子虛烏有的圖紙

◆代麗娜/武漢市審計局

近日，武漢市審計局在對某部門主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計中，抽查了部分房地產(chǎn)開發(fā)項目規(guī)劃審批及驗收情況。審計人員檢查容積率調(diào)整、房地產(chǎn)項目驗收及處罰資料，結(jié)合實地勘察情況，查出某開發(fā)商擅自改變建筑工程規(guī)劃，某部門驗收執(zhí)法不到位等問題。針對問題，審計推動相關(guān)單位進(jìn)一步規(guī)范管理，加大對違法超建行為的處罰力度。

補繳的土地出讓金

審計之初，審計組經(jīng)研究討論，初步確定將容積率調(diào)整、土地出讓金繳納等作為審計的重點內(nèi)容。

根據(jù)被審計單位提供的容積率調(diào)整項目臺賬及土地出讓金征收項目明細(xì)表，審計組發(fā)現(xiàn)近三年全市容積率調(diào)整項目只有3 個，而通過竣工驗收補繳土地價款的項目數(shù)量則遠(yuǎn)大于此數(shù)。容積率調(diào)整有嚴(yán)格的規(guī)定，不符合條件的項目不能辦理容積率調(diào)整手續(xù)。建設(shè)單位會不會不辦理容積率調(diào)整手續(xù)，而在驗收環(huán)節(jié)通過補交土地價款來規(guī)避辦理容積率調(diào)整手續(xù)呢？帶著這個疑問，審計人員重點鎖定了幾個大額的竣工驗收補繳土地價款項目，其中某項目就在此次抽查項目之中。

離奇的誤差

該項目計容建筑面積146438.82平方米，實際測量計容面積為155724.39 平方米，比規(guī)劃面積多9285.57 平方米，占規(guī)劃面積的6.34%。這個比例引起了審計人員的注意。與規(guī)劃條件相比，多出來的面積是哪里的？是違法建設(shè)嗎？帶著一系列疑問，審計人員查閱了該項目的處罰資料。處罰資料顯示，該項目僅在2011年對違法建設(shè)增加的928.8平方米進(jìn)行了處罰。審計人員找負(fù)責(zé)辦理違法建設(shè)處罰業(yè)務(wù)的執(zhí)法人員A進(jìn)一步了解情況。

A來到審計辦公室，翻了翻資料，底氣十足地說：“該項目2008年開始建，2014年竣工驗收，時間跨度長，經(jīng)辦人員離職的離職，退休的退休，要找到比規(guī)劃多建的面積在哪里不容易。況且工程建設(shè)規(guī)劃與實際測量往往存在誤差，多出來的面積就是誤差面積?！?/p>

“多建9285.57 平方米，只有928.8 平方米屬于違法建設(shè)，多余的都是誤差面積？這誤差是不是太大了，誤差值的范圍有沒有相應(yīng)規(guī)定呢？”審計人員提出質(zhì)疑。

A 面露難色，遲疑了一會說：“一般允許5%的誤差，并且2009年7月之后才開始實施面積校核制度，2011年5月才對規(guī)劃驗收中出現(xiàn)的誤差面積的差值做了明文規(guī)定。這個項目不是我經(jīng)手的，我要回去查查資料?！盇前后的表情差異讓審計人員更加肯定此事有蹊蹺，審計人員讓A 提供相關(guān)的規(guī)定文件，以及有可能存在的其他違法建設(shè)的處罰資料。

來歷不明的建筑面積

A 離開之后，審計人員又仔細(xì)查看了該項目的驗收檔案。竣工驗收檔案資料顯示，該項目于2008年10月取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，分五期建設(shè)，辦理了五次規(guī)劃驗收。審計發(fā)現(xiàn)，驗收面積與審批面積相比，差額最突出的是第二次規(guī)劃驗收。此次規(guī)劃驗收于2011年3月12日辦理，驗收面積66853.29 平方米，比審批的計容面積62183.48 平方米多4669.81平方米，具體包括1#、2#、3#、7#、9#、10#六棟樓。審計組討論，決定就以第二次規(guī)劃驗收為審計的突破口。

