對原油包干政策施行過程中出現(xiàn)的問題的再認識

李玉琪 張 旋

(西安石油大學 石油史研究所，陜西 西安 710065)

0 引 言

20世紀80—90年代，為保證我國石油產(chǎn)量及石油工業(yè)的發(fā)展，石油工業(yè)部提出了“1億噸原油包干”的設想，獲得國家批準后于1981年開始施行，并迅速取得成效。包干政策的實施使得石油工業(yè)部不僅穩(wěn)住了年產(chǎn)1億噸的原油產(chǎn)量，而且在第一個5年內(nèi)為石油工業(yè)籌措資金117.3億元[1]，有效緩解了當時石油工業(yè)投資不足的狀況。然而，隨著國家經(jīng)濟體制改革的深入及相關政策的調(diào)整，1986年開始石油工業(yè)又出現(xiàn)了上游業(yè)實際投資額不足、儲量指標無法完成的問題，且石油工業(yè)部及油田企業(yè)能夠從包干政策中獲得的紅利漸趨減少，甚至越生產(chǎn)越虧損，生產(chǎn)積極性再度下降。1998年中國石油天然氣總公司和中國石化總公司改組為上下游一體化的中國石油天然氣集團有限公司和中國石油化工集團公司，與中國海洋石油集團有限公司一起組成了“三桶油”，原油包干政策也在此時退出了歷史舞臺。

1 原油包干政策運行期間出現(xiàn)的問題

原油包干政策促使我國石油工業(yè)在一定時期內(nèi)實現(xiàn)了穩(wěn)產(chǎn)和發(fā)展兩不誤，但在施行的過程中也逐漸出現(xiàn)了問題。

(1)隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化，生產(chǎn)資料市場開放，石油工業(yè)需要的生產(chǎn)資料從國家統(tǒng)配變?yōu)樾〔糠謬医y(tǒng)配、大部分從生產(chǎn)資料市場購買。1984年國家統(tǒng)配的三大建材占石油工業(yè)總需求的比例分別為水泥45%、鋼材54%、木材80%[2]3，而1988年國家統(tǒng)配給石油工業(yè)的物資供應比例已下降至30%[3]38。由于當時國內(nèi)建設需求較大，物資短缺，需要從生產(chǎn)資料市場上購買的原輔料多數(shù)依靠進口，加大了生產(chǎn)成本。

(2)相關政策變動使得原油包干政策帶來的“紅利”逐漸減少，加重了石油工業(yè)的負擔。1983年國家開始收繳全國能源交通重點建設項目基金，石油工業(yè)部依靠超產(chǎn)和節(jié)約所得的原油差價收入均需繳納該基金，到1987年累計繳納60多億元。1985年，國家提高進口關稅稅率，生產(chǎn)資料進口成本加大。同一時期內(nèi)國內(nèi)三次調(diào)低高價油價格，石油工業(yè)部超產(chǎn)、節(jié)約原油差價收入大幅減少。截至1988年，政策變更使石油工業(yè)依靠原油包干政策籌措的勘探開發(fā)基金至少減少了60%。[3]39

(3)政策性虧損越來越嚴重，勘探開發(fā)資金缺口加大。石油工業(yè)改組前上、下游分屬不同部門管理，1983年上游業(yè)出現(xiàn)嚴重政策性虧損[1]，1987年開始出現(xiàn)全行業(yè)虧損，全年虧損4億元，到1988年石油工業(yè)全年虧損已經(jīng)高達14億元[3]39。

(4)包干指標越來越高，為了完成包干任務部分油田超負荷運轉。1984年開始施行原油產(chǎn)量遞增包干政策，在此前1億噸定額的基礎上每年遞增200萬噸包干指標，并且5年內(nèi)再向國家貢獻原油4 000萬噸。[4]1988年石油工業(yè)重組后，國家計劃要求石油天然氣總公司在1987年1.34億噸年產(chǎn)量的基礎上每年遞增原油產(chǎn)量300萬噸[3]39，按此計算，1988年石油天然氣總公司的生產(chǎn)指標為年產(chǎn)原油1.37億噸，而1988年我國實際年產(chǎn)原油1.37億噸[注]相關數(shù)據(jù)來源于1989年第4期的《能源工程》。，剛剛完成生產(chǎn)任務，超產(chǎn)量為零。

