我國(guó)立法解釋的基本問(wèn)題與政策建議

張保紅

（韶關(guān)學(xué)院 法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

立法解釋?zhuān)╨egislativeinterpretation），是指為了進(jìn)一步明確具體含義的或者法律制定后出現(xiàn)新的情況，由有權(quán)創(chuàng)制法律規(guī)范的立法機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其所創(chuàng)制的法律規(guī)范所作的解釋。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）第72條明確授予了設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)力。為適應(yīng)立法機(jī)關(guān)范圍擴(kuò)大的形勢(shì)，我國(guó)立法解釋的理論與制度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)展。

一、立法解釋的地位

一些學(xué)者反對(duì)立法解釋?zhuān)碛扇缦拢旱谝唬?981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》實(shí)際上否定了立法解釋。張志銘教授認(rèn)為：其一，決議所指的“補(bǔ)充規(guī)定”是立法而非立法解釋。決議的態(tài)度表明立法解釋實(shí)際上與立法沒(méi)有什么不同。由此會(huì)產(chǎn)生一些不利后果，一是不利于立法解釋的制度化和規(guī)范化；二是不利于立法行為的規(guī)范，本應(yīng)立法的卻以解釋形式出現(xiàn)，從而規(guī)避了立法程序，降低了立法要求；三是使制定法處于不確定狀態(tài)，立法機(jī)關(guān)可以繞過(guò)法定程序便以解釋法律之名修改法律［1］。其二，法律條文如需要進(jìn)一步明確界限，實(shí)質(zhì)只能在具體運(yùn)用中對(duì)法條本身進(jìn)行解釋?zhuān)M(jìn)一步明確和實(shí)際運(yùn)用二者實(shí)際上并不能清晰的區(qū)分。還有學(xué)者認(rèn)為，若依立法原意解釋?zhuān)瑒t沒(méi)有必要，若改變立法原意，對(duì)法條進(jìn)行擴(kuò)張或限縮解釋?zhuān)瑒t為對(duì)法條的修改，應(yīng)為立法［2］。第二，立法工作一經(jīng)完成，即進(jìn)入了適用階段。在適用階段再進(jìn)行所謂解釋?zhuān)疵鞔_條文具體含義，若由立法者明確其含義，實(shí)為再次立法而非真正的解釋?zhuān)蝗粲蛇m用者確認(rèn)法條含義則為其他解釋。此乃適用本身即應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，適用者必然涉及到對(duì)法律條文的具體理解，這些具體理解并不是立法解釋。若認(rèn)為其為立法解釋?zhuān)瑒t該立法是為適用者的天然權(quán)力［3］。第三，立法解釋事實(shí)上并不可行。雖然法律規(guī)定了立法解釋權(quán)，但實(shí)踐中進(jìn)行立法解釋寥寥無(wú)幾。這充分說(shuō)明立法解釋不可行［4］。

筆者認(rèn)為，立法解釋實(shí)為必要。理由如下：第一，對(duì)于成文法國(guó)家，法律解釋無(wú)疑是必要的。成文法有普遍性、確定性和易學(xué)性的優(yōu)點(diǎn)，但也存在一些缺點(diǎn)，即不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性［5］137-143。為了社會(huì)發(fā)展與法律穩(wěn)定取得協(xié)調(diào)，就要借助法律解釋甚至于立法解釋這些中介。法律規(guī)則調(diào)整現(xiàn)實(shí)總存在不完善之處，因而法律解釋予以補(bǔ)充［6］。法律強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性，若朝令夕改必將影響法律的嚴(yán)肅性，但當(dāng)一些新情況、新問(wèn)題出現(xiàn)又必須予以應(yīng)對(duì)；此時(shí)以解釋替代則是一個(gè)更好的選擇。法治傳統(tǒng)在穩(wěn)定的情況下更容易形成。第二，立法機(jī)關(guān)當(dāng)然擁有立法解釋權(quán)，立法解釋權(quán)是其立法意志的延伸。作為立法機(jī)關(guān)，其最了解立法原意，其對(duì)法律解釋也能進(jìn)一步貫徹自己的意圖。正如有學(xué)者指出：“立法機(jī)關(guān)制定出來(lái)的法律，其確切含義假使由其他人來(lái)確定，那究竟是誰(shuí)在立法？”［7］立法解釋對(duì)于立法意圖的實(shí)現(xiàn)也十分重要，畢竟只有立法者最了解其立法意圖。立法解釋也有利于正確適用法律，并將緩解司法解釋立法化的問(wèn)題。第三，立法解釋可以對(duì)司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)形成一定的威懾。我國(guó)目前法治觀念依然淡漠，司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意曲解法律的現(xiàn)象依然存在［8］。立法機(jī)關(guān)保留立法解釋權(quán)，可以使司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)不敢過(guò)分偏離法的原意，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)可以運(yùn)用立法解釋對(duì)其進(jìn)行糾正。第四，執(zhí)法人員和司法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)偏低也是現(xiàn)階段保留立法解釋的原因之一。我國(guó)厲行法治的時(shí)間并不久遠(yuǎn)，法官及其他執(zhí)法與司法人員的素質(zhì)尚不是很高。在此情況下，通過(guò)立法解釋能夠更好的幫助執(zhí)法、司法人員更好地執(zhí)法、司法。此外，立法機(jī)關(guān)的解釋也可以起到統(tǒng)一、協(xié)調(diào)作用，這對(duì)保證法律的權(quán)威性無(wú)疑有良好的作用。

