“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化
——基于土地征收補(bǔ)償分配中經(jīng)營者的利益考量視角

黃 蓉

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

土地征收是國家基于公共利益的目的，依法將土地收歸國有并給予一定補(bǔ)償?shù)男袨椤慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，土地征收是國家配置土地資源的強(qiáng)制方式，與市場(chǎng)交易的自愿方式相對(duì)應(yīng)。從法學(xué)的角度來說，土地征收關(guān)系到公權(quán)與私權(quán)、公共利益與個(gè)人權(quán)益的平衡。農(nóng)民與土地的關(guān)系，是貫穿于中國古今社會(huì)的重點(diǎn)問題，由于土地征收政策與法律的不完善，當(dāng)公民的正當(dāng)利益得不到保護(hù)時(shí)，便容易引發(fā)一系列綜合性社會(huì)問題，這一點(diǎn)從征地補(bǔ)償款分配、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛等案件在涉農(nóng)信訪中所占有的較大比重也可以看出。[1](P75)征收補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是一項(xiàng)被許多國家和國際公約確認(rèn)了的憲法性權(quán)利，并且根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等和利益平衡原則，被征收人因公共利益而遭受的犧牲應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。[2](P27)但應(yīng)當(dāng)注意的是，需要保護(hù)的被征收人的范圍界定存在理論和現(xiàn)實(shí)問題。尤其在當(dāng)前“三權(quán)分置”①的背景下，農(nóng)村承包土地上的租賃人、轉(zhuǎn)讓人等土地經(jīng)營權(quán)人能否作為補(bǔ)償對(duì)象，是解決其征收補(bǔ)償利益得不到充分保障的問題的重要途徑，而該問題背后所存在的法學(xué)理論即為立法上亟待確定的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)還是債權(quán)的問題。

一、問題的提出

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度是國家配置土地資源、平衡公共利益與個(gè)人利益的重要制度。在我國現(xiàn)有的土地征收制度架構(gòu)下，《物權(quán)法》和《土地管理法》明確規(guī)定的是被征收方為集體所有土地的所有權(quán)人和對(duì)集體所有土地享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。但實(shí)踐中隨著土地利用方式的不斷變化，土地上往往會(huì)存在著租賃經(jīng)營的土地使用人、轉(zhuǎn)包經(jīng)營的土地使用人等利益相關(guān)人，在長期經(jīng)營性租賃的情況下，除了經(jīng)營本身的相關(guān)投入外，還有對(duì)土地的開發(fā)與增值價(jià)值創(chuàng)造。而當(dāng)土地被國家征收后，土地上的權(quán)利便都會(huì)消滅，這不單使農(nóng)村集體失去了土地所有權(quán)，同時(shí)也剝奪了土地使用權(quán)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和獲得經(jīng)濟(jì)收益的機(jī)會(huì)，因此，包括作為集體成員和享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民以及其他利益相關(guān)人的權(quán)利都會(huì)受到損害。依據(jù)法理有損害就應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償，但實(shí)務(wù)中利益相關(guān)人的權(quán)益由于法律規(guī)定的局限性，他們的權(quán)益未得到充分保護(hù)，損害得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象不在少數(shù)。

以“馬順云與罕加榮承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案”②為例，一審認(rèn)為作為租地者的馬順云對(duì)土地進(jìn)行了投入，并且由于其使荒地成為橡膠林，使得土地補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)得到了提高，其對(duì)增值部分享有一定權(quán)利，應(yīng)當(dāng)平均分配土地補(bǔ)償費(fèi)，故判決已經(jīng)村民決議獲得土地補(bǔ)償金的罕加榮返還一半的土地補(bǔ)償費(fèi)。但二審認(rèn)為馬順云僅系被征用土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者，并非被征用土地的所有者，故其并非享有土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利主體，無權(quán)主張分取相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)，故撤銷了一審判決。再審認(rèn)為馬順云作為租地者，在已得到青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的情況下，其因承租土地所受到的實(shí)際損失已經(jīng)得到彌補(bǔ)，再主張土地補(bǔ)償費(fèi)既無法律依據(jù)，也違背土地補(bǔ)償費(fèi)的立法本意及公平原則，故維持了二審判決。

