回顧我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程淺析管理形勢

王 萌

中國國土勘測規(guī)劃院 北京 100000

關(guān)健詞：開發(fā)區(qū)，規(guī)模，管理

開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國改革開放的成功實(shí)踐，對促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用。此外還有國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等特色園區(qū)，同樣在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、改善投資環(huán)境、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

一、園區(qū)的概念

狹義的開發(fā)區(qū)，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立或者經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立并報(bào)國務(wù)院備案的園區(qū)，實(shí)行開發(fā)區(qū)公告目錄管理，即《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》中的各類園區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國家旅游度假區(qū)等。廣義的開發(fā)區(qū)，是經(jīng)國家依法批準(zhǔn)設(shè)立實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策的區(qū)域，如自由貿(mào)易區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園等。

二、開發(fā)區(qū)發(fā)展情況

改革開放以來，我國設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，成為最早的具有開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)區(qū)從無到有的發(fā)展過程。1979年1月，廣東省和交通部共同起草《關(guān)于我駐香港招商局在廣東寶安建立工業(yè)區(qū)的報(bào)告》，同意將深圳南頭半島的50平方公里土地交招商局建立廣東寶安工業(yè)區(qū)（后實(shí)際確定為9平方公里）。同月，廣東省決定將寶安縣改為深圳市，珠?？h改為珠海市，開發(fā)建設(shè)出口基地。

1980年，黨中央、國務(wù)院正式?jīng)Q定將“出口特區(qū)”定名為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。五屆全國人大常委會第十五次會議作出決定，批準(zhǔn)廣東、福建兩省在深圳、珠海、汕頭、廈門設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并通過了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)正式通過立法程序確定下來。

1988年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中關(guān)村科技園區(qū)，成為我國首個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。1990年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海外高橋保稅區(qū)，成為首個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。1992年，國家實(shí)施沿邊開放戰(zhàn)略，國務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個(gè)國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。1992年，按照“國際經(jīng)驗(yàn)中國做法”開發(fā)區(qū)模式，以引進(jìn)外資為主批準(zhǔn)設(shè)立了大連金石灘國家旅游度假區(qū)、無錫太湖國家旅游度假區(qū)、蘇州太湖國家旅游度假區(qū)、三亞亞龍灣國家旅游度假區(qū)等一批國家旅游度假區(qū)。1989至1992年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立了福州臺商投資區(qū)、廈門杏林臺商投資開發(fā)區(qū)、福州元洪投資區(qū)、廈門集美臺商投資開發(fā)區(qū)等4家臺商投資區(qū)。此外國務(wù)院1990年批準(zhǔn)設(shè)立上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，1992年批準(zhǔn)設(shè)立滿洲里中俄互市貿(mào)易區(qū)和中俄東寧—波爾塔夫卡互市貿(mào)易區(qū)，1995年批準(zhǔn)設(shè)立沈陽海峽兩岸科技工業(yè)園和南京海峽兩岸科技工業(yè)園，2011年批準(zhǔn)設(shè)立喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2015年批準(zhǔn)設(shè)立中德（沈陽）高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園。

三、園區(qū)目前規(guī)模

根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）公告結(jié)果，全國共有開發(fā)區(qū)2543家，分布在我國2870個(gè)行政轄區(qū)中。其中國家級開發(fā)區(qū)552家，面積共計(jì)53.8萬公頃；省級開發(fā)區(qū)1991家，面積共計(jì)126.48萬公頃。

國家級開發(fā)區(qū)中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，面積共計(jì)26.06萬公頃，由商務(wù)部主管；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)共159家，面積共計(jì)17.7萬公頃，由科技部主管；海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域共132家，面積共計(jì)4.87萬公頃，由海關(guān)總署主管；邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共19家，面積共計(jì)1.05萬公頃，由商務(wù)部主管；旅游度假區(qū)共11家，面積共計(jì)1.89萬公頃；臺商投資區(qū)4家，面積共計(jì)0.55萬公頃；其他特殊經(jīng)開區(qū)共8家，面積共計(jì)2.03萬公頃。

其他園區(qū)方面，目前已審批設(shè)立中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等21個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；設(shè)立上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、河北、山東、黑龍江、江蘇、廣西、云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及上海新片區(qū)等國家邊境自由貿(mào)易區(qū)；設(shè)立楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)；國家黃河三角洲農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)；南京白馬國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)示范區(qū)；太谷省級農(nóng)業(yè)高新產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等4個(gè)國家農(nóng)村高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)；設(shè)立首批100個(gè)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。

四、開發(fā)區(qū)用地管理面臨的形勢

第一、園區(qū)類型趨于多樣化。開發(fā)區(qū)管理已經(jīng)不僅限于狹義開發(fā)區(qū)范疇，而是在廣義開發(fā)區(qū)范圍實(shí)施管理。目前主要包括國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易示范區(qū)、國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。不同類型園區(qū)有不同用地特點(diǎn)，不同類型開發(fā)區(qū)有不同的自然資源開發(fā)利用特征。

第二，區(qū)域開發(fā)快速布局。《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，深入實(shí)施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。開發(fā)布局進(jìn)而快速推進(jìn)，列入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》中的開發(fā)區(qū)從2006年版的1568家，增加到2018年版的2543家，開發(fā)區(qū)的種類、數(shù)量均大幅增加。

第三，發(fā)展不充分不平衡。一方面各地常見大馬路、大廣場、大綠地、大園區(qū)，土地利用率很低。某些園區(qū)遠(yuǎn)超全國國家級開發(fā)區(qū)9.6平方公里、省級開發(fā)區(qū)6.3平方公里的平均水平，有的還圈占大量耕地。另一方面，目前我國開發(fā)區(qū)數(shù)量及經(jīng)濟(jì)效益在四區(qū)域中存在較大差距。東部地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量最多，約占全國的38%，綜合地均稅收也最高，達(dá)到734.58萬元/公頃；東北地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量最少，約占全國的9．5%，綜合地均稅收最低，為325.73萬元/公頃。

為適應(yīng)新的形勢和任務(wù)，鼓勵(lì)各種園區(qū)的健康發(fā)展。2017年國務(wù)院《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號）。明確總體要求、優(yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局、加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、全面深化開發(fā)區(qū)體制改革、完善開發(fā)區(qū)土地利用機(jī)制、完善開發(fā)區(qū)管理制度六個(gè)方面23條內(nèi)容。適用于各類開發(fā)區(qū)管理的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)明確提出對土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展長期滯后的國家級經(jīng)開區(qū)，予以警告、通報(bào)、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級也有退出的動態(tài)管理。