宅基地“三權(quán)分置”改革理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究

歐陽玲

東莞市自然資源局 廣東 東莞 523122

1 序言

新中國(guó)成立之后，我國(guó)農(nóng)村關(guān)于宅基地建立的所有制度逐漸的發(fā)展形成。它的特點(diǎn)有：集體所有、一戶一宅、固定面積、平均分配等。長(zhǎng)期占有”宅基地“三權(quán)分置”改革從根本上說是對(duì)新的權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行確權(quán)。不同于各地進(jìn)行的房地一體的確權(quán)，安徽省旌德縣首創(chuàng)全國(guó)第一本宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，明確體現(xiàn)“三權(quán)分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也以不同的方式頒發(fā)了宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。發(fā)證方式的不同是由于暫無成文法對(duì)新的宅基地資格權(quán)作出規(guī)定，因而各地對(duì)改革的理解以及按照于法有據(jù)進(jìn)行改革存在認(rèn)識(shí)上的差異。

2 “三權(quán)分置”基礎(chǔ)理論概述

2.1 宅基地“三權(quán)分置”的背景

2010年至2018年的中央一號(hào)文件從保障權(quán)利、完善管理、加強(qiáng)試點(diǎn)等不同側(cè)面提及宅基地確權(quán)及改革問題，具有明確的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)向。2015年進(jìn)行“三塊地”改革試點(diǎn)以來，試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行了宅基地改革實(shí)踐探索，部分地區(qū)將宅基地改革與農(nóng)村其他工作相結(jié)合，主要運(yùn)用行政推動(dòng)的方式進(jìn)行宅基地整理，制定了相應(yīng)的管理制度，效果明顯，但未能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)通過宅基地改革建立有效率的農(nóng)村土地要素市場(chǎng)的目標(biāo)。浙江在加強(qiáng)宅基地管理的基礎(chǔ)上，首次提出了宅基地“三權(quán)分置”，注重賦予集體和農(nóng)民更完整的宅基地權(quán)利，通過還權(quán)賦能激發(fā)權(quán)利主體的活力，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。中央部署的宅基地“三權(quán)分置”改革就是從試點(diǎn)地區(qū)的具體做法中總結(jié)出來的，是對(duì)中央一直以來希望從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行宅基地改革的總思路的具體化的、可普遍推行的實(shí)施路徑，為宅基地改革工作定下了總基調(diào)。

2.2 宅基地“三權(quán)分置”的概念

主要是“扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。根據(jù)這一改革內(nèi)容，宅基地“三權(quán)分置”主要涉及產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)問題，產(chǎn)權(quán)的可分割、分離、轉(zhuǎn)讓形成不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)，不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)具有不同的效率水平。2016年我國(guó)已經(jīng)開始實(shí)施農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，宅基地產(chǎn)權(quán)原本也就有所有權(quán)和使用權(quán)的區(qū)分，并分別屬于集體和農(nóng)戶，因此權(quán)利的分割、分離以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不是什么新事物。

2.3 “三權(quán)分置”的意義

2.3.1 三權(quán)分置的應(yīng)用，激活了大量我國(guó)農(nóng)村閑置的土地資產(chǎn)，增加了鄉(xiāng)村人民的收入

2007年我國(guó)頒布了關(guān)于宅基地的法律，農(nóng)民的房屋資源也擁有了宅基地用益物權(quán)，但是只有占有、使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利，也沒有對(duì)閑置宅基地進(jìn)行出租的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)于閑置宅基地的使用權(quán)利也不能隨便進(jìn)行抵押。

