論生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的角色定位

韓翠平，李紅梅

(西安建筑科技大學(xué) 文學(xué)院，陜西 西安 710055)

2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，將生態(tài)環(huán)境損害索賠主體范圍由省級人民政府?dāng)U大至市地級人民政府，且省級、市地級政府可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作，明確規(guī)定政府在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后有資格向賠償義務(wù)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟?！陡母锓桨浮愤€進一步明確規(guī)定了政府索賠的工作原則、適用范圍、工作內(nèi)容和保障措施等，為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛處理機制提供了新的路徑，也為未來政府進行生態(tài)環(huán)境損害索賠工作提供了強有力的依據(jù)。顯然政府作為賠償權(quán)利人，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟的邏輯起點，然而這一典型行政主體作為索賠主體存在諸多爭議。即有學(xué)者提出這樣的質(zhì)疑：在法律已確立廣泛的行政執(zhí)法手段來預(yù)防和矯正生態(tài)環(huán)境損害的背景下，為何轉(zhuǎn)而將“行政職權(quán)民事化”，由行政機關(guān)提起索賠磋商或者民事訴訟[1]。當(dāng)一貫行使行政管理性公權(quán)的行政機關(guān)進入具有協(xié)商性的磋商程序后，其所依循的究竟是秉持公法規(guī)律的柔性行政還是宣稱自由意志的私法安排[2]？《改革方案》未明確指出政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟中的角色，只是從“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)”這一粗略式的描述中可得知政府在索賠中是民事主體。政府基于不同法律關(guān)系和諸多角色轉(zhuǎn)換在一定程度上有益于維護環(huán)境公共利益，但在索賠過程中，政府基于行政和民事雙重主體身份的轉(zhuǎn)換，決定了這種諸多角色的轉(zhuǎn)換在一定程度上對制度的改革發(fā)展也會造成不利影響。政府作為公權(quán)力機關(guān)在地位和能力上往往強于賠償義務(wù)人，如何在索賠過程中協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，亟待解決。當(dāng)前理論界對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的研究多從生態(tài)環(huán)境損害賠償自然資源國家所有權(quán)理論、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律屬性和與其他制度的銜接等法理層面進行研究，而對本文涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的角色定位的實務(wù)問題少有涉獵。本文擬從實然與應(yīng)然兩個視角展開對生態(tài)環(huán)境損害賠償政府角色的探討和分析，指出生態(tài)環(huán)境損害賠償政府的角色錯位，并嘗試結(jié)合司法實踐的需要和立法者的意圖，以“協(xié)商行政說”為出發(fā)點對生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色定位進行理性思考。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色的法律定位

生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色定位問題的討論多集中于對賠償磋商的法律歸屬問題上?！懊袷麓枭陶f”認(rèn)為政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的本質(zhì)屬性是民事行為，認(rèn)為磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，在磋商的法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定[3]?！陡母锓桨浮肺疵鞔_指出政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟中的角色，只是從“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)”這一粗略式的描述中可得知《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償政府角色的定位主張“私法民事主體說”，即政府在索賠中是民事主體。對政府是否具備民事法律關(guān)系的主體資格，我國現(xiàn)行立法和司法實踐并不存在爭議。行政機關(guān)作為《民法總則》專門界定的法人類型之一的機關(guān)法人，當(dāng)然可以成為民事法律關(guān)系的主體，其作為行政主體的身份和作為民事主體的身份可以依不同職能的實現(xiàn)而并存[4]。此種情形下，政府索賠就是公法私法化的產(chǎn)物。

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色的法律定位，理論界與實務(wù)界莫衷一是?！肮ㄐ姓黧w說”則主張政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境修復(fù)與賠償?shù)仁马椷M行的磋商是行政磋商，行政磋商協(xié)議具有確定力和拘束力[5]。還有學(xué)者采取相對溫和折衷的態(tài)度，認(rèn)為政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中既是行政主體又是民事主體，概言之，賠償是一種“帶有合作和協(xié)商性質(zhì)的行政磋商”，行政磋商行為被視為一種與強制性行政措施不同的體現(xiàn)合作性、協(xié)商性、弱權(quán)性的行政管制措施[3]。筆者贊同后者觀點，通過“協(xié)商行政”的概念“超越公私法的二元區(qū)隔尋求一種融貫性解答”，認(rèn)為“磋商制度中的‘協(xié)商’并非傳統(tǒng)私法論者主張的絕對意義上的民事商談，而是在符合法律關(guān)系中以公權(quán)為背景的環(huán)境公共利益問題的平等解決方式，這對理清政府在生態(tài)環(huán)境損害索賠機制的角色定位大有裨益。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色的實踐錯位

