基于城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展視角的城市更新規(guī)劃展望

馬驪馳

昆明市西山區(qū)城市更新改造局 云南 昆明 650118

一、背景

相對于城市規(guī)劃的抽象性和數(shù)據(jù)化，城市設(shè)計(jì)更具有具體性和圖形化，城市居住區(qū)規(guī)劃具有連通城市總體規(guī)劃與城市居住區(qū)基本單元空間環(huán)境設(shè)計(jì)的橋梁作用，它通過微觀層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)宏觀層面規(guī)劃愿景的立體化及可視化，營造各基本單元形成舒適宜居的點(diǎn)狀中心，以點(diǎn)帶面構(gòu)建功能合理、層次豐富、高效有序的城市規(guī)劃體系。

二、我國城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展歷程

我國城市居住區(qū)的探索實(shí)踐大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。20世紀(jì)50年代后期為萌芽階段，歷經(jīng)曲折的城市化進(jìn)程及日益增多的城市數(shù)量向如何規(guī)范城市規(guī)劃建設(shè)提出了新要求，原國家經(jīng)委和國家建委先后頒布了一系列城市規(guī)劃相關(guān)文件，雖然對居住區(qū)規(guī)劃的部分控制指標(biāo)作了規(guī)定，但指標(biāo)體系并不完善，相關(guān)依據(jù)和準(zhǔn)則性不強(qiáng)。20世紀(jì)90年代為起步階段，通過借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合新中國成立以來已建成的城市居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國頒布實(shí)施了《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》GB 50180-93（以下簡稱93版《規(guī)范》），構(gòu)建了城市居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的原始框架，成為使用率和普及率最高的城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)之一，為我國城市快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[1]。21世紀(jì)初為發(fā)展階段，伴隨著我國城市建設(shè)的高速擴(kuò)張及住房體制改革的不斷深化，在綜合考慮住房市場化供需變革和居民居住水平提高需求等多種因素后，在93版《規(guī)范》基礎(chǔ)上局部修訂形成了《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》 GB50180-93 (2002年版) （以下簡稱02版《規(guī)范》）。2013年至今為成熟階段，隨著中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的召開及中央對海綿城市建設(shè)工作的相關(guān)要求，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸由提速轉(zhuǎn)為提質(zhì)，城市建設(shè)規(guī)模，特別是部分發(fā)達(dá)城市不再呈現(xiàn)出“噴井式”增長，土地開發(fā)也由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”，在此基礎(chǔ)上，再次對02版《規(guī)范》進(jìn)行了局部修訂，形成了《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》 GB50180-93 (2016年版)（以下簡稱16版《規(guī)范》）[2]。面對城市化進(jìn)程快速發(fā)展帶來的交通擁堵、公共服務(wù)配套設(shè)施供需不平衡、人口老齡化等諸多“城市病”，傳統(tǒng)的城市居住區(qū)開發(fā)模式、規(guī)劃控制指標(biāo)體系、建筑設(shè)計(jì)功能等已不能完全適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展理念和發(fā)展要求，為此，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》GB50180-2018（以下簡稱18版《標(biāo)準(zhǔn)》）應(yīng)運(yùn)而生。

三、各版本城市居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范（標(biāo)準(zhǔn)）變化對比

通過梳理比對各版本《規(guī)范》（標(biāo)準(zhǔn)）主要指標(biāo)變化情況，探索新時(shí)代背景下我國城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展趨勢。由于16版以前的各版本《規(guī)范》框架結(jié)構(gòu)與18年版《標(biāo)準(zhǔn)》相比差異較大，為更全面地研究各版本間的變化情況，本文將各版本所涉及到的所有章節(jié)均列出，具體對比情況如附表所示。

（一）變化類型方面

主要涉及調(diào)整、更新、新增及刪除四類，各版本均涉及到部分內(nèi)容及指標(biāo)體系的修訂，02版至16版僅為局部修訂，變化程度最小，16版至18版因?qū)χ笜?biāo)體系進(jìn)行了全面調(diào)整，變化程度較大。