通過上述案例可以看出，我國征地補(bǔ)償款中的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配存在客體不明晰的問題，尤其是在土地流轉(zhuǎn)后享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)分離出來給第三人的情況下，享有實(shí)際經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者能否作為補(bǔ)償分配對(duì)象存在爭(zhēng)議，其對(duì)土地功能的增值創(chuàng)造權(quán)益往往會(huì)因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的未明確規(guī)定而得不到支持與保護(hù)。而造成這一問題的原因在于我國現(xiàn)有體制下的“一元化”補(bǔ)償制度[3](P17)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，征地補(bǔ)償款中的地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配歸屬較為明確，而對(duì)征地補(bǔ)償款中的土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償客體和分配問題在法律上沒有進(jìn)行細(xì)化③，只是規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織所有（實(shí)際上是以集體經(jīng)濟(jì)組織為代表對(duì)集體成員進(jìn)行分配），但未將土地流轉(zhuǎn)前土地上存在的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和土地流轉(zhuǎn)后實(shí)際上分離成的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行區(qū)別化補(bǔ)償。

可見，要厘清土地補(bǔ)償費(fèi)分配問題，需要明晰補(bǔ)償分配背后的法理：根據(jù)權(quán)利性質(zhì)的不同，集體所應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償是基于所有權(quán)被收歸國有而應(yīng)獲得的補(bǔ)償，這部分應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)分配給所有成員。被征地農(nóng)民所應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償應(yīng)包括兩部分：第一部分是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一成員權(quán)而享有所有權(quán)的補(bǔ)償；第二部分是基于土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)而享有物上權(quán)的補(bǔ)償。而在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)后，被征地農(nóng)民仍保留承包權(quán)，但其經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是轉(zhuǎn)移給了第三人即經(jīng)營者，那么上述第二部分的補(bǔ)償就應(yīng)當(dāng)歸屬于經(jīng)營者。

從現(xiàn)實(shí)情況可以看出，土地上的經(jīng)營者所投入的物力、人力等往往更有利于提高承包土地的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，可是按照目前的規(guī)定，他們能得到的補(bǔ)償僅僅為數(shù)量較少的“地上附著物及青苗”，其他損失得不到補(bǔ)償。[4](P12)因此，無論是基于社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)目的，還是基于民生保障、私權(quán)維護(hù)的人權(quán)理念，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的效用發(fā)揮與保護(hù)都不可忽視。而在“三權(quán)分置”的新形勢(shì)下，土地承包經(jīng)營權(quán)正面臨著新的發(fā)展，征地補(bǔ)償與利益相關(guān)人的合法權(quán)益保障是國家政策與法律制度迫切需要解決的問題。

二、“三權(quán)分置”形勢(shì)下經(jīng)營權(quán)法治化的必要性

（一）分離出土地經(jīng)營權(quán)是時(shí)代發(fā)展的必然

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)，曾在20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初有著債權(quán)物權(quán)之爭(zhēng)，直到2007年《物權(quán)法》的頒布，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)列為用益物權(quán)加以保護(hù)，才給這場(chǎng)爭(zhēng)論畫上了句號(hào)?？梢哉f當(dāng)年土地承包經(jīng)營權(quán)從集體土地所有權(quán)中分離出來是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，解決了債權(quán)流轉(zhuǎn)的不確定性，賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)人穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期，使農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益有了法律理論基礎(chǔ)，是我國土地法律制度史上具有重要意義的里程碑。[5](P95)