2 對原油包干政策出現(xiàn)問題的相關研究

針對原油包干政策出現(xiàn)的問題，相關單位及學者在當時的背景下也做出了有針對性的研究，提出了他們在當時條件下所能想到的解決方案。

西南石油學院的羅維強認為，油田沒有原油自銷權與國內(nèi)油價調(diào)整影響了原油包干政策的運行效果，逐漸加重的包干指標又影響了石油工業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)，針對各油田的產(chǎn)量包干反而加重了油田間的“苦樂不均”。為此，他提出了用數(shù)學公式來確定各油田每年包干指標的辦法。[5]23-29

石油行業(yè)承包問題研究課題組1989年在其有關研究中指出，包干政策出現(xiàn)問題是生產(chǎn)資料市場化與原油統(tǒng)配導致的投入與產(chǎn)出間的不平衡所致；包干指標后期脫離實際，不利于石油工業(yè)的良性發(fā)展；當時環(huán)境下的原油價格體系無法反映石油工業(yè)的實際情況。故此課題組提出了相應的解決方案：改變單一的產(chǎn)量包干，形成配套的產(chǎn)業(yè)扶植承包；制定與行業(yè)承包配套的投資政策；開展“一業(yè)為主，多種經(jīng)營”；明確總公司在包干中的性質和地位；明確總公司和各油田公司間的經(jīng)濟關系。[3]40-42

1992年四川財經(jīng)學校的謝君伙也在其文章中指出，當時原油包干政策存在的問題主要是包干沒有同石油工業(yè)經(jīng)濟效益完全掛鉤，沒有考慮石油工業(yè)的發(fā)展規(guī)模，直接導致了國內(nèi)石油價格分為統(tǒng)銷價和市場價并存，造成石油工業(yè)虧損。[6]36-37

3 以石油行業(yè)承包問題研究課題組為例簡述其研究文本

上文所述的研究中，因石油行業(yè)承包問題研究課題組的分析最為詳細，故本文以此為例進行再分析與再認識。

3.1 課題組總結出的問題

課題組總結包干政策運行中出現(xiàn)的問題主要有六個方面[3]40～42。

(1)原油包干政策在形式和內(nèi)容上存在國家“?！焙褪凸I(yè)“包”的不對稱、包干指標單一的問題。原油包干政策實施初期國家基本上可以保障石油工業(yè)完成包干指標所需的大部分生產(chǎn)資料，但隨著經(jīng)濟體制改革的深入，生產(chǎn)資料市場逐步放開，國家對石油工業(yè)能夠提供的生產(chǎn)資料逐步減少，對原油產(chǎn)量的包干指標卻越來越高，“保”和“包”失衡。包干政策只看原油產(chǎn)量這一單一生產(chǎn)成果，對于新增儲量等勘探成果沒有核定指標，忽視了油田的勘探開發(fā)成果，從而導致各油田對生產(chǎn)的投入加大、對勘探的投入縮減等問題相繼出現(xiàn)并加劇。

(2)原油包干的標準脫離了石油資源開發(fā)的自然規(guī)律。為了完成過高的包干指標，實現(xiàn)超產(chǎn)，各油田企業(yè)在原油開采工作上向上產(chǎn)油田傾斜，導致產(chǎn)量高的油田投入越來越多、生產(chǎn)指標也越來越高，產(chǎn)量低的油田能夠獲得的投入越來越少，產(chǎn)量也隨之越減越少，進而導致石油行業(yè)開發(fā)失衡，從長遠來看不僅影響后續(xù)的石油產(chǎn)量，甚至可能影響國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

(3)忽視了油田生產(chǎn)經(jīng)營的特點，沒有妥善解決風險的轉移與承擔問題。在市場經(jīng)濟條件下，勘探開發(fā)風險可以部分或全部反映在原油成本上，通過原油價格變動補償部分風險損耗。原油包干政策下，我國的原油仍舊大部分由國家統(tǒng)配，油田企業(yè)無法通過原油價格補償這一部分的風險耗損，開發(fā)風險基本上由企業(yè)自己承擔。此外，油田企業(yè)從勘探到開發(fā)是一個延續(xù)的過程，而各個環(huán)節(jié)之間沒有固定的衡量標準，不可避免地出現(xiàn)下游環(huán)節(jié)替上游環(huán)節(jié)承擔風險的問題。

