透視我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)與區(qū)域協(xié)作*

孔 鋒

(1. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084； 2. 清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地，北京 100084； 3. 清華大學(xué)中國社會風(fēng)險(xiǎn)評估研究中心，北京 100084)

0 引 言

全球氣候變化背景下，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力建設(shè)愈發(fā)重要[1-5]. 當(dāng)前我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的理念不斷提升[6-9]，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的體制機(jī)制法制也在逐步健全[10-15]，引發(fā)了我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源和行政管理的大變革和大調(diào)整.例如，根據(jù)十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》而成立的應(yīng)急管理部引起了國內(nèi)外防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)實(shí)務(wù)界和理論界的高度關(guān)注. 城鄉(xiāng)基層社區(qū)作為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的基本單元，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮著重要作用[16-18].在應(yīng)急管理部成立和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)發(fā)展形態(tài)下，城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)已成為深化綜合減災(zāi)效力與效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)大局[19-21].與此同時(shí)，地理上相鄰?fù)燃墑e區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)作能力也成為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)效力的重要影響方面[22-24]，其協(xié)作的效率、機(jī)制等是綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃落地的關(guān)鍵. 因此，在這一背景下分析和研究我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力和區(qū)域協(xié)作的現(xiàn)狀、問題與建議，對于應(yīng)急管理部整合原有多個防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)職能部門、深入開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作提供了有效抓手，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.

1 城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)的范式分析

1.1 我國城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)成績

2010年以來，我國政府多部門單獨(dú)或聯(lián)合出臺了不同的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力政策文件和項(xiàng)目，以推動城鄉(xiāng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè).例如，民政部開展的“社區(qū)減災(zāi)平安行”和“創(chuàng)建減災(zāi)示范社區(qū)”活動，氣象部實(shí)施的“基層氣象災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備工作認(rèn)證”和“災(zāi)害性天氣預(yù)警‘最后一公里’”建設(shè)，民政部和國土資源部聯(lián)合在全國發(fā)展災(zāi)害信息員，地震和住建部推動的“農(nóng)村安居工程”和“校舍安全工程”項(xiàng)目[25].

(1)城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織與管理制度.

我國各地都非常重視減災(zāi)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建設(shè).目前，在組織機(jī)構(gòu)方面，城市社區(qū)一般形成了以街道辦事處為一線指揮部的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織體系；而農(nóng)村社區(qū)比較通行的做法主要有以下四類：第一類是依托現(xiàn)有的村委和村民小組，承擔(dān)減災(zāi)與應(yīng)急的職責(zé)；第二類是由民兵和社區(qū)中的積極分子組成應(yīng)急突擊隊(duì)伍，負(fù)責(zé)災(zāi)害隱患點(diǎn)的巡查；第三類是由社區(qū)干部、社區(qū)居民共同組成應(yīng)急小分隊(duì)，承擔(dān)應(yīng)急救災(zāi)職責(zé)；第四類是由村民組成應(yīng)急小分隊(duì)[7].從制度建設(shè)方面來說，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作主要體現(xiàn)在社區(qū)災(zāi)害評估與應(yīng)急預(yù)案編制上.目前城市社區(qū)編制了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，然而農(nóng)村社區(qū)的情況則不容樂觀.

(2)城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).

城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施包括民居和校舍等安居工程、應(yīng)急避難場所和應(yīng)急物資儲備點(diǎn)的建設(shè).城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)建設(shè)情況普遍比較好，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則因區(qū)域間經(jīng)濟(jì)條件差異而有所不同.一般富裕農(nóng)村地區(qū)的交通、水利建設(shè)都比較好，政府投入了資金進(jìn)行治理和改善；而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)情況則比較差，交通設(shè)施比較薄弱，構(gòu)成了社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重大隱患，一旦發(fā)生巨災(zāi)則不利于其它區(qū)域救援力量的及時(shí)到達(dá)[19].

(3)城鄉(xiāng)社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識發(fā)展.