隨著我國城市化發(fā)展進(jìn)一步提速，大量的勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)地廢耕、拋荒現(xiàn)象越發(fā)普遍，原本充滿活力的土地承包經(jīng)營權(quán)制度也漸漸不能適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)，個(gè)體化與分散化的經(jīng)營方式也因缺乏效益而漸漸不能適應(yīng)市場(chǎng)要求。在這種背景下，2014年、2015年關(guān)于農(nóng)村改革的一系列政策文件相繼出臺(tái)④，農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”的構(gòu)想應(yīng)運(yùn)而生。從理論上來說，“兩權(quán)分立”是明確了土地承包經(jīng)營權(quán)身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的二元屬性。從實(shí)踐上來講，土地承包經(jīng)營權(quán)的再分離，如何在法律制度中將“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策導(dǎo)向予以落實(shí)，是在資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)力進(jìn)一步提高的社會(huì)進(jìn)程中亟待解決的問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)上的優(yōu)越性

土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以在一定程度上突破原有的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)障礙。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第32條、第49條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法享有將承包土地通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但傳統(tǒng)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上存在較多的問題。比如在“王進(jìn)與周明良承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案”⑤中，一審以王進(jìn)作為土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者并不享有土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)為由，駁回其要求征收橡膠園地安置補(bǔ)償費(fèi)和土地增值部分補(bǔ)償費(fèi)的訴訟請(qǐng)求。二審認(rèn)為王進(jìn)與周明良的土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書僅經(jīng)所在村組的干部見證并簽字，但未經(jīng)村民委員會(huì)蓋章同意，仍然是一份未生效的協(xié)議，該土地轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上是土地轉(zhuǎn)包，王進(jìn)將荒地種植為橡膠林，其橡膠樹青苗被毀的收益應(yīng)歸王進(jìn)享有，但因土地承包經(jīng)營權(quán)人沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍然是周明良，所以土地被征收后的安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸周明良，故維持了原判。從該案例可以看出，以轉(zhuǎn)讓合同因未經(jīng)發(fā)包方蓋章同意而被認(rèn)定為無效，繼而認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)人未發(fā)生變更，土地被征收后的安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)仍歸土地承包經(jīng)營權(quán)人，這種債權(quán)性質(zhì)的處理方式，實(shí)際上既妨礙了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，又在一定程度上影響了經(jīng)營權(quán)人的征地補(bǔ)償?shù)葯?quán)利保障。

而基于目前 “放活土地經(jīng)營權(quán)”的改革方向，隨著政策的頒布與實(shí)施、法治化的建設(shè)與發(fā)展，原有的流轉(zhuǎn)理念和運(yùn)行模式都會(huì)隨之轉(zhuǎn)變，“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”將在社會(huì)保障和價(jià)值創(chuàng)造中發(fā)揮重要作用。若能通過法律賦予 “土地經(jīng)營權(quán)”一種超越債權(quán)范疇的效力，將其作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記中，不僅可以實(shí)現(xiàn)后期轉(zhuǎn)讓或抵押的可操作化，更好地達(dá)到物盡其用的效果，還可以強(qiáng)化對(duì)權(quán)利人保護(hù)，使其能夠行使獨(dú)立的訴權(quán)以維護(hù)自身權(quán)益。

三、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)分析

（一）土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)之爭(zhēng)論

1.土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的否定說

持否定的觀點(diǎn)認(rèn)為，從權(quán)利的效用角度來說，分離出來的“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”是“土地承包經(jīng)營權(quán)”項(xiàng)下的分權(quán)利，僅是實(shí)現(xiàn)“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一用益物權(quán)的手段或是途徑，不能夠再以獨(dú)立的物權(quán)權(quán)利對(duì)它們進(jìn)行認(rèn)定。[6](P37)從立法技術(shù)的角度來說，將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化會(huì)違背“一物一權(quán)”的原則，等于是在“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一用益物權(quán)上再設(shè)相近的用益物權(quán)，這一做法會(huì)形成復(fù)雜的法律關(guān)系，導(dǎo)致體系的混亂，同一土地上設(shè)置過多的權(quán)利是一種立法技術(shù)的倒退。[7](P11-12)