以上規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)主要是在從根本上保障農(nóng)民的基本居住權(quán)，尤其是防止集體經(jīng)濟(jì)組織外的城鎮(zhèn)人口到農(nóng)村進(jìn)行購地建房，從而改變了農(nóng)村的房屋社會(huì)結(jié)構(gòu)。在相關(guān)的規(guī)定否定了農(nóng)村閑置宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，非常的不公平，也一點(diǎn)不符合農(nóng)村實(shí)際情況。實(shí)際上，在廣大的周邊沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)的閑置宅基地私下出租、轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象已經(jīng)非常的普遍。實(shí)行閑置宅基地“三權(quán)分置”制度，在強(qiáng)化宅基地集體組織所有的基礎(chǔ)上，允許了農(nóng)戶對(duì)閑置宅基地占有權(quán)的自愿、有償進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，閑置宅基地的使用權(quán)被自愿、有償進(jìn)行流轉(zhuǎn)和抵押，既可以顯示出閑置宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，激活了大量被忽略的農(nóng)村土地資產(chǎn)，規(guī)范了閑置宅基地的流轉(zhuǎn)行為，有效的增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性的收入，又能有效的維護(hù)了集體組織成員的權(quán)利，防止了非集體組織成員侵占土地現(xiàn)象，保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.3.2 可優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，促進(jìn)用地節(jié)約，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)如今的宅基地有著沒有時(shí)間限制也沒有資金支出的分配制度。第一，這樣的制度導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生多要、多占宅基地的想法。加劇了占地建房的違法行為的發(fā)生，宅基地的范圍也在不知不覺的擴(kuò)大。第二，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市之后，農(nóng)村的宅基地缺乏管制，出現(xiàn)了房屋閑置的狀態(tài)。農(nóng)村做不到進(jìn)一步的更新房屋建設(shè)，從而導(dǎo)致新增的用地量不能滿足人們的需求，加大了農(nóng)村農(nóng)民建房的困難。由于人口城鎮(zhèn)化快速的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，每年超過1000萬的農(nóng)民轉(zhuǎn)移戶口進(jìn)入城市。但是很明顯，我國(guó)的村莊用地每年還在持續(xù)的增加。以往在農(nóng)村建房的違法用地占總違法用地的百分之八十。

2.3.3 明確我國(guó)閑置宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，城鄉(xiāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)發(fā)展

關(guān)于我國(guó)農(nóng)村的閑置宅基地，農(nóng)民有著無償分配、無期占用的權(quán)利。這樣的制度讓閑置宅基地的權(quán)利邊界相對(duì)比較的模糊、權(quán)能關(guān)系之間也非常的混亂。這就使宅基地的職能不被重視，集體組織沒有對(duì)閑置宅基地的處置權(quán)。農(nóng)戶對(duì)宅基地的使用權(quán)變成了農(nóng)戶的私有權(quán)，有相當(dāng)一部分農(nóng)戶出售了房屋的收益權(quán)，但是這種行為是不受法律保護(hù)的，也是違法行為。具有非常大的不確定性。一旦出現(xiàn)法律糾紛的問題，對(duì)出租人員和承租人員都沒有法律的保障。

實(shí)行宅基地的“三權(quán)分置”制度，明確“三權(quán)分置”的權(quán)能邊界和權(quán)能關(guān)系，起到了鞏固宅基地集體所有的作用，維護(hù)了所有者、使用者和占有者等多方面的權(quán)益。不但增加了農(nóng)戶大量的經(jīng)濟(jì)收入，也達(dá)到了經(jīng)濟(jì)的預(yù)期目標(biāo)，還促進(jìn)了我國(guó)新農(nóng)村進(jìn)一步的建設(shè)。既保障了農(nóng)戶對(duì)宅基地的權(quán)利，又解決了農(nóng)民進(jìn)城之后的顧慮，有利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.3.4 推進(jìn)宅基地的改革，增加了宅基地改革的效應(yīng)

宅基地“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，有利于我國(guó)農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)的大力改革，消除了宅基地在我國(guó)社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)組織中的制度問題，農(nóng)戶在最大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地，從而增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益，激發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)的活力。經(jīng)濟(jì)收入增加之后，農(nóng)戶的集體財(cái)力也會(huì)一起不斷的增強(qiáng)。宅基地也開始在可控范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在充分利用了宅基地的價(jià)值后，就能夠全面的去實(shí)施閑置宅基地的出租、轉(zhuǎn)租策略，進(jìn)一步的深化了我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地制度的改革工作。

3 我國(guó)宅基地的“三權(quán)分置”改革理論的探索

宅基地“三權(quán)分置”主要涉及產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)問題，產(chǎn)權(quán)的可分割、分離、轉(zhuǎn)讓形成不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)，不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)具有不同的效率水平。2016年之后，我國(guó)逐漸開始實(shí)施農(nóng)村農(nóng)戶土地三權(quán)分置的政策。宅基地的產(chǎn)權(quán)本來就分為宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，并分別屬于集體和農(nóng)戶，因此權(quán)利的分割、分離以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不是什么新事物。這次改革的試點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：第一，合理的管理農(nóng)村集體的建設(shè)用地，明確宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)并頒發(fā)證書；第二，完善關(guān)于農(nóng)村農(nóng)民閑置的房源和閑置的土地政策；第三，探索農(nóng)戶宅基地的權(quán)利進(jìn)行‘三權(quán)分置’制度，充分的落實(shí)宅基地集體的權(quán)利，從而最大范圍內(nèi)保障宅基地農(nóng)戶的權(quán)利，其中包括房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)戶的資格權(quán)，一定程度上放寬宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的政策。