（二）變化內(nèi)容方面

93版至02版對老年人服務(wù)設(shè)施、停車場設(shè)置、歷史文化保護(hù)、日照要求等內(nèi)容進(jìn)行了增補(bǔ)，豐富了綠地的概念，并提高了舊區(qū)改建的綠地指標(biāo)，同時(shí)還對居住區(qū)分級控制規(guī)模、用地平衡、公共服務(wù)設(shè)施、道路系統(tǒng)、管線綜合等指標(biāo)體系進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，加強(qiáng)了全文措辭的嚴(yán)謹(jǐn)性。02版至16版對低影響開發(fā)、海綿城市建設(shè)的相關(guān)要求進(jìn)行了體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)硬化地面的透水功能及雨水循環(huán)系統(tǒng)的利用，鼓勵(lì)地下空間開發(fā)利用，同時(shí)還對綠地綠化、道路、豎向設(shè)計(jì)等內(nèi)容進(jìn)行了修訂。16版至18版從建設(shè)選址、自然環(huán)境、公共空間、綠化生態(tài)、防洪防災(zāi)等方面詮釋了“生活空間宜居適度”的城市規(guī)劃建設(shè)管理要求，重新調(diào)整、定義了居住區(qū)分級控制規(guī)模體系，引入“生活圈”的概念，依據(jù)不同層級的分級控制規(guī)模調(diào)整用地控制指標(biāo)、分級設(shè)置配套設(shè)施，對用地、規(guī)模、布局、建設(shè)等各細(xì)項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)值區(qū)間及相關(guān)要求進(jìn)行了規(guī)定，改變交通組織形式，并加強(qiáng)了同相關(guān)行業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接與協(xié)調(diào)。

（三）變化趨勢方面

93版至02版變化反映出我國城市規(guī)?？焖僭鲩L，各類資源要素迅速向城市中心集聚，城市人口、車流規(guī)模式增長的現(xiàn)狀，人口、車輛的激增、老齡化現(xiàn)象的初顯、群眾對居住環(huán)境需求的提高等都對我國城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)提出了新的要求。02版至16版變化反映出我國城市建設(shè)與發(fā)展由提速向提質(zhì)轉(zhuǎn)變的趨勢，一方面通過探索地下空間的開發(fā)利用以提高土地利用效率，另一方面通過開展綠化設(shè)計(jì)及海綿城市建設(shè)等繼續(xù)深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。16版至18版變化體現(xiàn)了“生活空間宜居適度”的城市規(guī)劃建設(shè)管理要求及“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以人口規(guī)模及配套設(shè)施服務(wù)半徑作為雙控指標(biāo)，既有利于居住區(qū)分級與城市管理體制合理銜接，又能更好地滿足人民群眾日益增長的更高層次的精神及物質(zhì)需求。

四、城市更新規(guī)劃展望

隨著我國空間規(guī)劃體制改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革等舉措全面推進(jìn)，在新時(shí)代背景下探討我國城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的變化發(fā)展并不僅僅局限于政策層面的規(guī)范、指導(dǎo)作用，更重要的是通過“以小見大”把準(zhǔn)城市更新規(guī)劃實(shí)際工作的發(fā)展脈搏，進(jìn)一步強(qiáng)化城市更新規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