2.土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的肯定說

持肯定的觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)之上再分設(shè)一個(gè)用益物權(quán)具備合法性與可行性，在國內(nèi)外的理論研究和法律制度中也并非首例。根據(jù)日本、德國學(xué)者在研究權(quán)利質(zhì)權(quán)性質(zhì)時(shí)所得出的“設(shè)定性讓渡主義”，在物權(quán)的設(shè)定中，既定的權(quán)利為母權(quán)，子權(quán)是從母權(quán)中分離出來的形式相同但內(nèi)容不同的權(quán)利，擁有著母權(quán)的一部分權(quán)能。子權(quán)一旦設(shè)立，子權(quán)人便擁有獨(dú)立的子權(quán)，而母權(quán)人的母權(quán)并未受到損害，僅是因子權(quán)的權(quán)能行使而暫時(shí)地受到這部分權(quán)能的限制，土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系便可以用這種思路來解釋。[8](P55)具體而言，在德國民法中，作為用益物權(quán)的地上權(quán)一般具有較長期限，為設(shè)置次地上權(quán)提供了可容納的空間，這一點(diǎn)在我國《物權(quán)法》第136條所規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立上也有所體現(xiàn)，表明了設(shè)置多層權(quán)利在法理上不存在制度障礙。[9](P177)

（二）土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化可行性之分析

1.物權(quán)法定原則緩和與歷史變遷的明證

綜合上述否定說與肯定說的爭(zhēng)論，本文認(rèn)為，在法治化的進(jìn)程中，物權(quán)法定原則的適用固然應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)守，以免造成物權(quán)法體系上的崩塌，但由于社會(huì)的發(fā)展和新現(xiàn)象的突破，法律規(guī)范不可避免地呈現(xiàn)出一定的滯后性。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)具有權(quán)利人對(duì)土地地表進(jìn)行支配與使用的物權(quán)之實(shí)，卻因貫徹嚴(yán)格的物權(quán)法定主義而被拒絕承認(rèn)其為物權(quán)，導(dǎo)致權(quán)利人對(duì)土地地表的支配缺乏足夠的法律上的保護(hù)，此非良法。故應(yīng)當(dāng)結(jié)合物權(quán)法定緩和，依具體情形對(duì)合乎社會(huì)需求的權(quán)利賦予物權(quán)效力，從而更好地應(yīng)對(duì)我國國家、社會(huì)及個(gè)人的進(jìn)步與發(fā)展。[10](P15)從土地承包經(jīng)營權(quán)制度的歷史變遷上來說，起初很多對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的解決都是實(shí)行債權(quán)性質(zhì)的保護(hù)，因?yàn)楸Ｗo(hù)方式的單一與力度的薄弱，當(dāng)事人的權(quán)利常常受到侵犯。[11](P43)直到《物權(quán)法》賦予承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力后，《農(nóng)村土地承包法》將“四荒”土地使用權(quán)確認(rèn)為物權(quán)后，情況才大為改觀。因?yàn)榛诩w組織與農(nóng)民之間的承包合同而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)從債權(quán)性質(zhì)變?yōu)榱宋餀?quán)性質(zhì)，在一定程度上避免了因雙方力量對(duì)比不均衡而容易產(chǎn)生的發(fā)包方利用合同限制或剝奪承包方經(jīng)營自主權(quán)與收益權(quán)的問題，也在一定程度上解決了承包方可以自愿依法處分其土地承包經(jīng)營權(quán)，不再被承包合同限制和剝奪轉(zhuǎn)讓等使用權(quán)能的問題，緩解了農(nóng)民向其他產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的限制，為土地效用最大化排除了一些障礙，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。土地承包經(jīng)營權(quán)的這種性質(zhì)轉(zhuǎn)變也是土地經(jīng)營權(quán)可以借鑒的物權(quán)化之明證。

2.符合用益物權(quán)的特征

由于我國土地制度的特殊性，歸國家和集體所有的土地所有權(quán)不可能進(jìn)行流通，所以土地權(quán)益的交易只能通過用益物權(quán)來實(shí)現(xiàn)，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和用益物權(quán)的擴(kuò)張，物權(quán)的權(quán)利意識(shí)也呈現(xiàn)著從重視所有向重視利用的轉(zhuǎn)變。土地經(jīng)營權(quán)在這樣的背景下被重點(diǎn)提出，也是因?yàn)槠渚哂杏靡嫖餀?quán)的權(quán)能：第一，對(duì)土地進(jìn)行支配的占有權(quán)能；第二，在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的使用權(quán)能，這是土地承包經(jīng)營權(quán)的重點(diǎn)權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)從中分離出來也是為了更好地發(fā)揮這一權(quán)能；第三，通過生產(chǎn)獲取出產(chǎn)物和增值收益的收益權(quán)能。因此，土地經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上具備物權(quán)化的可行性。