隨著防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳的深入開展，我國城鄉(xiāng)社區(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識普遍增強(qiáng).目前，城鄉(xiāng)社區(qū)均開展了多項(xiàng)活動來提高居民的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識[5].主要包括三種：一、編制宣傳冊，如編印《社區(qū)減災(zāi)常識讀本》《社區(qū)減災(zāi)管理手冊》等小冊子，發(fā)放到社區(qū)家庭；二、開展培訓(xùn)，如有些地區(qū)民政局協(xié)調(diào)地震、消防等部門進(jìn)行滅火、逃生和搶險(xiǎn)等方面的培訓(xùn)；三、組織演練.

(4)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的社會力量參與情況.

在城鄉(xiāng)社區(qū)建立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)志愿者隊(duì)伍是社會發(fā)展的迫切需求，也是政府強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)兩大職能的迫切需要.近年來，社會力量不斷參與到社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)中.一旦發(fā)生災(zāi)害，依靠個人和社會群體的自救互救是有效地減輕災(zāi)害造成的傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的重要途徑.尤其在專業(yè)救援力量有限、無法第一時(shí)間趕到現(xiàn)場的情況下，城鄉(xiāng)社區(qū)志愿者往往能在第一時(shí)間發(fā)揮有效地自救與互救作用.除了直接參與災(zāi)害現(xiàn)場救災(zāi)活動，一些民間志愿組織還開展了城市社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對的宣傳工作[16].

1.2 城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)的主要問題

近年來我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力得到了長足的發(fā)展，但仍然存在以下6個方面的不足：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異明顯.

目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)總體發(fā)展不平衡[4].總體來看，社區(qū)減災(zāi)能力差異普遍存在于區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、甚至同一城市的不同社區(qū)之間.中西部地區(qū)落后于東部地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)落后于城市社區(qū)，內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū).更嚴(yán)重地，內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)恰恰是生態(tài)環(huán)境脆弱、災(zāi)害頻發(fā)之地，災(zāi)害對住房、財(cái)產(chǎn)造成的損失會使居民因?yàn)?zāi)返貧.此外，城鄉(xiāng)分立的二元體制使城、鄉(xiāng)社區(qū)在防御災(zāi)害機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)上均呈現(xiàn)較大差距.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng).即使在同一城市，富裕人群居住的高檔社區(qū)與貧困人群居住的陳舊社區(qū)之間差別也很大.

(2)城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案適用性和實(shí)用性弱.

當(dāng)前，城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案普遍流于形式，存在格式不規(guī)范、內(nèi)容不全面、實(shí)際操作性不強(qiáng)等問題；有些只注重格式卻忽略了預(yù)案的可操作性，應(yīng)急方案大多停留在字面上.從根本上來看，對城鄉(xiāng)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際問題的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案的認(rèn)識不足，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的預(yù)案遠(yuǎn)不能達(dá)到預(yù)期效果[25-26].

(3)城鄉(xiāng)社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識和能力的薄弱.

總體上看，我國城鄉(xiāng)社區(qū)居民的災(zāi)害意識還亟待提高.在減災(zāi)能力建設(shè)上，城鄉(xiāng)社區(qū)居民的依賴性強(qiáng)，對公共安全的認(rèn)識不到位；城鄉(xiāng)社區(qū)宣傳力度不夠大，動員工作效果不佳，部分宣傳工作流于形式，對宣傳的真實(shí)目的和作用認(rèn)識不足.此外，不同年齡和文化層次的居民對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的認(rèn)識具有顯著差異，而且防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力普遍偏差[11,22].

(4)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的社會力量參與不足.

一些欠發(fā)達(dá)城市和農(nóng)村社區(qū)綜合減災(zāi)志愿者隊(duì)伍建設(shè)還不完善、應(yīng)急救援力量還較弱.主要表現(xiàn)在：多數(shù)社區(qū)的志愿者都是由退休人員、無職業(yè)人員和部分青壯年組成；服務(wù)對象主要是孤寡老人、殘疾人、優(yōu)撫對象、下崗失業(yè)人員、青少年兒童等尤其困難的居民；服務(wù)內(nèi)容包括政策宣傳、文體活動、治安巡邏、醫(yī)療保健、環(huán)境清潔、幫教輔導(dǎo)、扶貧幫弱等非應(yīng)急減災(zāi)方面；志愿組織中缺乏來自醫(yī)療衛(wèi)生、氣象、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等專業(yè)的志愿者[20]；民間減災(zāi)力量在發(fā)展過程中存在的諸多困難中最大的困難是資金支持的匱乏.