3.1 界定各項(xiàng)權(quán)利之間的關(guān)系

除了改變權(quán)利結(jié)構(gòu)，明確權(quán)利的歸屬與內(nèi)容之外，界定各項(xiàng)權(quán)利之間的關(guān)系也是改革工作需要面對(duì)的重大理論問題。

宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)組成較之前更為豐富的宅基地產(chǎn)權(quán)束，國(guó)家自身的改革，賦予農(nóng)戶宅基地的權(quán)利。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益權(quán)利的時(shí)候，也不能忽視集體組織的權(quán)利，改變包括宅基地在內(nèi)的建設(shè)用地用途完全由國(guó)家嚴(yán)格控制的局面，讓各類農(nóng)村集體從名義上的所有權(quán)主體向?qū)嵸|(zhì)上的所有權(quán)主體轉(zhuǎn)變。宅基地集體所有權(quán)在三權(quán)之中處于基礎(chǔ)地位，也是不能突破的改革底線，因此，農(nóng)戶的宅基地只有流轉(zhuǎn)使用的權(quán)利，但是沒有買賣的權(quán)利，一旦出現(xiàn)宅基地買賣的交易就意味著宅基地的所有權(quán)發(fā)生了變化。只有使用權(quán)能夠被雙方之間交易，改革允許了宅基地的使用權(quán)進(jìn)行擔(dān)保、抵押、轉(zhuǎn)讓等，賦予了農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益，增加了農(nóng)民對(duì)自家宅基地的利用率，因此，宅基地的使用權(quán)處于核心地位。資格權(quán)是推動(dòng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新權(quán)利，處于關(guān)鍵地位，一方面將符合宅基地分配條件的集體成員資格以權(quán)利的形式明確，另一方面在資格權(quán)明確后，使用權(quán)的主體就不限于集體成員，而是可以由資格權(quán)主體進(jìn)行市場(chǎng)化配置。三權(quán)之中，農(nóng)戶資格權(quán)只能由集體認(rèn)定，不能轉(zhuǎn)讓，使用權(quán)能轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓的形式和用途受到集體的監(jiān)督和管理，資格權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)程度反過來又制約著集體所有權(quán)運(yùn)用的界限，因此分置的各項(xiàng)權(quán)利之間形成相互影響、相互約束的關(guān)系，共同決定宅基地的價(jià)值和有效利用水平。

4 宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐創(chuàng)新

4.1 “三權(quán)分置”是對(duì)新的權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行確權(quán)

發(fā)證方式的不同是由于暫無成文法對(duì)新的宅基地資格權(quán)作出規(guī)定，因而各地對(duì)改革的理解以及按照于法有據(jù)進(jìn)行改革存在認(rèn)識(shí)上的差異。不同于各地進(jìn)行的房地一體的確權(quán)，安徽省旌德縣首創(chuàng)全國(guó)第一本宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，明確體現(xiàn)“三權(quán)分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也采取了不同的措施頒發(fā)了關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的證書。

4.2 放活農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，提高資產(chǎn)的利用效率

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，宅基地使用權(quán)會(huì)越來越活、發(fā)展空間會(huì)越來越大，但同時(shí)也需考慮效率與保障的平衡，這是下一點(diǎn)要提出的問題。前面指出宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是靈活的，這里則是指出權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式是靈活的。宅基地的使用權(quán)分為兩類：一是居住性需求，二是經(jīng)營(yíng)性需求。改革前存在的私下轉(zhuǎn)讓行為一般為滿足居住性需求，這是盤活閑置資源的一條渠道，另一條更重要的渠道是滿足經(jīng)營(yíng)性需求。經(jīng)過理論和實(shí)踐的發(fā)展，形成了4種權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式，一是農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)宅基地的權(quán)利，二是農(nóng)戶入股宅基地聯(lián)合進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，三是農(nóng)戶將宅基地出租給第三方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，四是農(nóng)戶將宅基地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)營(yíng)，由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。多樣的實(shí)現(xiàn)形式主要用于餐飲、文旅等項(xiàng)目，事實(shí)上已突破了以往的宅基地的用途方面的限制。我國(guó)國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)規(guī)定中顯示，放開了宅基地建設(shè)生產(chǎn)的限制，可以對(duì)宅基地進(jìn)行創(chuàng)辦加工項(xiàng)目。