政府作為賠償權(quán)利人進行生態(tài)環(huán)境損害索賠工作，既是私法上民事主體侵權(quán)損害賠償請求權(quán)的行使，又是公法上政府環(huán)境行政的應(yīng)然組成部分。雖然《改革方案》將政府的角色概括式規(guī)定為民事主體身份，但其行政主體的身份始終存在。政府這種基于行政主體與民事主體雙重角色不斷轉(zhuǎn)換的實踐錯位，必然會對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展帶來不利后果。

1.索賠中行政權(quán)與司法權(quán)難以協(xié)調(diào)

新《環(huán)境保護法》第六條第二款明確規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”[6]。政府環(huán)境質(zhì)量保護責(zé)任條款表明，我國各級政府作為公權(quán)主體當(dāng)然有義務(wù)為預(yù)防和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境損害做貢獻，其符合我國環(huán)境保護立法精神。事實上，政府也應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的保護和預(yù)防職責(zé)。因為生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和修復(fù)涉及諸多專業(yè)性問題，依法承擔(dān)環(huán)境保護和生態(tài)保護職責(zé)的政府可以更好地基于其法定環(huán)保行政監(jiān)管職責(zé)所掌握和積累的公共資源，來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防、修復(fù)和求償工作[7]。生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防與修復(fù)中基于政府傳統(tǒng)的命令—控制式的行政主體角色，行政權(quán)與司法權(quán)權(quán)力配置的應(yīng)然結(jié)構(gòu)應(yīng)該如下：環(huán)境侵害具有復(fù)雜性乃至不確定性，行政權(quán)因其積極、主動與多元手段的優(yōu)勢能夠?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境的事前預(yù)防與事后制裁，因此在環(huán)境法規(guī)體系居核心地位，也是環(huán)境公共利益的直接衛(wèi)護者[1]。法院在環(huán)境審判中可“能動”卻不可“任性”，這種主動要控制在適度的范圍內(nèi)，不能突破既有的法院角色定位以及整個權(quán)力配置結(jié)構(gòu)[8]。環(huán)境法治領(lǐng)域仍然應(yīng)該堅持行政權(quán)與司法權(quán)獨立行使、相互制約、分工協(xié)作的原則。當(dāng)行政機關(guān)還未行使行政權(quán)或者未全力調(diào)動行政資源以進行環(huán)境監(jiān)管時，法院仍應(yīng)處于被動、消極地位，不能輕易主動提前介入行政權(quán)結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)。只有在行政機關(guān)窮盡各種行政手段無法到達到改善生態(tài)環(huán)境的目的時，法院才能積極動用其能動司法的功能，發(fā)揮司法裁判的終局性?？傊?，環(huán)境治理主要依靠行政權(quán)，而不是轉(zhuǎn)身求助于司法權(quán)。

《改革方案》對政府在公法上環(huán)境行政主體的固有角色作出新的規(guī)定，政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進行磋商或者訴訟均是民事主體身份。然而賦予政府生態(tài)環(huán)境損害索賠資格，將政府民事主體的角色規(guī)定為索賠主體啟動訴訟程序。這一“行政職權(quán)民事化”操作意味著政府將其環(huán)境行政管理職責(zé)通過訴訟方式讓給了法院，進而由司法權(quán)來解決本該屬于政府解決但政府沒有履行其職責(zé)而造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，使得政府擁有的一部分行政職權(quán)，如行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)，已沒有多大必要繼續(xù)存在, 造成《行政處罰法》《行政強制法》等在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域被部分架空[9]。環(huán)境保護公共權(quán)力之間“越俎代庖”，在行政資源閑置的情形下來擠占稀缺的司法資源，導(dǎo)致政府行政權(quán)空置而司法權(quán)擴張的怪象。在職權(quán)分工上，各地方政府作為第一責(zé)任主體本應(yīng)承擔(dān)保護環(huán)境公共利益的主要職責(zé)，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，由政府通過行使其行政權(quán)去懲罰造成污染的企業(yè)或個人。譬如通過環(huán)境法中規(guī)定的“責(zé)令停止”“限期治理”等行政責(zé)任予以實現(xiàn)，沒有必要大費周章地另行提起公益訴訟，啟動復(fù)雜的審判程序[10]。申言之，如果政府連最基本的“份內(nèi)工作”都無法完成，我們無法期待其圓滿完成民事訴訟的“兼職工作”[11]。政府賠償訴訟試圖通過民事訴訟來實現(xiàn)對行政權(quán)的彌補和自我矯正，但司法權(quán)的介入不會使政府行政權(quán)得到有效的補救，反而適得其反。將不斷降低社會公眾對政府的公信力，對行政權(quán)造成了實質(zhì)侵犯。落實生態(tài)環(huán)境保護預(yù)防與修復(fù)責(zé)任，政府需要側(cè)重于扮演好公法上的行政主體的角色，而不是基于私法上的民事主體角色在訴訟程序找中尋求補位。