二、立法解釋的基本問(wèn)題

（一）立法解釋的邊界

立法解釋分為法律原意立法解釋和擴(kuò)張、限縮立法解釋。前者必須以被解釋的法律的立法本意為依據(jù)。這種解釋是尋求法律制定的立法意圖過(guò)程，解釋必須在準(zhǔn)確理解把握現(xiàn)行法律條文原意的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行正確的闡釋?zhuān)坏脭U(kuò)張或限縮法律，不得違背立法精神。該種立法解釋同時(shí)要遵守法律條文的字面含義，不得任意解釋。一些地方性規(guī)章明確要求立法解釋只能依照立法原意進(jìn)行解釋。后者是超越立法原意對(duì)法律條款進(jìn)行擴(kuò)張和限縮解釋。

筆者認(rèn)為，法律文件應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不宜經(jīng)常修改，否則有損法制權(quán)威，但這一定程度又會(huì)脫離形勢(shì)的發(fā)展，立法解釋正好解決這一矛盾。如果解釋雖超出立法原意，但又在文義范圍之內(nèi)，那么為實(shí)現(xiàn)立法者意圖，進(jìn)行擴(kuò)張或限縮解釋也是可以接受的。因此，筆者主張立法解釋既可以在立法原意之內(nèi)解釋?zhuān)部梢栽谖牧x之內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)張或限縮解釋。

（二）立法解釋的形式

立法解釋的形式是指立法解釋采取什么的法律文件形式。目前，立法解釋的形式多種多樣。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)一般采用《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于××法××條（款）的解釋》，如全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第二百六十六條的解釋》《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第三百四十一條、第三百一十二條的解釋》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>第七十九條第三款的解釋》。國(guó)務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》第33條規(guī)定行政法律法規(guī)解釋則采取的是答復(fù)?！冻啥际腥舜蟪Ｎ瘯?huì)關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定》（成都市十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議于2006年1月13日通過(guò)）則將法規(guī)解釋區(qū)分為立法解釋和法規(guī)解答兩類(lèi)。前者實(shí)際上是一種立法活動(dòng)，后者則是立法機(jī)關(guān)工作部門(mén)的解答。

立法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)區(qū)分為擴(kuò)張、限縮解釋和法律原意立法解釋?zhuān)瑑煞N立法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)采取不同的形式。前者用“擴(kuò)張或限縮解釋”，后者宜用“解釋”。以對(duì)行政法規(guī)的立法解釋為例，若對(duì)其制定的行政法規(guī)某一條款進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)梢圆捎萌缦旅Q(chēng)：《國(guó)務(wù)院關(guān)于××條例××條（款）的擴(kuò)張解釋》。該名稱(chēng)有三個(gè)部分：一是表明解釋機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院；二是解釋對(duì)象，即××條例××條（款）；三是解釋的性質(zhì)，即屬于“擴(kuò)張解釋”而非“原意解釋”。若僅依立法原意進(jìn)行解釋?zhuān)瑒t可以用如下名稱(chēng)：《國(guó)務(wù)院關(guān)于××條例××條（款）的解釋》。該名稱(chēng)同樣有三個(gè)部分：一是表明解釋機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院（盡管是由具體法制部門(mén)做出，但依然要用國(guó)務(wù)院的名義，因?yàn)樵摬块T(mén)為內(nèi)部機(jī)構(gòu)）；二是解釋對(duì)象，即××條例××條（款）；三是解釋的性質(zhì)，即屬于“原意解釋”而非“擴(kuò)張或限縮解釋”。

