立“廉政共建”模式規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。松崗街道還積極與社區(qū)的“三小”場(chǎng)所、企業(yè)、工業(yè)園區(qū)以及零星工程業(yè)主等各類主體開展“廉政共建”活動(dòng)，將紀(jì)檢監(jiān)察觸角直達(dá)基層。類似活動(dòng)的開展既對(duì)基層執(zhí)法人員起到警戒、教育作用，又?jǐn)U展了群眾參與廉政監(jiān)督的深度和廣度，切實(shí)解決權(quán)力下放后不作為、慢作為、亂作為等問題。 （作者為深圳市寶安區(qū)松崗街道辦黨工委書記）

編輯/陳遠(yuǎn)鵬