(5)城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)力尚顯不足.

城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中的領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng).城市社區(qū)居民委員會的資金不足、權(quán)利不夠，直接導(dǎo)致了社區(qū)危機(jī)管理措施難以有效開展，使得應(yīng)急處理能力難以提升.而在農(nóng)村地區(qū)，近幾年來農(nóng)業(yè)稅的免除使部分地區(qū)的農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府與村委會缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致其難以承擔(dān)組織動員農(nóng)民、整合資源來開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)工作[16].

(6)社區(qū)減災(zāi)中的資源協(xié)調(diào)問題.

目前，不同災(zāi)害往往交織發(fā)生，很難完全歸屬于某一單一部門，使得基層社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中極易出現(xiàn)災(zāi)害管理上的缺位和不規(guī)范.例如，在災(zāi)害管理方面，城市社區(qū)一般有公安報(bào)警(110)、急救中心(120)、火警(119)、交通事故報(bào)警(122)、供水、供電、供氣、城管、環(huán)保等專業(yè)管理部門，農(nóng)村社區(qū)有民政、環(huán)保、國土、防汛、氣象、地震等部門.然而，在災(zāi)害信息傳遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上，不同部門往往各自為戰(zhàn)，沒有形成完整統(tǒng)一的涵蓋預(yù)警、發(fā)布、上報(bào)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的災(zāi)害信息傳遞網(wǎng)絡(luò)；在資金撥付方面，各涉災(zāi)部門的減災(zāi)經(jīng)費(fèi)在同一社區(qū)分散使用，難以取得較好的效果；在減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)上，各部門呈現(xiàn)“高筑墻，多設(shè)崗”的現(xiàn)象，例如國土資源部門設(shè)置了地質(zhì)災(zāi)害群策群防體系、氣象部門配備了氣象信息員、防汛部門安排了防汛信息員，然而事實(shí)上存在一人身兼數(shù)職的情況[22].

1.3 加強(qiáng)社區(qū)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的措施

(1)大力建設(shè)城鄉(xiāng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)示范點(diǎn)活動.

大力建設(shè)城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)示范點(diǎn)，旨在發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”的示范帶動作用提升我國社區(qū)減災(zāi)能力.城鄉(xiāng)基層應(yīng)急管理示范點(diǎn)應(yīng)包括4種類型：村居示范點(diǎn)、社區(qū)示范點(diǎn)、企業(yè)示范點(diǎn)和學(xué)校示范點(diǎn)，每一類示范點(diǎn)都應(yīng)有各自的標(biāo)準(zhǔn)，繪制本社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)地圖，并編制針對本社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案.具體包括三方面：一是描繪本社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)地圖.建議國家減災(zāi)委硬性要求全國所有社區(qū)制作本社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)地圖，根據(jù)自身社區(qū)的環(huán)境描繪風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，并對各個隱患點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，同時(shí)建立脆弱性人群花名冊.二是編制針對本社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案.預(yù)案中應(yīng)清楚界定社區(qū)中主要的易發(fā)災(zāi)害點(diǎn)、地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)控點(diǎn)、危舊房的分布、需轉(zhuǎn)移安置的特殊人員、緊急轉(zhuǎn)移的路線、物資儲備、避險(xiǎn)場所的位置、負(fù)責(zé)人員的姓名及聯(lián)系方式等，甚至包括如何通過電話、短信、敲鑼、擴(kuò)音器等報(bào)警.三是建立災(zāi)情預(yù)警預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò).社區(qū)災(zāi)情信息員按照“初報(bào)要快、續(xù)報(bào)要細(xì)、核報(bào)要實(shí)”的要求，及時(shí)向上級部門報(bào)送險(xiǎn)情.預(yù)警預(yù)報(bào)方式需因地制宜，利用一切可行的方法.