四、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化制度構(gòu)建的建議

根據(jù) 《物權(quán)法》第121條和第132條的規(guī)定，用益物權(quán)理應(yīng)獲得獨(dú)立的土地征收補(bǔ)償。當(dāng)經(jīng)營權(quán)分離出來后，承包地被征收時(shí)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償問題便更加清晰，若能對(duì)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化作出系統(tǒng)規(guī)定，由于用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)，這便為經(jīng)營權(quán)者在一定程度上獲得土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配提供了理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)。前文所提到的“馬順云與罕加榮承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案”中，被撤銷的一審判決的公正性也就得到了制度上的肯定。我國正處于民法典分則編的編纂關(guān)鍵期，需因應(yīng)改革的發(fā)展與成果，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的制度，在法律體系與操作方法上妥善協(xié)調(diào)與設(shè)計(jì)。

（一）協(xié)調(diào)好將政策術(shù)語統(tǒng)一為實(shí)定法稱謂時(shí)的權(quán)利體系

根據(jù)2016年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，現(xiàn)階段為深化農(nóng)村土地制度改革的階段，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)利分置并行。但是“三權(quán)分置”畢竟是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的觀點(diǎn)，如何將政策文件中的語言上升為法律規(guī)范，是法學(xué)界與經(jīng)濟(jì)學(xué)界所要思考的共同話題。

根據(jù)我國的法律體系和法律概念，應(yīng)該區(qū)分“承包權(quán)”與既定的“土地承包經(jīng)營權(quán)”之間的關(guān)系。我國《農(nóng)村土地承包法》雖并未對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的概念作出界定，但綜合《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律條文對(duì)其內(nèi)容規(guī)定能夠看出，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體包括兩類人：一類是通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的具有本集體成員身份的農(nóng)戶；另一類是通過其他承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的不具有本集體成員身份的農(nóng)戶，有更高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織或個(gè)人。[12](P507-508)在“三權(quán)分置”的語境下，后一類人享有的應(yīng)當(dāng)是土地經(jīng)營權(quán)，不享有土地承包權(quán)。但對(duì)于前一類人，由于政策文件里的 “承包權(quán)”在理解上應(yīng)當(dāng)是與《物權(quán)法》規(guī)定的“土地承包經(jīng)營權(quán)”存在不同，對(duì)于具有本集體成員身份的農(nóng)戶所享有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)根據(jù)其權(quán)利的設(shè)置而變動(dòng)，不能一概而論為享有 “承包權(quán)”，即當(dāng)這一類農(nóng)戶仍在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)，其享有的權(quán)利仍是具備二元屬性（身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)）的土地承包經(jīng)營權(quán)，而當(dāng)需要將土地流轉(zhuǎn)給其他種植能手、經(jīng)營大戶時(shí)，實(shí)際上就是將其土地承包經(jīng)營權(quán)派生出對(duì)方所需的土地經(jīng)營權(quán)并流轉(zhuǎn)出去，此時(shí)農(nóng)戶仍保有土地承包權(quán)這一身份權(quán)屬性的權(quán)利。

因此，在將政策術(shù)語統(tǒng)一為實(shí)定法上的稱謂時(shí)，不能超越其內(nèi)涵的理解，應(yīng)當(dāng)保留“土地承包經(jīng)營權(quán)”。正如當(dāng)初土地所有權(quán)沒有因其上設(shè)定了土地承包經(jīng)營權(quán)而變更其名，現(xiàn)在的土地承包經(jīng)營權(quán)也不能因其上派生了土地經(jīng)營權(quán)而變名為“土地承包權(quán)”[13](P2-3)，否則就縮小了權(quán)利主體的權(quán)利范圍，也增加了理解上的困難，容易引起農(nóng)民心理上的不穩(wěn)定。故建議在將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的構(gòu)建中，在不損害原有集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，設(shè)置新的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的法律概念，形成一個(gè)較為完整的土地上所有權(quán)與用益物權(quán)相協(xié)調(diào)的權(quán)利體系。