（三）立法解釋的程序

關(guān)于立法解釋的程序，《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》并無(wú)規(guī)定?！读⒎ǚā返诙碌谒墓?jié)第46-49條對(duì)程序問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。首先，法律解釋要求提出；其次，法律解釋草案擬訂；再次，法律解釋草案審議；最后，法律解釋表決與公布。一些地方性法規(guī)也對(duì)立法解釋的程序進(jìn)行了規(guī)定。例如，《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定》第 6、7、8、9、13 條規(guī)定的程序如下：（1）法律解釋要求提出；（2）初步審查，由具體市人大工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)法規(guī)解釋報(bào)告進(jìn)行初步審查并提出審查意見(jiàn)；（3）提請(qǐng)主任會(huì)議決定是否提交常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議；（4）提交常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定；（5）公布。

筆者認(rèn)為，區(qū)分不同的立法解釋類(lèi)型，要求不同的程序是正確的。對(duì)于按立法原意進(jìn)行的解釋?zhuān)捎诓桓淖兞⒎ㄔ?，由立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部法制工作部門(mén)起草并經(jīng)立法機(jī)關(guān)全體會(huì)議簡(jiǎn)單多數(shù)審議通過(guò)即可。對(duì)于超出立法原意的解釋?zhuān)瑒t應(yīng)當(dāng)適用更嚴(yán)格的程序。

（四）立法解釋的效力

《立法法》明確規(guī)定，立法解釋的效力同法律的效力相同。一些地方性法規(guī)也做出類(lèi)似規(guī)定，例如，《上海市制定地方性法規(guī)條例》第45條明確規(guī)定：“市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的地方性法規(guī)解釋同地方性法規(guī)具有同等效力?！?/p>

立法解釋的效力應(yīng)當(dāng)不溯及既往。不溯及既往是一項(xiàng)基本的法治原則，行為人不能遵守尚不存在的法律。例如，1999年6月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于<中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法>第二十二條第四款和第二十四條第二款第 （三）項(xiàng)的解釋》規(guī)定：“本解釋公布后，香港特別行政區(qū)法院在引用 《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》有關(guān)條款時(shí)，應(yīng)以本解釋為準(zhǔn)。本解釋不影響香港特別行政區(qū)終審法院 1999年1月29日對(duì)有關(guān)案件判決的有關(guān)訴訟當(dāng)事人所獲得的香港特別行政區(qū)居留權(quán)。”該規(guī)定既糾正了香港終審法院的錯(cuò)誤，又照顧了終審法院先前判決的既判力，是法不溯及既往的典型運(yùn)用。需要指出的是，刑法相關(guān)的立法解釋適用從重兼從輕原則，似乎不符合不溯及既往原則，但這一做法更有利于犯罪嫌疑人。

三、立法解釋工作的政策建議

目前，立法解釋工作存在立法解釋制度“虛置化”、立法解釋制度建設(shè)嚴(yán)重不足、司法解釋越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，筆者建議如下：

（一）明確立法解釋的性質(zhì)和內(nèi)涵

筆者認(rèn)為，立法解釋更應(yīng)當(dāng)定位為如售后服務(wù)一樣的“立后服務(wù)”。立法解釋主要方面是立法機(jī)關(guān)為了闡明或重申其立法意圖，次要方面則是立法機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)環(huán)境等因素所做出的擴(kuò)張或限縮解釋。但這些解釋都應(yīng)當(dāng)在文本意思通常理解范圍之內(nèi)。如超出文本范圍，不宜進(jìn)行立法解釋?zhuān)鴳?yīng)當(dāng)直接進(jìn)行立法。立法解釋的“立后服務(wù)”性質(zhì)也表明立法解釋不應(yīng)當(dāng)具有溯及既往的效力?；谏鲜鲈O(shè)定，法律文本中的解釋、草案說(shuō)明等本身是立法的一部分，并不算這里所稱(chēng)的立法解釋。