(2)大力推進(jìn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).

社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施是減災(zāi)的硬件支撐.推進(jìn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意見如下：其一，繼續(xù)推進(jìn)“安居工程”和學(xué)校、醫(yī)院等重點(diǎn)單位的抗震加固建設(shè)力度.新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程應(yīng)嚴(yán)格遵守抗震設(shè)防要求，老舊住宅需加強(qiáng)維修加固工作.其二,加強(qiáng)預(yù)警設(shè)施建設(shè).各級地方政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算里添加社區(qū)預(yù)警設(shè)施費(fèi)用項(xiàng)，用于支持社區(qū)完善預(yù)警機(jī)制、提高社區(qū)的災(zāi)害預(yù)警能力.其三，建立應(yīng)急物資儲備倉庫，尤其是農(nóng)村地區(qū).經(jīng)濟(jì)條件允許的農(nóng)村地區(qū)可建立包括小型發(fā)電機(jī)、水泵、噴霧器、救生衣、應(yīng)急燈等專業(yè)性應(yīng)急物資儲備倉庫，落后地區(qū)則可設(shè)置包括手電筒、雨具、麻袋、繩索、毛毯、草席、臉盆等非專業(yè)性應(yīng)急救災(zāi)物資和必需生活品的儲備室.其四，加強(qiáng)農(nóng)村避難場所建設(shè).例如，學(xué)校、村委會、養(yǎng)老院、空地等公共場所，甚至一些安全堅(jiān)固的住宅商定為緊急避難所.其五,加強(qiáng)農(nóng)村減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，及時(shí)更換、修理老化設(shè)施，進(jìn)而改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力.其六,克服農(nóng)村信息獲取的“最后一公里”難題，拓展災(zāi)害信息傳播渠道.建立廣泛、暢通的預(yù)警信息發(fā)布渠道，充分利用廣播、電話、手機(jī)短信、電子顯示屏和互聯(lián)網(wǎng)等多種形式發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，解決災(zāi)害預(yù)警信息傳送到農(nóng)民的“最后一公里”難題.

(3)充分加強(qiáng)社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識和能力的培養(yǎng).

提升社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識和能力從多方面入手，包括教育手段多樣化.借助聲音、圖像和實(shí)際動手操作等多種方式相結(jié)合開展教育，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)、電視和電臺等公眾關(guān)注率高的傳媒平臺，進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對的宣傳教育工作.針對不同群體實(shí)施差異化教育，爭取最大化覆蓋所有群體并且采取不同的教育方式.教育內(nèi)容的針對性應(yīng)強(qiáng)、特點(diǎn)突出，并且注重抓住實(shí)時(shí)典型事例的時(shí)機(jī)開展宣傳教育.加強(qiáng)仿真演練.例如，針對地震、人防、洪水、臺風(fēng)、火災(zāi)、反恐怖活動甚至是多災(zāi)并發(fā)的突發(fā)公共事件進(jìn)行救災(zāi)反應(yīng)演習(xí)，培養(yǎng)基層社區(qū)居民在危機(jī)撤離及救援的過程中良好的應(yīng)對素質(zhì)和能力.此外，政府應(yīng)倡導(dǎo)或鼓勵社區(qū)學(xué)校開展減災(zāi)教育，并在災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)率先將其納入學(xué)生考試大綱，并逐步推廣全國，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)基層社區(qū)減災(zāi)意識永固和能力提升.

(4)加強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的組織建設(shè).

社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的組織是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的核心，其建設(shè)主要包括三個方面：一是設(shè)立農(nóng)村地區(qū)社區(qū)減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu).發(fā)揮村委會的堡壘作用，建立健全的基層減災(zāi)組織體系.二是構(gòu)建城市地區(qū)社區(qū)減災(zāi)指揮體系.依托街道人防指揮所及社區(qū)人防工作站，形成區(qū)、街道和社區(qū)三級人口疏散掩蔽指揮體系，負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)突發(fā)事件的人口疏散掩蔽工作.三是加強(qiáng)對基層社區(qū)危機(jī)管理的監(jiān)督.最關(guān)鍵的在于要確保信息監(jiān)督渠道的通暢.