2.磋商中生態(tài)環(huán)境利益與其他利益難以均衡

《改革方案》規(guī)定，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，政府根?jù)生態(tài)環(huán)境鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與污染企業(yè)進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最大化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是《改革方案》的一個亮點，也是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊粋€創(chuàng)新方式。建立生態(tài)環(huán)境政府磋商制度，主要基于以下幾點考慮：一是可以讓賠償權(quán)利人和義務(wù)人在單一的訴訟途徑之外，于司法機關(guān)介入之前自愿選擇啟動協(xié)商機制，有利于以合作的方式化解爭議，達成一致并且有效履行，從而節(jié)省國家司法資源并更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪繕?biāo)[12]。如果生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人能與索賠人達成協(xié)議，并且自愿履行，則可不必動用司法資源[7]。二是政府與污染企業(yè)在平等自愿對基礎(chǔ)上達成磋商協(xié)議。實際上，這種交往對話式的解決方式既凸顯行政過程中的公眾參與性，使磋商成為政府對前期行政管理不足行為的彌補措施，政府基于不同的法律關(guān)系和諸多角色轉(zhuǎn)換維護環(huán)境公共利益。三是行政權(quán)主導(dǎo)下的磋商前置充分體現(xiàn)了政府公法行政主體的優(yōu)勢。政府或環(huán)境行政職能管理部門在其日常的監(jiān)督和管理職務(wù)活動中已經(jīng)掌握了大量的生態(tài)環(huán)境信息，最熟悉當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況，由其進行磋商，可以快速有效地搜集證據(jù)。政府或環(huán)境行政職能管理部門擁有其他部門所不具備的鑒定機構(gòu)、檢測技術(shù)和設(shè)備，能夠切實掌握污染的證據(jù)，即使協(xié)議不成，這些證據(jù)也可以運用到訴訟程序中。

但立法者注重政府組織賠償磋商的優(yōu)勢而忽略了政府基于角色轉(zhuǎn)換給磋商帶來的負(fù)面影響。基于其與生俱來的環(huán)境行政管理權(quán)，政府作為索賠主體進行索賠帶有濃厚的地方保護主義色彩。政府作為公法主體，既要維護生態(tài)環(huán)境利益，又要顧及經(jīng)濟利益，而賠償義務(wù)人大多既為當(dāng)?shù)刂匚廴酒髽I(yè)又是立稅大戶，政府與污染企業(yè)就損害賠償責(zé)任問題進行磋商時既是管理者又是磋商者的雙重身份始終存在。政府通過行使公權(quán)力對生態(tài)環(huán)境損害進行調(diào)查，對污染責(zé)任人追責(zé)，此時企業(yè)面對的是掌握公權(quán)的政府或環(huán)境職能部門，為了減少企業(yè)巨額的污染成本，企業(yè)甚至不免會有行賄受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等違法行為。而政府官員在“GDP至上”政績主導(dǎo)觀下，出于考核與晉升的考慮與污染企業(yè)就有了一致的“利益”追求，雙方容易達成“合謀”，幫助污染企業(yè)逃避責(zé)任[13]。根據(jù)環(huán)境公共信托理論，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級人民政府是環(huán)境公共利益的受托人，代表公眾就生態(tài)環(huán)境損害的具體事項與污染企業(yè)進行磋商。但考慮到我國地方政府不僅有資源配置權(quán)力，而且具有相對獨立的經(jīng)濟屬性，政府作為生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后的索賠主體就會出于經(jīng)濟利益考量而違反保護環(huán)境法律法規(guī)而成為污染企業(yè)的“保護傘”。即政府出于固有的“經(jīng)濟人”屬性必然存在自身的特殊需求和專有利益，從而代表環(huán)境公共利益時可能出現(xiàn)侵害委托方即社會公眾的環(huán)境公共利益的情形[12]。這種過度處分公眾環(huán)境公共利益的行為有悖于環(huán)境公共信托理論的初衷。甚至有些地方政府或者其所屬行政機關(guān)與污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企業(yè)“捆綁”在一起，往往不會為了公眾的共同利益而提起訴訟[18]。磋商雙方雖針對環(huán)境公共利益進行磋商，但難免不會出現(xiàn)私益的摻合，為追求眼前經(jīng)濟利益而放棄長遠的環(huán)境利益，使得磋商中生態(tài)環(huán)境利益難以均衡發(fā)展。政府基于行政權(quán)而阻礙其進入司法程序，在司法程序介入之前解決糾紛，達成賠償磋商協(xié)議，再利用其行政執(zhí)行權(quán)對修復(fù)和賠償結(jié)果進行所謂的“監(jiān)督”。本該自愿、靈活、高效的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的處理途徑，變成了某些地方政府和企業(yè)“利益交易”的手段。