（二）嚴(yán)格區(qū)分立法解釋和司法解釋

司法機(jī)關(guān)有意無(wú)意充當(dāng)立法者角色，這是對(duì)立法者立法權(quán)威的極大傷害。對(duì)于這種情況，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以糾正而不是容忍，甚至允許司法機(jī)關(guān)采取所謂司法解釋先行“試點(diǎn)”，成熟后再立法的做法。立法與司法的界限應(yīng)當(dāng)被清晰界定?！白h會(huì)是一般的立法者，法官是個(gè)別的立法者，后者的立法權(quán)在議會(huì)規(guī)定的框框內(nèi)行使?！保?］301讓司法解釋回歸本職，僅針對(duì)具體案件進(jìn)行解釋?zhuān)唧w形式可由最高人民法院用批復(fù)、指導(dǎo)案例等形式展開(kāi)，司法解釋不得超越立法原意。值得強(qiáng)調(diào)的是，不僅司法解釋不能采用抽象司法解釋?zhuān)⒎ń忉屢膊荒苓@樣做。如有必要，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或修法而不是立法解釋解決。

（三）建議在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)專(zhuān)司立法解釋具體工作

為加強(qiáng)立法解釋?zhuān)ㄗh在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)專(zhuān)司立法解釋。目前，立法機(jī)關(guān)特別是地方立法機(jī)關(guān)缺少?gòu)氖铝⒎ń忉尩膶?zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，這不能適應(yīng)越來(lái)越多的立法解釋工作的需要，也是導(dǎo)致立法解釋過(guò)少的原因。建議修訂《立法法》，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成立法律解釋委員會(huì)，該委員會(huì)直接向全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)；規(guī)定有立法權(quán)的各級(jí)地方人大常委會(huì)成立法律解釋委員會(huì)，該委員會(huì)直接向地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)；規(guī)定有行政法規(guī)制定權(quán)的國(guó)務(wù)院、部門(mén)規(guī)章制定權(quán)各部委以及政府規(guī)章制定權(quán)的各級(jí)政府設(shè)立直屬機(jī)構(gòu)法規(guī)、規(guī)章解釋局，該解釋局直接負(fù)責(zé)具體的法律解釋工作。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些專(zhuān)門(mén)的立法解釋機(jī)構(gòu)只是從事具體工作，如起草解釋草案等，解釋權(quán)仍然掌握在各類(lèi)立法機(jī)關(guān)手中。

（四）建議重視立法解釋的規(guī)范程序

立法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行，而不能隨意不依程序進(jìn)行解釋。建議立法解釋的起草和審議要主動(dòng)聽(tīng)取和吸收專(zhuān)家的意見(jiàn)，對(duì)擴(kuò)大或限縮解釋必須要征求社會(huì)意見(jiàn)；建議解釋一經(jīng)通過(guò)立即公布。公布可在其官方網(wǎng)站，也可以在規(guī)定的公報(bào)上進(jìn)行公布，如全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)在《全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》上公布，國(guó)務(wù)院的立法應(yīng)當(dāng)在《國(guó)務(wù)院公報(bào)》上公布。

應(yīng)當(dāng)重視立法解釋的規(guī)范程序，程序非常重要。“如果理解恰當(dāng)，那么說(shuō)程序處于法律的中心位置就絕非夸張?！保?］應(yīng)當(dāng)避免立法者恣意，否則，對(duì)法律的穩(wěn)定性和預(yù)期性將產(chǎn)生很大的傷害。地方性法規(guī)的立法解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)只有立法權(quán)的人大代表會(huì)議享有。盡管有立法解釋工作機(jī)構(gòu)，但這些工作機(jī)構(gòu)只是從事立法解釋的起草工作。只有達(dá)到一定人數(shù)的公民代表提出解釋動(dòng)議，方可提交有立法權(quán)的人大代表會(huì)議通過(guò)。提出立法解釋動(dòng)議應(yīng)當(dāng)附有說(shuō)明意見(jiàn)，尤其應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)家學(xué)者（如地方立法基地學(xué)者）的意見(jiàn)。如有不同意見(jiàn)，也應(yīng)當(dāng)列明，以供立法代表參考。

四、結(jié)語(yǔ)

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“立改廢釋”并舉，缺少任何一項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)工作將不會(huì)完整。立法解釋意在通過(guò)對(duì)立法原意的闡釋、擴(kuò)張或限縮以實(shí)現(xiàn)立法意圖。立法解釋工作應(yīng)當(dāng)在制度框架下進(jìn)行。當(dāng)下尤其要重視地方性法規(guī)以及規(guī)章的解釋工作。在我國(guó)，存在著大量的地方性法規(guī)和各種部門(mén)和政府規(guī)章，我國(guó)法治傳統(tǒng)不久，地方和部門(mén)法律人才也參差不齊，這使得地方和部門(mén)立法解釋工作更有必要。建議各立法機(jī)關(guān)制定自身立法解釋工作的規(guī)范，以使立法解釋工作規(guī)范化和常規(guī)化。