農(nóng)村土地整治的工程化及其成因

冉多娟

（兵團土地整理儲備中心，新疆 烏魯木齊 830001）

“土地整治”工作已經(jīng)開展了一段時間，且取得了階段性成果。在“十二五”期間，我國農(nóng)用地整治面積近0.35億hm2，土地在經(jīng)過整治之后，耕地質(zhì)量大幅度提升，畝產(chǎn)量提升15%左右，在改善名聲、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方面起到了重要作用。在《全國土地整治規(guī)劃》（2016-2020）中又詳細注明了“十三五”期間農(nóng)村土地整治內(nèi)容、計劃。對此，目前我國針對農(nóng)村土地整治方法、農(nóng)村土地整治內(nèi)容等方面開展了許多研究，但是卻缺少對農(nóng)村土地整治整體狀態(tài)、發(fā)展趨勢的研究，筆者試圖突破這一現(xiàn)狀，站在農(nóng)村土地整治工作整體的角度進行分析，以豐富相關(guān)理論。

1 農(nóng)村土地整治的本質(zhì)屬性

“農(nóng)村土地整理”是我國農(nóng)村土地整治的原型，當前農(nóng)村土地工作是在學習、借鑒的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展起來的?！稗r(nóng)村土地整治”并不是一項單一的、片面的工作，其中涵蓋生態(tài)、經(jīng)濟、社會、工程、技術(shù)等多個方面的內(nèi)容，涉及到不同利益主體，對于促進農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著重要作用。目前，我國“農(nóng)村土地整理”可大致分為工程建設(shè)、權(quán)屬調(diào)整兩個方面，這兩項工作的本質(zhì)則涉及到法律、資源利用[1]。因此，從本質(zhì)上來分析，農(nóng)村土地整治就是一項提高土地利用合規(guī)性，提高土地資源利用率的工作。

2 農(nóng)村土地整治的工程化

2.1 農(nóng)村土地整治工程化發(fā)展

農(nóng)村土地整治相關(guān)法律中，我們就可大致了解到農(nóng)村土地整治工作大致發(fā)展脈絡，《關(guān)于進一步加強土地開發(fā)整理管理工作的通知》中，就提到了以“項目形式”來開展農(nóng)村土地整治，項目的主要內(nèi)容也以“工程建設(shè)”的方式“整合”；《土地開發(fā)整理項目資金管理辦法》中，明確了農(nóng)村水利、田間道路等工程的建設(shè)內(nèi)容。后于2001～2012年間，先后出臺諸多《辦法》、《通知》不斷明確了農(nóng)村土地整治工作內(nèi)容、權(quán)屬內(nèi)容等[2]。

2.2 農(nóng)村土地整治工程化弊端

首先，農(nóng)村土地整治工程化，導致許多農(nóng)民對于土地整治的“獲得感”較差，多數(shù)農(nóng)民只能夠以“提供勞動力”的方式參與農(nóng)村土地整治工程中，并從工程中獲取少量的報酬，在整個工程整治體系中，農(nóng)民并沒有成為一個可全面“受惠”的主體；其次，目前許多農(nóng)村土地整治工程都不符合地區(qū)實際情況，在缺少“受惠主體”參與的前提條件下，農(nóng)村土地整治工程由制定單位設(shè)計、施工，這些單位或不清楚當?shù)氐膶嶋H需求，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，導致工程建設(shè)和農(nóng)村土地整治初衷偏移；再次，農(nóng)村土地整治工程建設(shè)長效性較差，因在整治過程中，沒有體現(xiàn)出農(nóng)民的主體地位，加之工程建設(shè)脫離地區(qū)需求，最終建設(shè)成果存在“被破壞、缺養(yǎng)護”的問題；最后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，必須和農(nóng)戶溝通交流才能夠真正讓項目得以開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性、協(xié)調(diào)功能有待提升，許多項目因缺少農(nóng)戶的溝通交流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無法發(fā)揮出應有的溝通、協(xié)調(diào)作用，導致項目開展引發(fā)了一系列的糾紛。

3 農(nóng)村土地整治工程化成因

3.1 行政治理偏好

“農(nóng)業(yè)”是我國的基本產(chǎn)業(yè)，歷來我國都注重于利用“行政力量”來促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，1997年起，我國出臺了諸多行政辦法、通知來規(guī)范以及明確土地整治工作，在這個過程中，工程建設(shè)的方式以其易于量化、易于統(tǒng)籌控制的優(yōu)點脫穎而出，并且工程建設(shè)的方式也有利于構(gòu)建起一套完善的、嚴密的管理體系，能夠在一定程度上保證農(nóng)村土地整治工作基本任務的有效完成[3]。同時，受制于我國傳統(tǒng)的行政管理體制，相關(guān)部門工作人員在工作中疲于處理各種行程事務，日常工作的規(guī)程化以及宏觀協(xié)調(diào)的行政化，讓土地整治工程化成為了“必然”。

3.2 農(nóng)村治理弱化

我國農(nóng)村治理力量的弱化是一個不可避免的客觀現(xiàn)象，我國是“農(nóng)耕社會”，農(nóng)村是社會發(fā)展的起源，長久以來，在傳統(tǒng)社會體制下，農(nóng)民習慣了以“習俗、關(guān)系”來維持社會的正常運作，而社會發(fā)展的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，讓“行政力量、法律力量”介入到了農(nóng)村體系中，這種權(quán)屬調(diào)整的現(xiàn)象，必然會導致農(nóng)民出現(xiàn)一定的排斥態(tài)度、抵觸心理。時至今日，這種排斥態(tài)度也并沒有被完全消除，這也是導致農(nóng)村治理弱化的主要原因。而農(nóng)村土地整治工作任務逐步分解到基層之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)組織方面的權(quán)威性不足，溝通能力不足，為保證該項工作的高效展開，只得采取工程化的方式來保證工作的穩(wěn)步推進。

4 結(jié)語

綜上所述，我國農(nóng)村土地整治工程化的發(fā)展趨勢明顯，在這樣的背景下，必須要正確認識到我國農(nóng)村土地整治工作發(fā)展趨勢，認識到工程化的優(yōu)勢以及缺點，讓現(xiàn)有的矛盾得到有效解決。工程化并非是一個“滿目瘡痍”的現(xiàn)象，其本身有著一定的可行性，立足于當下，我們應該注重于“提高工程建設(shè)實效性、長效性”，優(yōu)化行政管理過程，將更多的力量放在基層，提高權(quán)屬調(diào)整水準，讓整治后的土地能夠滿足農(nóng)民的需求，讓農(nóng)民真正成為“受惠主體”。另外，在條件允許的地區(qū)，建議開展“農(nóng)民自治”試點，讓農(nóng)民真正參與到土地整治的過程中，讓其主體意識得到強化。