3.訴訟中法院的公平審判難以保障

政府以平等民事主體身份進入訴訟程序，但無法徹底舍棄其行政主體的身份，政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告與被告(賠償義務(wù)人)力量對比懸殊，而法院與政府的一貫的“親昵關(guān)系”使得司法的公正性存疑。學(xué)界已有“是否應(yīng)當(dāng)賦予行政機關(guān)民事公益訴訟原告資格”的激烈討論，筆者認(rèn)為反對理由在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中仍然適用。權(quán)力具有天然擴張性，政府行使生態(tài)環(huán)境索賠權(quán)概莫能外，加之地區(qū)本位、經(jīng)濟利益最大化的主導(dǎo)思想背景下，行政權(quán)擴張在所難免，進而影響司法機關(guān)公正審判。政府作為民事訴訟的原告，基于公法行政主體角色擁天然優(yōu)勢，且法院在公益保護方面有淪為隱性行政機關(guān)的風(fēng)險[14]，容易造成政府與法院聯(lián)合打擊賠償義務(wù)人做出不利于賠償義務(wù)人的司法裁判。試點期間，由試點政府進行生態(tài)環(huán)境索賠進入訴訟程序的案例已有不少，如2017年山東省環(huán)保廳起訴山東天一公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案中[15]，經(jīng)山東省政府指定，省環(huán)保廳負(fù)責(zé)該案件生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。山東省環(huán)保廳組織泰安市高新區(qū)管委會與山東天一環(huán)?？萍纪顿Y有限公司進行了3輪賠償磋商，未達成賠償協(xié)議。隨之進入訴訟程序，由山東省環(huán)保廳作為該生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟案件原告進行索賠訴訟，不到四個月的時間，法院下達民事判決，判令山東天一環(huán)?？萍纪顿Y有限公司支付生態(tài)損害賠償款及其他費用745.777 54萬元。此案中，保留對審判結(jié)果公正性的認(rèn)識，從過程來看，省環(huán)保廳代表政府與污染企業(yè)先后進行3輪磋商未果，隨即通過訴訟成功獲得賠償款項，其整個過程省環(huán)保廳都占據(jù)了天然優(yōu)勢，從心理上擁有來自廣大受害群眾的支持；從實際效果看，省環(huán)保廳借助其環(huán)境行政管理者身份，在行政權(quán)的主導(dǎo)下進行證據(jù)收集與鑒定評估等，相對于被告方處于有利地位。以上分析看出，原被告雙方地位雖形式上是平等的民事法律關(guān)系而實質(zhì)上并不平等，且政府以環(huán)境公共利益保衛(wèi)者的角色進入審判程序后，帶有強烈的勝訴欲望，這就導(dǎo)致政府與法院強強聯(lián)手對污染企業(yè)造成“聯(lián)合打擊”，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟變成了一場沒有任何懸念的過場[13]，損害司法機關(guān)公平公正的終極價值，影響法院的公平審判。