(4)原油承包政策下的石油價格體系是純粹的計劃經(jīng)濟控制下的價格體系，既不反映原油生產(chǎn)成本，又不反映市場供需狀況。原油包干政策下的石油行業(yè)實行原油價格“雙軌制”，包干指標內(nèi)的原油由國家統(tǒng)一定價分配，超產(chǎn)部分則作為“高價油”出售。少量的“高價油”短時間內(nèi)緩解了供需矛盾和油田企業(yè)的資金缺口，但由于這一政策下產(chǎn)量決定收益，反而加劇了油田之間的利益分配不均。此外，“高價油”的價格定制也沒有考慮油田的實際生產(chǎn)成本，并不能反映市場的實際供需。

(5)原油產(chǎn)量包干加劇了地區(qū)分割和“大而全”的不合理的生產(chǎn)技術要素配置。由于地理位置、交通等外部條件限制，我國當時的油田分布基本上按地理區(qū)劃分，而自成一體的管理體制使油田企業(yè)普遍形成了“莊園式”的作業(yè)體系。原油包干政策以油田為單位來核定生產(chǎn)指標，導致各油田對自身區(qū)域內(nèi)的資源開發(fā)進一步壟斷，加劇了地區(qū)分割。區(qū)域固定化又使各油田間及油田內(nèi)部缺少競爭，生產(chǎn)要素配置得不到有效的優(yōu)化，缺乏經(jīng)濟效益。

(6)原油包干政策沒能解決石油工業(yè)產(chǎn)權關系不清、經(jīng)濟關系不順的問題。石油工業(yè)依舊是集政府所有、政府管理、政府經(jīng)營于一體，油田企業(yè)和石油工業(yè)部之間、石油工業(yè)部和政府之間不僅存在行政隸屬關系，還存在經(jīng)濟關系。這種產(chǎn)權不清，以及所有者、經(jīng)營者和生產(chǎn)者地位的不確定，導致了油田企業(yè)對于生產(chǎn)經(jīng)營沒有穩(wěn)定的自主權，企業(yè)運營難以規(guī)范化、法律化，無法自負盈虧。

3.2 課題組提出的建議及對策

課題組針對總結出的原油包干政策運行期間存在的6個問題，給出了他們認為合適的6條建議及對策[3]43～46。

(1)針對原油包干政策指標單一、“?！薄鞍笔Ш獾膯栴}，提出了4點改進建議：一是改變單一的原油產(chǎn)量包干，建立包括儲量、產(chǎn)能和產(chǎn)量在內(nèi)的綜合承包指標體系，通過項目而非單一指標來實現(xiàn)對儲量和產(chǎn)能的承包，強化油田的生產(chǎn)及勘探開發(fā)效益；二是依據(jù)全國各油田的實際生產(chǎn)能力劃分油田類型，各油田進行有針對性的產(chǎn)量承包，不同類型的油田指標酌情而定；三是國家計劃在確定石油工業(yè)的計劃指標時要與承包基數(shù)相一致，盡量避免油田企業(yè)“超負荷”運轉；四是在確定承包產(chǎn)量時給予石油工業(yè)一定的自主權或參與權，使包干指標在遵循油田的客觀生產(chǎn)規(guī)律的前提下努力滿足國家要求。

(2)理順原油價格體系，制定與原油包干政策相配套的投資政策，建立石油工業(yè)擴大再生產(chǎn)的正常資金來源渠道。對構成原油成本的項目進行核定，將勘探費用部分列入原油成本，根據(jù)實際情況確定有償使用儲量的標準，以此為基礎調(diào)整原油價格，回收勘探費用。原油價格的調(diào)整還要考慮市場供需和國際油價變動，應以“單軌制”價格體系代替“雙軌制”價格體系。改革石油行業(yè)現(xiàn)行的投資管理體制，組建正常的投資渠道。