(5)鼓勵社會資源參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi).

多方面鼓勵社會資源參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi).鼓勵社區(qū)鄰里互救.采用多種方式在社區(qū)開展不同災(zāi)害應(yīng)對的自救互救知識教育，包括急救原則、呼救技巧、現(xiàn)場急救等；定期在社區(qū)實(shí)施不同突發(fā)事件的應(yīng)急演練，加強(qiáng)鄰里間聯(lián)系，鼓勵社區(qū)鄰里互救.加大減災(zāi)志愿者隊(duì)伍建設(shè)力度.在社區(qū)中組建由社區(qū)保安、基層民兵、醫(yī)護(hù)人員、學(xué)生、老年人等構(gòu)成的志愿者隊(duì)伍，對其開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識和自救互救知識的宣傳教育，進(jìn)行應(yīng)急避險(xiǎn)、疏散安置、與專業(yè)救援隊(duì)配合進(jìn)行搶險(xiǎn)救護(hù)、災(zāi)后居民心理咨詢和疏導(dǎo)等專業(yè)方面的培訓(xùn).組建社區(qū)應(yīng)急小分隊(duì).建立災(zāi)害巡查隊(duì)、轉(zhuǎn)移安置隊(duì)、物資保障隊(duì)、醫(yī)療救助隊(duì)等，可由災(zāi)害信息員、民兵、治安巡邏員、婦女主任、村醫(yī)生、各村民小組組長等負(fù)責(zé)不同分隊(duì)的具體工作.

(6)大力推廣農(nóng)村地區(qū)的災(zāi)害保險(xiǎn)分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)制度.

我國農(nóng)村地區(qū)需繼續(xù)推行農(nóng)村災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，建立農(nóng)村災(zāi)害保障體系，克服救災(zāi)救濟(jì)單純依靠國家的弊病.具體包括三方面：一是設(shè)立農(nóng)村災(zāi)害救災(zāi)基金，增強(qiáng)救災(zāi)實(shí)力，化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，減少農(nóng)民災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn).二是建立農(nóng)村自然災(zāi)害保障體系，具體包括政府災(zāi)害補(bǔ)償、災(zāi)害社會保險(xiǎn)、災(zāi)害商業(yè)保險(xiǎn)、社會捐助以及個人積累保障等.三是嘗試建立以政府補(bǔ)貼為主的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度.國家要建立健全相關(guān)的法律和運(yùn)作規(guī)范，盡快制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的法律，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式、保險(xiǎn)條款、優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼的方式等作出詳細(xì)規(guī)定.例如，對關(guān)系到國計(jì)民生的大宗農(nóng)作物實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，政府通過采取低費(fèi)率和高補(bǔ)貼的政策保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的順利建立和正常運(yùn)作[7].

2 我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的理論與實(shí)踐

2.1 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的實(shí)踐模式

科學(xué)構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作模式，是提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作能力的重要環(huán)節(jié).在區(qū)域協(xié)作的實(shí)踐方面，目前我國以建立了泛珠三角災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作、渤海海域船舶污染區(qū)域協(xié)作、地震災(zāi)害區(qū)域聯(lián)動、長株潭湘江枯水期環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)動等典型的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作創(chuàng)新實(shí)踐，上述這些協(xié)作均采用建立政府間合作協(xié)議的方式提升協(xié)作的制度化水平.依據(jù)區(qū)域協(xié)作主體構(gòu)成，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作可分為如下三種類型：第一類是基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的區(qū)域協(xié)作，如地震區(qū)、干旱區(qū)、森林防火區(qū)等；第二類是基于流域的區(qū)域協(xié)作，例如黃河水利委員會管理的黃河流域洪澇災(zāi)害防治區(qū)域協(xié)作；第三類是基于經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域協(xié)作，例如京津冀防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作等.依據(jù)區(qū)域協(xié)作的方式，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作可分為地方政府間的專題項(xiàng)目式合作、區(qū)域行政專區(qū)式合作、城市聯(lián)盟式合作等，其中地方政府間的專題項(xiàng)目式合作和城市聯(lián)盟式合作更適應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的實(shí)際.依據(jù)區(qū)域協(xié)作的程度即協(xié)作是否制度化，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作可分為非制度化協(xié)作和制度化協(xié)作兩種.