三、對生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色定位的思考與建議

政府角色的轉(zhuǎn)換是任一領(lǐng)域都普遍存在的現(xiàn)象，比如在市場經(jīng)濟中政府是宏觀調(diào)控者，但也是市場正常運作的監(jiān)督者。要求政府在生態(tài)環(huán)境損害索賠過程中放下其環(huán)境行政管理角色并不得運用行政權(quán)力，政府徹底脫下“行政主體”的外衣，從而與賠償義務(wù)人處于完全平等的地位[12]，實屬過于理想化。國家對自然資源的支配權(quán)處于公法和私法之間且重疊交叉，屬于一種混合法律關(guān)系，既具有公權(quán)性質(zhì)，也具有私權(quán)性質(zhì)[16]。對生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府角色定位的進一步思考還需跳出制度本身，站在保護環(huán)境公共利益體系的宏觀層面來把握。政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人在雙方合意的基礎(chǔ)上達成磋商協(xié)議，折射出行政機關(guān)與行政相對人在傳統(tǒng)命令—控制管理模式下由剛性執(zhí)法走向柔性執(zhí)法的變革歷程，尋求一種基于交往理論和商談理論框架下的環(huán)境協(xié)商共治模式[17]，創(chuàng)設(shè)一種新型合作治理范式。故筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的運行邏輯可以概括為：具備環(huán)境監(jiān)管職能的政府借助私法領(lǐng)域的平等協(xié)商、意思自治精神就生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)進行“控權(quán)”式的公共權(quán)力行使模式，是環(huán)境行政執(zhí)法的繼續(xù)與補充，其根本目的還是維護環(huán)境公共利益。“協(xié)商行政說”所蘊含的私法制度安排下的非強制性磋商前置和訴訟都未改變政府的公權(quán)行政屬性，其原因就在于人們一直習(xí)慣的行政機關(guān)與相對人垂直法律關(guān)系模式轉(zhuǎn)而成為磋商談判桌兩端的平行法律關(guān)系主體，營造出了一種實力懸殊的“公私”轉(zhuǎn)換表象，但實際上政府行政監(jiān)管者意義上的公權(quán)角色一直存在。據(jù)此，筆者以為政府基于自然資源國家所有權(quán)啟動生態(tài)環(huán)境損害索賠，具體進行磋商或訴訟參照的是私法領(lǐng)域的民法規(guī)則，是借助民事手段的公法性質(zhì)操作，本質(zhì)上發(fā)揮的還是行政主體角色的作用。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府多元角色的不斷轉(zhuǎn)換帶來的諸多弊端，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面進行完善。

1.賦予政府責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害職能，協(xié)調(diào)行政權(quán)與司法權(quán)

政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的的預(yù)防和修復(fù)職責(zé)與政府提起生態(tài)環(huán)境損害索賠并不沖突，賦予政府責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的公權(quán)職能就是兩者有效銜接的路徑選擇。賦予政府責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的公權(quán)職能是對政府環(huán)境行政管理者角色的重申，發(fā)揮政府在環(huán)保領(lǐng)域的優(yōu)先性，是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府多元角色的關(guān)鍵。也是讓政府和法院在各司其職、互不越界的情況下實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的良性互動的理性思考。

一方面，賦予政府責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的公權(quán)職能，可以在政府與法院之間設(shè)置案件通報程序，實現(xiàn)證據(jù)信息共享。比如，發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件后，政府可以基于“責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害職能”于索賠機制介入之前在行政權(quán)主導(dǎo)下組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、證據(jù)收集、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作。這樣政府在行政調(diào)查時收集的涉及損害的行政執(zhí)法證據(jù)、鑒定意見等就可以直接運用到民事訴訟過程中，不會因為未能在第一時間介入突發(fā)環(huán)境事件而造成證據(jù)湮滅，也不會因為未能及時收集證據(jù)而無法確定損害賠償范圍。另一方面，在當(dāng)前環(huán)保垂直管理改革背景下，只有環(huán)境保護主管部門擁有環(huán)境執(zhí)法的完整職權(quán)，而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門僅僅有現(xiàn)場檢查的法定職權(quán)，沒有行政處罰、行政強制的權(quán)力。因此有學(xué)者提出，為全面建設(shè)生態(tài)文明，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)立法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)查處環(huán)境違法行為的“完整”職權(quán)，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)依法能夠?qū)`法行為現(xiàn)場調(diào)查、行政處罰、行政強制[18]，事實上，雖然政府環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)可以通過行政處罰款來追討部分生態(tài)環(huán)境損失，通過責(zé)令改正和限期改正違法行為等方式來減輕生態(tài)環(huán)境后果，但這些遠遠不是對生態(tài)環(huán)境損害的等價補償[19]。而賦予政府責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的職能讓政府以公法行政主體角色基本實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害索賠，使得政府行政權(quán)能夠嚴(yán)守行政權(quán)運行邊界，而不必大力借助司法權(quán)的力量就能達到履行政府環(huán)境保護行政管理職能和維護環(huán)境公共利益的目的。當(dāng)然這樣的安排更有利于政府發(fā)揮其自身專業(yè)優(yōu)勢應(yīng)對環(huán)境糾紛的高效性，同時，一定程度上節(jié)約了司法資源。