(3)鼓勵石油企業(yè)開展“一業(yè)為主，多種經(jīng)營”，搞好綜合利用和伴生資源開發(fā)，增強企業(yè)承包后的經(jīng)濟實力。一要引導和鼓勵油田企業(yè)對于石油、天然氣副產(chǎn)品進行綜合利用，發(fā)展油氣下游工業(yè)；二要大力扶植勞動密集型集體經(jīng)濟或部分國營企業(yè)，安置油田剩余勞動力，減輕油氣主體產(chǎn)業(yè)的負擔，使“包袱”變?yōu)椤柏敻弧?；三要鼓勵油田現(xiàn)有的生產(chǎn)技術服務及設計單位走出油田，參與社會競爭；四要加強油田所在地伴生資源的開發(fā)；五要對稠油等特殊油藏實行特殊的承包政策，并給予油田適當?shù)漠a(chǎn)品分配權和成品銷售權。

(4)改善國家對石油工業(yè)的控制方式，明確石油天然氣總公司在行業(yè)承包于石油工業(yè)管理體系中的性質與地位。對油田企業(yè)的管理以經(jīng)濟管理代替行政管理。

(5)正確處理油田企業(yè)與石油天然氣總公司的經(jīng)濟關系，進一步完善承包經(jīng)營責任制。在確保完成國家計劃任務的前提下，油田企業(yè)與總公司簽訂承包合同，明確責權利關系，促進自我發(fā)展、自我調(diào)節(jié)、自我約束，逐步形成油田企業(yè)與總公司共同承擔生產(chǎn)與資金壓力的機制。石油天然氣總公司要理順石油行業(yè)的資金渠道，按“投資傾斜”原則安排各油田企業(yè)資金，使資金與生產(chǎn)建設任務掛鉤。

(6)深化油田企業(yè)內(nèi)部改革，逐步形成以二級單位為承包主體、經(jīng)營主體、投資主體、收益主體及責任主體的新型油田企業(yè)承包制體系。

4 對石油行業(yè)承包問題研究課題組研究文本的分析

石油行業(yè)承包問題研究課題組對原油包干政策的研究文章如實地反映了在當時背景下原油包干政策出現(xiàn)的一系列問題，也相應地提出了有針對性的建議和解決方案，但是，由于這些建議和解決方案都是囿于當時的特定歷史條件的，并不能從根本上解決問題。

原油包干政策出現(xiàn)一系列問題的實質是石油企業(yè)的性質不清楚，政企不分，以行政命令管理企業(yè)，導致企業(yè)很難適應市場化。改變單一的產(chǎn)量承包為綜合承包指標體系，根據(jù)油田實際情況劃分產(chǎn)量指標，甚至給油田一定的自主權與承包指標定制的參與權等一系列改變包干政策的形式和內(nèi)容的解決方案，沒有也不可能扭轉以行政命令給油田企業(yè)下達硬性指標的管理模式，如發(fā)生像包干政策運行中出現(xiàn)的各種阻礙包干、削減包干紅利的政策變動，依舊會帶來相同的問題。

課題組提出的理順原油價格、完善投資政策、扶植伴生產(chǎn)業(yè)、“一業(yè)為主，多種經(jīng)營”等建議和解決方案都是在當時半市場化的背景下進行的，而當市場經(jīng)濟還沒有完全實現(xiàn)，市場無法進行自我調(diào)整時，這些措施是無法達到理想效果的。當時的社會狀況是生產(chǎn)資料市場開放而原油市場不開放，導致市場化的不徹底，為了維持這種不徹底的市場化運轉，政府就必須采取行政手段強制命令企業(yè)進行不平等的商品交易。故而這些措施解決不了根本問題，想要解決問題只能放開市場。

獨立的市場主體是市場經(jīng)濟的基石，而作為原油承包主體的油田企業(yè)在當時的背景下并沒有獨立成為市場主體的條件。根據(jù)市場主體的特征，市場主體應具備經(jīng)濟性、獨立性與平等性。油田企業(yè)擁有一定數(shù)量的生產(chǎn)資料和勞動力，從事商品經(jīng)營活動，擁有一定的經(jīng)濟性。但油田企業(yè)生產(chǎn)的商品“原油”受國家統(tǒng)一定價及分配，不具備產(chǎn)品的分配及銷售權，不能自主地參與市場經(jīng)濟活動，缺乏獨立性。缺乏獨立性的油田企業(yè)與其他能夠獨立自主的參與市場經(jīng)濟活動的企業(yè)相比，在市場經(jīng)濟中天然地處于不平等的地位。故此，當時的油田企業(yè)無法成為獨立的市場主體。這就決定了雖然課題組提出了以經(jīng)濟管理代替行政命令的管理油田企業(yè)的建議，但是客觀上只要油田企業(yè)不能真正成為獨立的市場主體，石油行業(yè)就無法真正進入市場經(jīng)濟，形成良性循環(huán)。