2.2 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的不足

從整體上看，我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系遵循的是，從中央到地方政府的分級管理，即將災(zāi)害管理限定于某一行政區(qū)域的范圍，地方政府之間的跨區(qū)域協(xié)作，無論在范圍上還是程度上均比較有限.尤其是，跨區(qū)域協(xié)作的制度性不強(qiáng)，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，繼而加劇了災(zāi)害的擴(kuò)散與傳播，不利于區(qū)域?yàn)?zāi)害綜合治理效率和效益的提升，從根本上制約了政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的提升.因此，傳統(tǒng)觀念制約了我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作意識，宏觀政策層面缺乏對區(qū)域協(xié)作的制度支撐和配套的激勵約束機(jī)制，以及區(qū)域協(xié)作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等，上述原因?qū)е铝宋覈罏?zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的缺失或流于形式.

(1) 區(qū)域協(xié)作意識相對薄弱.

我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的傳統(tǒng)工作模式是基于屬地的層級管理制度建立的，災(zāi)害治理采用中央-地方的“縱向到底”的體制，即災(zāi)害信息、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)決策指揮、災(zāi)害應(yīng)對等采用自下而上或自上而下的縱向運(yùn)行途徑，對災(zāi)害的跨區(qū)域性和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)跨區(qū)域合作缺乏必要的認(rèn)識.

(2) 區(qū)域協(xié)作內(nèi)容有待擴(kuò)展.

雖然一些地方實(shí)施了災(zāi)害治理的區(qū)域協(xié)作，但往往局限于某一種特定災(zāi)種或若干災(zāi)種，不能涵蓋所有跨區(qū)域的災(zāi)害種類.此外，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作多針對應(yīng)急聯(lián)動方面，即災(zāi)害發(fā)生后的協(xié)作，而缺乏災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防性協(xié)作的內(nèi)容.

(3)區(qū)域協(xié)作制度有待健全.

目前的區(qū)域協(xié)作多停留在非正式層面或政府聯(lián)席會議層面，還沒有上升到制度化的層面，尚缺乏必要的正式制度保障.盡管部分災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作采用簽署協(xié)議等正式形式，例如泛珠三角簽署了區(qū)域合作的協(xié)議，然而協(xié)議的內(nèi)容較簡單.尤其對各公共管理主體的權(quán)利、義務(wù)、災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作的資金安排、成本分擔(dān)、利益協(xié)調(diào)等問題尚未做出明確的規(guī)定，其不利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各災(zāi)害主體間形成穩(wěn)定的合作模式、限制了區(qū)域協(xié)作的深度.

(4)區(qū)域協(xié)作機(jī)制有待完善.

我國跨行政區(qū)域的災(zāi)害治理協(xié)作機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)作過于松散、難以常態(tài)化，降低了跨區(qū)域?yàn)?zāi)害治理的效果.例如，區(qū)域協(xié)作的信息共享機(jī)制還有待健全，當(dāng)前災(zāi)害信息仍然是在縱向流動，橫向信息溝通不暢.災(zāi)害發(fā)生后，采用逐級上報(bào)的方式，下級反映給上級或中央，相關(guān)的不同地方政府均向上級上報(bào)而相互之間缺乏及時(shí)的信息共享和溝通協(xié)調(diào)；而上級或中央做出決策后，將決策反饋給下級，相關(guān)的不同地方政府往往是從共同的上級政府獲得信息反饋.

2.3 提升我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作能力的建議

我國目前許多災(zāi)害的出現(xiàn)都呈現(xiàn)跨區(qū)域特性，僅靠屬地化管理，已不能適應(yīng)跨區(qū)域?yàn)?zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí).為此，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)必須打破行政區(qū)劃的剛性約束，克服各自為政對災(zāi)害治理的不利影響，通過強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作形成災(zāi)害的跨區(qū)域治理.