2.建立磋商監(jiān)督機制，平衡各方利益

與私法領(lǐng)域民事主體對財產(chǎn)的占有、使用、收益與處分的絕對性權(quán)利不同，“生態(tài)環(huán)境”不同于民法上的“財產(chǎn)”，生態(tài)環(huán)境不僅具有經(jīng)濟價值，更多的是生態(tài)價值?！陡母锓桨浮芬?guī)定，政府可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告與賠償義務(wù)人進行協(xié)商的范圍包括損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等。協(xié)商范圍之廣泛使得磋商自由空間過度放寬，這種寬泛的協(xié)商范圍必然會影響磋商的公平、公正及合法，給政府留下濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的空間。筆者以“協(xié)商行政說”為出發(fā)點，以為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度包含了調(diào)查、協(xié)商、執(zhí)行三個主要階段，各方主體的平等協(xié)商是在行政調(diào)查和行政執(zhí)行的公權(quán)背景下進行的，行政機關(guān)的主動磋商行為是一種體現(xiàn)合作性弱權(quán)性的協(xié)商行政行為[2]。三個階段中，政府行政主體角色與民事主體的角色在不斷轉(zhuǎn)換，很難說在賠償磋商中是絕對的行政主體角色或者絕對的民事主體角色。故為了規(guī)避政府角色轉(zhuǎn)換給磋商造成的諸如“政企合謀”、給污染企業(yè)充當(dāng)“保護傘”等弊端，亟需建立對索賠行為的監(jiān)督機制，監(jiān)督機制可以采納如下具體設(shè)計。

第一，合理限制生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不能完全遵循意思自治原則，政府雖然是基于平等的民事主體身份與賠償以為人協(xié)商，但協(xié)商的范圍應(yīng)該控制，完全基于意思自治的磋商會造成生態(tài)環(huán)境得不到及時修復(fù)，甚至導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境再破壞。合理限制生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的范圍可進行如下細(xì)化：首先，生態(tài)環(huán)境損害事實和程度、鑒定評估結(jié)論與責(zé)任主體確定，只有賠償義務(wù)人確實有異議且足夠的證據(jù)的證明才能與政府協(xié)商；其次，損害責(zé)任承擔(dān)方式也不可全憑雙方協(xié)商確定，應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境修復(fù)放在優(yōu)先地位，修復(fù)確實存在困難的情況下再考慮資金賠償?shù)姆绞??？傮w上，遵循生態(tài)環(huán)境修復(fù)為原則，金錢賠償為例外的原則[20]。減少政府為了發(fā)展經(jīng)濟而不兼顧生態(tài)環(huán)境利益的索賠行為。

第二，接受公眾監(jiān)督。立法者站在破解“公地悲劇”所導(dǎo)致的“企業(yè)污染、民眾受害、政府買單”困局的預(yù)設(shè)價值立場對賠償義務(wù)人的權(quán)利、義務(wù)作出明確劃分和實體分配，而未注重賠償程序的具體設(shè)計，未注重為各方協(xié)商主體提供參與、交流和博弈的機會，“重實體輕程序”的立法模式仿佛是政府一方在主導(dǎo)全過程，使真正的利益主體幾乎沒有自我選擇的空間。因此，政府可以依職權(quán)組織聽證會，對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償?shù)拇枭探Y(jié)果以及執(zhí)行情況進行定期報告，向社會公開，也可以進行公眾滿意度測評，充分尊重社會公眾對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)結(jié)果的驗收態(tài)度，避免公民因為對判決的結(jié)果和執(zhí)行情況不滿而再次提起民事公益訴訟，背離節(jié)省司法資源的初衷，更重要的是對磋商行為實行有效監(jiān)督。