課題組關于油田企業(yè)與石油天然氣總公司及油田企業(yè)內(nèi)部的改革建議基本上也是治標不治本。油田企業(yè)與總公司及內(nèi)部各部門之間的管理基本上沿襲了國家對石油工業(yè)的管理模式，即便訂立了承包合同，行政命令一旦更改，合同的約束力在油田企業(yè)與總公司之間依舊小于行政命令，這就回到了包干政策運行期間出現(xiàn)的國家計劃約束力大于包干指標的問題上，企業(yè)內(nèi)部尤其是分屬上下級關系的部門之間亦是如此。

5 結 語

在原油承包政策實行后期，國家也對該政策做出相應調(diào)整，但無法解決根本問題，包干政策最終退出歷史舞臺?，F(xiàn)今的石油工業(yè)雖然建立了上下游一體化的三大集團公司，但實質上仍未完成真正的市場化。石油行業(yè)承包問題研究課題組的分課題負責人呂建中也在2018年再次指出，包干政策在實踐中的改革經(jīng)驗對當前石油行業(yè)全面深化改革仍然有重要的現(xiàn)實和借鑒意義，石油行業(yè)的改革“必須堅持按經(jīng)濟規(guī)律辦事，落實企業(yè)自主權”[4]，筆者認為其實質就是必須真正的市場化。中石油咨詢中心咨詢專家、原全國油氣儲量委員會辦公室主任査全衡也在2018年發(fā)文指出，石油行業(yè)的改革一直圍繞“發(fā)揮市場在資源配置中的(基礎性)決定性作用”的主旨[1]，也就是一直在尋求真正的市場化。石油行業(yè)想要真正市場化，進入市場經(jīng)濟，首先要厘清政府和企業(yè)的關系，其次要厘清企業(yè)和企業(yè)的關系。

政府是擁有公共管理和服務職能的機構，是市場的監(jiān)督與維護者，本身不進入市場；企業(yè)是生產(chǎn)、交易單位，是市場的參與者，必須進入市場交易從而獲利。目前油田企業(yè)的性質是國有企業(yè)，以完成國家任務為首要目標、內(nèi)部以下達指標的方式進行運作的特殊性使油田企業(yè)依舊未能成為獨立的市場主體。要改變這一點，需從經(jīng)濟上進行大刀闊斧的改革，讓國有石油公司真正變?yōu)榕c其它民營企業(yè)一樣的獨立企業(yè)，同時，徹底放開旨在保證國有石油企業(yè)壟斷的礦權限制，讓其它企業(yè)平等地參與油氣生產(chǎn)與經(jīng)營。

企業(yè)與企業(yè)在市場經(jīng)濟中屬于平等的競爭關系，但大型企業(yè)與各下屬公司則多屬于投資資產(chǎn)關系?？偣緸橄聦俟咎峁┩顿Y并下達一定的盈利任務，下屬公司盈利則總公司持續(xù)投資，下屬公司持續(xù)虧損則總公司可將其脫手。這是市場經(jīng)濟下市場自行選擇企業(yè)的存續(xù)，相對于企業(yè)屬于政府的國有體制更加符合市場化發(fā)展的規(guī)律，并且避免了國有企業(yè)所特有的只管伸手要錢、不求生產(chǎn)效益的弊端。

市場也不是盡善盡美的，盲目性、滯后性等也會使企業(yè)出現(xiàn)虧損乃至破產(chǎn)的可能，但經(jīng)過市場選擇留下的企業(yè)往往更能適應競爭、承擔風險，企業(yè)壽命和活力也更為突出。我國的石油工業(yè)只有進入市場，讓油田企業(yè)在市場中自由翱翔，才能更好地應對世界石油市場的風險，進而保證我國的能源安全。