（二）構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則

在土地征收中，假如立法不能明晰征收關(guān)系主體間權(quán)利義務(wù)變動(dòng)，就會(huì)使征收補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)人陷于含糊境地。[14](P55)因此，在明確了土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，從而強(qiáng)化對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保障，穩(wěn)定土地經(jīng)營的預(yù)期，這也是穩(wěn)定土地利用關(guān)系、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的要求。

1.設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)無需經(jīng)發(fā)包方的同意

在我國現(xiàn)行的物權(quán)變動(dòng)模式下，基于物權(quán)對(duì)物的直接支配性，用益物權(quán)的轉(zhuǎn)讓一般只需簽訂合同并履行一定的公示手續(xù)即可，取得無須經(jīng)所有權(quán)人同意，這一點(diǎn)與概括轉(zhuǎn)移需經(jīng)同意的債權(quán)轉(zhuǎn)讓的排他支配性明顯不同。[15](P89)土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定應(yīng)不再受制于集體成員身份，其設(shè)立不需要經(jīng)發(fā)包方的同意，這也為破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供了制度便利。

2.公示方式采取登記要件主義

我國基于法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)一般采取登記要件主義，但是根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取的是登記對(duì)抗主義模式，這種規(guī)則設(shè)置背后的原因是對(duì)我國農(nóng)村“熟人社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)考量，權(quán)利穩(wěn)定性的生存保障內(nèi)在要求決定了權(quán)利流轉(zhuǎn)的封閉性，故登記沒有展現(xiàn)其法律意義。但是在“三權(quán)分置”下分離出來的土地經(jīng)營權(quán)重在發(fā)揮土地效用的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，其權(quán)利主體可能是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，故應(yīng)當(dāng)重視登記的作用，通過登記將土地經(jīng)營權(quán)的主體與土地承包經(jīng)營權(quán)的主體相區(qū)別，為土地經(jīng)營權(quán)主體提供相應(yīng)的土地信息，比如土地面積、土地存續(xù)期限等，避免在征收或轉(zhuǎn)讓時(shí)因權(quán)利歸屬界定不清而產(chǎn)生糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，防止損害受讓人的利益和阻礙經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)采取登記要件主義模式，在法律體系中統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式，在現(xiàn)實(shí)操作中為后續(xù)的流轉(zhuǎn)、抵押等創(chuàng)造條件。

3.限定合理的土地經(jīng)營權(quán)分離期間

由于土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)派生而出，這就必然涉及權(quán)利的存續(xù)問題。為避免造成土地承包權(quán)的虛化，土地經(jīng)營權(quán)的最高期限不能超過土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，超過的部分應(yīng)為無效。然后，為了避免土地的流轉(zhuǎn)與融資功能的弱化，防止引發(fā)土地投機(jī)行為，方便新型土地經(jīng)營主體對(duì)土地進(jìn)行長期經(jīng)營投資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化與規(guī)?；恼吣繕?biāo)[16](P80)，應(yīng)當(dāng)就土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定最低期限，將最低期限以上的經(jīng)營權(quán)納入物權(quán)的范疇，低于最低期限的則應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為債權(quán)，由當(dāng)事人之間商定經(jīng)營的具體內(nèi)容、投資的相關(guān)回報(bào)、征收的補(bǔ)償?shù)?，通過合同法相關(guān)規(guī)則來調(diào)整。[17](P12)