第三，嚴(yán)格落實《改革方案》，嚴(yán)格遵守省市級政府以及各部門的職權(quán)分工，對磋商階段工作中存在的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，依法追究法律責(zé)任，涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)。

3.法院能動中立，保障公平審判

“三角形訴訟結(jié)構(gòu)”主張以法院、原告、被告三方組成等腰三角形，在這一理想的訴訟結(jié)構(gòu)中，原、被告為底邊上平等的對立兩點，法院則為與兩點等距的頂點，處于居中裁判地位，捍衛(wèi)民事主體平等性。無論是當(dāng)事人主義的訴訟模式還是職權(quán)主義的訴訟模式，均未打破這種平等性。涉及環(huán)境公益的訴訟程序中，法院必須根據(jù)原、被告在程序中的位置，主動依職權(quán)調(diào)整頂點位置，使其與原、被告的兩腰始終處于實質(zhì)上的等距狀態(tài)[14]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，為了避免法院淪為“隱形行政機關(guān)”，平衡訴訟中當(dāng)事人雙方的訴訟地位，法院應(yīng)該主動行使職權(quán)，矯正訴訟原告方存在過度強勢的潛在風(fēng)險，充分保障被告方的訴訟權(quán)利，實現(xiàn)民事爭議解決中當(dāng)事人之間實質(zhì)上的平等地位而不偏向一方或者特意保護公益。法院是“權(quán)利”而不是“權(quán)力”的“庇護者”，司法中立要求法院與法官的態(tài)度不受其他因素，包括政府、政黨、媒體等的影響，至少在個案的判斷過程中不應(yīng)當(dāng)受這些非法律因素所左右[21]。因此，法院的職權(quán)及其行使，必須保持在公權(quán)力應(yīng)有的限度內(nèi)，不得進入當(dāng)事人的權(quán)利領(lǐng)域，以免違背訴訟程序兩造對立、法院中立的基本法理[14]。具體到政府作為原告的賠償訴訟中，法院應(yīng)該充分尊重雙方當(dāng)事人的程序主體地位，不能因為生態(tài)環(huán)境公益的公共性、社會性就對政府一方偏倚。此外，如前所述，法律已經(jīng)規(guī)定了政府是生態(tài)環(huán)境公益的代表者，法院此時不宜再越俎代庖扮演公益監(jiān)管者的角色，亦無須依職權(quán)對政府方給予特殊保護，而讓原告有勝算傾向，否則，一方面，原、被告雙方的不平衡狀態(tài)無益于環(huán)境公益的實現(xiàn)；另一方面，將造成法院與政府權(quán)力行使的沖突與重疊，法院的中立裁判者角色失去了存在的必要，難以作出公正、準(zhǔn)確的裁判。因此，法院依職權(quán)能動中立，調(diào)整當(dāng)事人雙方不平衡的程序主體狀態(tài)，是促使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度改革不斷完善的題中應(yīng)有之義。

四、結(jié) 語

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與民事相關(guān)立法聯(lián)系緊密，政府基于自然資源國家所有權(quán)所提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟是運用民事訴訟規(guī)則進行的“協(xié)商行政”式的新型環(huán)境協(xié)商共治模式，是環(huán)境行政執(zhí)法的繼續(xù)與延伸，在一定意義上是行政失靈的自我彌補，其行政主體角色不可置疑。政府需在生態(tài)環(huán)境損害中擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，換言之，對生態(tài)環(huán)境損害行為予以問責(zé)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，正是行政機關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的題中應(yīng)有之義[22]。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架中，核心是使受損的生態(tài)環(huán)境公益得以填補，從而實現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”原則。此外，還應(yīng)從優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接、健全生態(tài)環(huán)境損害評估機制、提高生態(tài)環(huán)境損害的社會化救濟程度等方面進行綜合完善。唯有如此，改制度方能為推進生態(tài)文明建設(shè)縱深發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展、綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展貢獻一份力量。