(1)政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)觀念變革：從災(zāi)害的屬地管理走向區(qū)域治理.

災(zāi)害區(qū)域治理是對災(zāi)害的復(fù)合治理、共同治理，首先需在區(qū)域內(nèi)達(dá)成協(xié)作的一致認(rèn)識和意識.要切實(shí)提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，政府部門需要認(rèn)識到災(zāi)害具有多樣性、復(fù)雜性、跨區(qū)域性的特征，有效的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)必須遵循災(zāi)害發(fā)生的機(jī)理繼而采取科學(xué)的管理舉措，不能受行政區(qū)劃的限制而單兵作戰(zhàn).因此，政府部門應(yīng)按照災(zāi)害的影響范圍而確立政府災(zāi)害治理的行政權(quán)力，將建立區(qū)域性防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系放在從根本上提高政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的戰(zhàn)略高度.尤其是，政府高層官員需具有前瞻意識，敏銳地意識到災(zāi)害的區(qū)域治理需求，如此自上而下地助推整個政府系統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作意識的提升.

(2)政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宏觀制度創(chuàng)新：為災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作提供政策支持.

在政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作意識提升的基礎(chǔ)上，不斷完善災(zāi)害治理的宏觀制度，明確規(guī)定災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作的內(nèi)容，為災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作提供政策支持和制度保障.例如，修訂相關(guān)法律、國家層面的應(yīng)急預(yù)案等，增加災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作的內(nèi)容，使區(qū)域協(xié)作具有權(quán)威的政策支持，從而為各地區(qū)域協(xié)作實(shí)踐的開展提供制度保障.此外，也需改革現(xiàn)有的績效考核機(jī)制，將災(zāi)害治理的區(qū)域協(xié)作納入評價(jià)指標(biāo)體系，重視區(qū)域內(nèi)災(zāi)害治理整體效果的衡量，防止出現(xiàn)單純強(qiáng)調(diào)行政區(qū)災(zāi)害管理績效而導(dǎo)致區(qū)域協(xié)作不足的弊端.

(3)開展風(fēng)險(xiǎn)評估并建立“多層次、網(wǎng)絡(luò)狀”的區(qū)域協(xié)作體系.

各地可根據(jù)實(shí)際情況，在災(zāi)害普查、特點(diǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，確立災(zāi)害區(qū)域協(xié)作的類型和方式.例如，一些地區(qū)可將災(zāi)害劃分為不同的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，繼而基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)建立區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制；有大江、大河、海水流經(jīng)的省份可根據(jù)流域或海域建立協(xié)作關(guān)系，共享防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)信息，經(jīng)常開展災(zāi)情會商和聯(lián)合演練，建立應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制；同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各省、市間也可根據(jù)面臨的共同災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而開展區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)對協(xié)作.總的來看，在實(shí)踐中，根據(jù)各協(xié)作區(qū)域的災(zāi)害特征、影響范圍、各政府的應(yīng)急需求與能力，從不同角度、以不同方式建立多形式的區(qū)域協(xié)作模式，最終可構(gòu)成基于災(zāi)害影響范圍的“多層次、網(wǎng)絡(luò)狀”的災(zāi)害區(qū)域協(xié)作體系.

(4)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作組織建設(shè)：建立常設(shè)的區(qū)域?yàn)?zāi)害治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu).