因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在多種形式，當(dāng)經(jīng)營期限為短期，土地流轉(zhuǎn)的周期短，那么價(jià)值回收周期也較短，經(jīng)營者不會(huì)對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模投入。比如現(xiàn)實(shí)中短期托管、代耕代種等情形，此時(shí)其經(jīng)營所投入的成本遠(yuǎn)低于土地的利用、增值、開發(fā)等效用價(jià)值，因此不需要對(duì)其權(quán)益進(jìn)行比債權(quán)更加有力的物權(quán)性保護(hù)。比如在征地補(bǔ)償中，只需補(bǔ)償其經(jīng)營所得物的債權(quán)利益，無需對(duì)其分配基于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)而補(bǔ)償?shù)耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)，仍應(yīng)保護(hù)不久后會(huì)重新經(jīng)營的原土地上的權(quán)利人。而這種債權(quán)型的短期流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)依據(jù)合同約定，在稱謂上也可以由當(dāng)事人意定，與物權(quán)型的長期流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)法定稱謂“土地經(jīng)營權(quán)”相區(qū)別。至于具體的最低期限應(yīng)當(dāng)按照什么標(biāo)準(zhǔn)來確定的問題，建議根據(jù)各地區(qū)土地的地理層面情況來進(jìn)行技術(shù)評(píng)估適當(dāng)?shù)闹芷凇＝?jīng)過理論與實(shí)踐的調(diào)查研究后，在法律上制定國家層面的最低期限，再授權(quán)各級(jí)政府進(jìn)行類型化土地的土地經(jīng)營權(quán)最低期限的相關(guān)規(guī)范性文件。

土地是公民個(gè)人最為重要的生存基礎(chǔ)與生產(chǎn)資料，也是國家城市化與社會(huì)發(fā)展所離不開的支撐力量。當(dāng)前我國土地征收制度正處于亟需完善的階段，關(guān)于集體土地征收方面的相關(guān)制度更是缺乏，司法實(shí)務(wù)中遇到大量的土地糾紛問題無法可依，從享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶那里通過租賃、轉(zhuǎn)讓等方式對(duì)土地進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營的利益相關(guān)人的權(quán)益得不到保障。而在“三權(quán)分置”的背景下，將從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)化，在法學(xué)理論與時(shí)代發(fā)展上都具有可行性，土地經(jīng)營權(quán)本身也符合用益物權(quán)的法律性質(zhì)特征。而在明確土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)后，需要在法律體系與操作方法上進(jìn)行妥善協(xié)調(diào)與設(shè)計(jì)：第一，對(duì)政策術(shù)語進(jìn)行法律思維的解析，在對(duì)原有集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)仍然保有的基礎(chǔ)上，設(shè)置新的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的法律概念，形成一個(gè)較為完整的土地上所有權(quán)與用益物權(quán)相協(xié)調(diào)的權(quán)利體系。第二，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，通過對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)制度的反思，在設(shè)立上突破經(jīng)發(fā)包人同意的條件，在公示方式上采取登記生效主義模式，在期限上有必要設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)的最高和最低限度。立法是在土地制度變革的道路上相關(guān)政策與改革成果最終的形式表現(xiàn)，如何對(duì)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化構(gòu)建出兼顧邏輯縝密的理論體系與嚴(yán)謹(jǐn)可行的操作方法的規(guī)則，需要法學(xué)界的學(xué)者與立法者做好充足的法律知識(shí)儲(chǔ)備與社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)。

注釋：

① “三權(quán)分置”：從經(jīng)濟(jì)學(xué)界理論到成為中央文件的術(shù)語，體現(xiàn)到法學(xué)理論上則是在所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，再將土地承包經(jīng)營權(quán)拆成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。要深化農(nóng)村土地制度改革，探索“落實(shí)集體所有權(quán)”“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”和“放活土地經(jīng)營權(quán)”。

② 參見“馬順云與罕加榮承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案”，云南省高級(jí)人民法院（2016）云民再21號(hào)判決書。

③ 我國征收補(bǔ)償范圍存在模糊與狹窄的問題，在征收補(bǔ)償分配糾紛審判中，法律依據(jù)為《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”

④ 主要是2014年 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》。

⑤ 參見“王進(jìn)與周明良承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案”，云南省普洱市中級(jí)人民法院（2015）普中民終字195號(hào)判決書。