4.3 對(duì)宅基地的使用權(quán)放寬限制，對(duì)農(nóng)民也需施行多元化的保障方式

在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村與規(guī)劃之外的農(nóng)村，居住的保障形式會(huì)有所不同，在群眾滿意的基礎(chǔ)上，各種形式都可以嘗試。無論怎樣改革，在集體所有基礎(chǔ)上，履行集體組織對(duì)成員居住保障承諾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的初衷不能變。首要的是確保資格權(quán)，在開發(fā)項(xiàng)目之前，集體需通過宅基地的退出、整理等方式，預(yù)留出與資格權(quán)相應(yīng)的宅基地?cái)?shù)量，也可以通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、高層公寓、貨幣化安置等方式實(shí)現(xiàn)成員資格權(quán)。

5.宅基地改革的具體對(duì)策

貫徹實(shí)施農(nóng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略，拓展我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)空間、促進(jìn)我國(guó)城市農(nóng)村之間的發(fā)展，盤活農(nóng)村閑置的宅基地這是目前的重點(diǎn)內(nèi)容，引導(dǎo)進(jìn)入城安家落戶的農(nóng)民有償?shù)娜マD(zhuǎn)讓閑置宅基地的使用權(quán)。

5.1 確定權(quán)利，科學(xué)的進(jìn)行規(guī)劃

充分的調(diào)查農(nóng)村的每一塊建設(shè)用地情況，堅(jiān)持尊重歷史、方便操作、循序漸進(jìn)、注重現(xiàn)實(shí)的原則,嚴(yán)格處理“一戶多宅”的問題，對(duì)宅基地分階段的進(jìn)行處理。根據(jù)目前的農(nóng)戶宅基地的占有權(quán)利和使用權(quán)利作為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)戶閑置宅基地的資格權(quán)，在一定程度下合理的放活農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)，開放對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)利，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益。按照現(xiàn)如今宅基地的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展需求來推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)、對(duì)于計(jì)劃范圍內(nèi)需要保留的中心農(nóng)村，制定農(nóng)戶集中居住的區(qū)域規(guī)劃，加快鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)共同的發(fā)展。

5.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的差異，雙向的進(jìn)行流動(dòng)

在我國(guó)農(nóng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施的前期，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行改革主要是對(duì)城鎮(zhèn)化房屋的建設(shè)，加快了房屋建筑城市化進(jìn)程的開展，推動(dòng)了大量的人口向城市鎮(zhèn)子進(jìn)行轉(zhuǎn)移,加快了農(nóng)村獨(dú)有的各種資源向城鎮(zhèn)進(jìn)行流動(dòng)，但是農(nóng)村的發(fā)展振興戰(zhàn)略與現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化建設(shè)并不是互補(bǔ)得關(guān)系，而是雙向發(fā)展的關(guān)系。不是任何地區(qū)的村莊宅基地都適宜開展鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，城市的大部分居民也不愿意在城市居住的同時(shí)從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。政府應(yīng)該鼓勵(lì)大量的高技術(shù)人員和高素質(zhì)人才返鄉(xiāng)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，帶領(lǐng)廣大的當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)親們?nèi)グl(fā)家致富。把鄉(xiāng)情作為技術(shù)人員之間的核心，以飽滿的熱情去服務(wù)鄉(xiāng)村的振興事業(yè)，傳播城市的先進(jìn)文化思想，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村的文明建設(shè)。

5.3 三權(quán)分置，有償轉(zhuǎn)讓

加強(qiáng)農(nóng)村閑置的宅基地的有償使用管理制度，合理的安排農(nóng)村閑置房屋的用途，努力的建設(shè)農(nóng)村的基礎(chǔ)事業(yè)和公益事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，落實(shí)宅基地的所有權(quán)、保證資格權(quán)、放活使用權(quán)，從而達(dá)到對(duì)閑置房屋的改革目標(biāo)。

6 結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”改革是在試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的，今后宅基地改革仍然鼓勵(lì)各地創(chuàng)新，但需要在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，注重建立宅基地使用權(quán)要素市場(chǎng)，發(fā)揮各個(gè)權(quán)利主體的積極作用。改革的過程就是權(quán)利不斷演變、界定得更清楚的過程，農(nóng)戶宅基地的“三權(quán)分置”政策只是一個(gè)開始，伴隨著改革進(jìn)一步的深化，每一項(xiàng)權(quán)利又會(huì)細(xì)分成由更多權(quán)利組成的權(quán)利束，更高效地提高農(nóng)村宅基地利用水平。