一些災(zāi)害領(lǐng)域已設(shè)立了常設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的災(zāi)害治理.然而，很多其他災(zāi)害尚缺乏常設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，災(zāi)害發(fā)生后往往臨時(shí)在各區(qū)域抽調(diào)人員組成臨時(shí)指揮部，事件處理完畢后指揮部便解散、各成員回到原工作崗位.上述臨時(shí)組建的模式存在諸多不利之處：第一，臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中人員彼此不熟悉且沒有既定的工作規(guī)則，導(dǎo)致彼此間協(xié)調(diào)合作存在困難；第二，臨時(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的任務(wù)重點(diǎn)是在災(zāi)害發(fā)生后處置災(zāi)害，并沒有將災(zāi)害預(yù)防納入工作范疇；第三，臨時(shí)建立的區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)不能形成穩(wěn)定的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理隊(duì)伍，無法積累防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)積累和學(xué)習(xí)提升.因此，區(qū)域各政府之間需通過政府聯(lián)合、聯(lián)盟、合并等方式實(shí)現(xiàn)政府組織的重組，減少區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢從而使外部問題內(nèi)部化.此種協(xié)作不等同于地方政府間的簡單聯(lián)合，而是指一定區(qū)域內(nèi)兩個以上政府為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而尋求相互協(xié)調(diào)與合作來實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)綜合治理而構(gòu)建的橫向政府組織機(jī)構(gòu)的集合體.目前，通過徹底的組織變遷(例如，合并各政府而成立區(qū)域政府)來實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作尚不可行，可考慮通過各政府聯(lián)合和聯(lián)盟協(xié)商簽訂合作協(xié)議而實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作，并成立常設(shè)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會作為災(zāi)害中各相關(guān)主體協(xié)作時(shí)的組織者和協(xié)調(diào)者.

(5)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域治理機(jī)制構(gòu)建：推動防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作制度化、常態(tài)化.

在合并區(qū)域內(nèi)各防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)構(gòu)存在困難的情況下，通過機(jī)制建設(shè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合的阻力更小，也容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，即通過強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域治理機(jī)制的構(gòu)建來推動防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作不斷走向制度化和常態(tài)化.主要考慮以下三個方面：第一，基于區(qū)域協(xié)作的類型，建立超越行政區(qū)劃和行政級別的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域聯(lián)動機(jī)制.主要實(shí)現(xiàn)“七個統(tǒng)一”，即災(zāi)害治理中預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和區(qū)域救援等方面的統(tǒng)一，對現(xiàn)有各地的災(zāi)害管理部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)與功能重組，從制度上和組織上做到無縫對接.第二，構(gòu)建區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源共享平臺.防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源共享平臺是災(zāi)害管理公共合作的基礎(chǔ)，主要包括物資避災(zāi)基地建設(shè)、信息平臺和人力資源共享等方面.例如，根據(jù)區(qū)域?yàn)?zāi)害救援的實(shí)際需要，建立跨行政區(qū)的區(qū)域綜合災(zāi)害救援隊(duì)伍，實(shí)施區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急救援的一體化，采用統(tǒng)一、集中的管理、培訓(xùn)和現(xiàn)代化裝備.第三，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制.不僅需規(guī)定區(qū)域協(xié)作的宗旨、原則、主要協(xié)作領(lǐng)域和內(nèi)容、協(xié)作方式等，還需對協(xié)作中的權(quán)利、義務(wù)、協(xié)作的成本分擔(dān)、利益分享、產(chǎn)生的利益沖突或爭議解決等加以明確界定，通過完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來增強(qiáng)區(qū)域協(xié)作的動力.

3 結(jié)束語

本文分析了我國當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的成績與不足，并給出了針對性的對策建議，在我國應(yīng)急管理部新近成立背景下，對于加強(qiáng)我國基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作具有重要的參考意義.值得注意的是，作為綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要組成部分，城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作能力需隨著社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展而不斷調(diào)整，以適應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的實(shí)際需求.城鄉(xiāng)基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)需要在減災(zāi)實(shí)踐業(yè)務(wù)中不斷優(yōu)化其結(jié)構(gòu)和功能，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減災(zāi)與功能性減災(zāi)并舉，工程措施減災(zāi)與非工程措施減災(zāi)協(xié)同的局面. 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作能力上需要立足本地減災(zāi)需求，謀劃長期可持續(xù)的減災(zāi)資源供給，區(qū)域間應(yīng)統(tǒng)籌安排防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)作中的分工安排，通過實(shí)踐提升協(xié)作能力，助力打造區(qū)域命運(yùn)、責(zé)任和利益共同體.