（一）堅(jiān)持“人本導(dǎo)向”，促進(jìn)城市全面有機(jī)更新

18版《標(biāo)準(zhǔn)》中對人的居住生活環(huán)境宜居適度的相關(guān)要求進(jìn)行了規(guī)定，以人的基本生活需求、步行友好距離及配套設(shè)施合理服務(wù)半徑為出發(fā)點(diǎn)，引入了“生活圈”的概念，并依據(jù)定義不同層級的“生活圈”設(shè)置分級配套體系、綠地系統(tǒng)及道路交通組織形式。相關(guān)條文最終的目的都是為作為居住主題的“人”營造一個(gè)安全舒適、宜居適度的生活環(huán)境，通過加強(qiáng)、協(xié)調(diào)各規(guī)劃控制指標(biāo)彼此間的關(guān)聯(lián)性，改變以往過度追求高強(qiáng)度開發(fā)、高密度建設(shè)、大面積硬化帶來的居住環(huán)境差、住房品質(zhì)低的狀況，提倡低強(qiáng)度開發(fā)與多樣化設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合，既有利于保護(hù)和尊重原有的城市肌理，又有利于構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系健全、共享活動(dòng)空間富余、生態(tài)環(huán)境和諧的城市活力新區(qū)。因此，在今后的城市更新規(guī)劃工作中，應(yīng)始終以“人本導(dǎo)向”為核心，始終把人的需求、人的感受放在首要位置，將“人”從城市的“參與者”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械摹敖?jīng)營者”，全方位促進(jìn)城市的有機(jī)更新。

（二）強(qiáng)調(diào)“公共取向”，平衡多方主體利益分配

18版《標(biāo)準(zhǔn)》中明確應(yīng)依據(jù)不同層級的生活圈分級配套服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)公益性設(shè)施應(yīng)集中或相對集中配置，打造城市基層“小、微中心”，為居民實(shí)現(xiàn)便捷的“一站式”服務(wù)提供條件，將居住區(qū)配套設(shè)施“千人指標(biāo)”的包含關(guān)系調(diào)整為不包含關(guān)系，以便于準(zhǔn)確把控配套設(shè)施設(shè)置情況，按需增補(bǔ)或調(diào)減，以最大限度發(fā)揮其公共服務(wù)能力。此外，“共享街區(qū)”及中心綠地建設(shè)等理念的引入，有利于公共服務(wù)“均等化”，為平衡城市建設(shè)中各方主體的公共利益提供了多種可能[3]。因此，“公共取向”應(yīng)是今后城市更新規(guī)劃工作中的重點(diǎn)思路，公益性設(shè)施配套服務(wù)體系應(yīng)不斷完善，并在控制性詳細(xì)規(guī)劃中有所體現(xiàn)，形成規(guī)模建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)部分設(shè)施的合并建設(shè)，提高公益性設(shè)施的使用效率，進(jìn)一步消除公共利益分配不均帶來的城市建設(shè)負(fù)面影響。

（三）加強(qiáng)“政策銜接”，構(gòu)建多規(guī)合一規(guī)劃體系

我國空間規(guī)劃體制改革逐步解決了以往規(guī)劃體系種類多、認(rèn)知不一等問題，在探索“多規(guī)融合”的實(shí)踐中，我國國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)已取得初步成果，為今后城市更新規(guī)劃工作指明了方向，各職能部門應(yīng)主動(dòng)融入多規(guī)合一的規(guī)劃體系中，實(shí)現(xiàn)“一張圖”陸海統(tǒng)籌，解決好各規(guī)劃體系之間的政策銜接問題[4]。此外，《標(biāo)準(zhǔn)》刪減了“綠地、豎向、管線”等章節(jié)，取消了大部分特指術(shù)語，更好地與現(xiàn)行國家、行業(yè)及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了對接與協(xié)調(diào)，也對城市更新規(guī)劃法制建設(shè)提出了新要求。

（四）著眼“戰(zhàn)略統(tǒng)籌”，推動(dòng)城市更新創(chuàng)新發(fā)展

18版《標(biāo)準(zhǔn)》適用范圍擴(kuò)大至城市規(guī)劃編制，而不僅局限于居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，釋放出了一種轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維的積極信號——規(guī)劃設(shè)計(jì)不應(yīng)該只停留于“規(guī)劃”的作用，而是應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)上對整個(gè)城市更新的總體框架進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌，提前布局謀劃，為制定上位規(guī)劃的制定提供依據(jù)。城市更新規(guī)劃工作需以前瞻性、發(fā)展性、創(chuàng)新性的思維指導(dǎo)實(shí)踐，并為國土空間的可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。