該項目2#、3#樓項目建設(shè)時，因地質(zhì)條件影響導(dǎo)致了建設(shè)位移。根據(jù)文字資料，建設(shè)單位主動采取了降層處理，2010年 7月，經(jīng)簽報某部門領(lǐng)導(dǎo)同意后，對建設(shè)項目位移事項不予處罰。而實際驗收時，2#、3#樓驗收面積超建設(shè)工程規(guī)劃許可證面積為2540.48 平方米。對比位移前后的審批圖紙及資料，2#、3#樓為連體建筑，長 65.98 米，寬 14.7 米，位移之前審批的為24層樓，實際驗收資料顯示竣工為19-23 層。減少一層樓，面積粗略計算減少了969.91平方米，如果驗收資料屬實，為什么主動降層了，面積卻增加了呢？

審計人員利用三維地圖查看了該項目的實際情況，發(fā)現(xiàn)建設(shè)布局與設(shè)計圖紙一致。聯(lián)想到測量單位是該部門的下屬單位,有沒有可能是測量環(huán)節(jié)出了問題呢？審計人員決定到去項目現(xiàn)場去察看。經(jīng)實地測量，樓棟底座的長寬與測量圖紙上的長寬值一致。

超面積技術(shù)核查認(rèn)定

在審計人員的催促下，A提供了某部門2011年出臺的建設(shè)工程規(guī)劃驗收辦法，辦法指出“2009年7月1日實行建筑面積指標(biāo)校核之后審批的建筑工程項目，未發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)且建筑面積不超過經(jīng)批準(zhǔn)面積的3%；2009年7月1日之前審批的建筑工程項目，未發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)，建筑面積考慮軸線審批實際情況，不超過經(jīng)批準(zhǔn)面積的5%。超過上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)進(jìn)行超面積技術(shù)核查認(rèn)定。超面積技術(shù)核查認(rèn)定由審批部門組織面積校核單位、測量單位進(jìn)行，形成明確認(rèn)定意見……確屬正常誤差的，轉(zhuǎn)驗收部門辦理后續(xù)手續(xù)；確屬違法建設(shè)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)的，轉(zhuǎn)執(zhí)法部門處罰?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，審計人員要求被審計單位提供驗收時的技術(shù)認(rèn)定記錄。2014年9月項目第五期驗收時的技術(shù)認(rèn)定記錄顯示：在第二期驗收2#、3#樓時，這兩棟樓實際超建2540.48平方米，且2010年7月簽報局長，不予處罰，并已通過驗收。本次竣工比規(guī)劃面積多9285.57平方米，減去不處罰的2540.48平方米，減去已處罰的928.8 平方米，實際差值為5816.29平方米，誤差值3.97%。由于該許可證核發(fā)時間為2008年10月，可按誤差值計算，屬5%范圍內(nèi)誤差。

原來不予處罰的只是項目發(fā)生位移事項，而不是違建不處罰。而技術(shù)認(rèn)定當(dāng)事人在超面積技術(shù)核查認(rèn)定中，將該項目超建面積屬范圍內(nèi)錯誤地認(rèn)定為誤差。

多種渠道找圖紙

不予處罰的原因似乎找到了，審計人員仔細(xì)琢磨，仍然覺得不對勁：既然第三次驗收的時候?qū)`建面積928.8 平方米進(jìn)行了處罰，那為什么第二次驗收的時候?qū)Τǖ?540.48平方米沒有處罰呢，是執(zhí)法人員忽視了，還是另有隱情？

審計人員請來了第二次驗收的工作人員B（已退休），詢問為什么2#、3#樓只是平移還降層了，面積卻超了？據(jù)B 回憶，當(dāng)時去驗收檢查時，施工單位提供了一份蓋有審批專用章的施工圖紙，對圖紙進(jìn)行了核對，2#、3#樓是復(fù)式改了平層，現(xiàn)場看到的圖紙為標(biāo)準(zhǔn)層圖紙，且蓋章了，至于是否辦理了復(fù)式改平層手續(xù)，建設(shè)單位沒說，檢查時也沒問。

原來開發(fā)商將原來的復(fù)式樓改成兩層，一套房子變成兩套房子出售了，多建的面積是由復(fù)式改平層造成的。增加面積的疑團(tuán)解決了，新問題又出現(xiàn)了：圖紙是施工單位提供的，是否辦理了規(guī)劃變更手續(xù)？如果第二期復(fù)式改平層辦理了規(guī)劃變更，為什么第三期不辦理規(guī)劃變更呢？

審計人員再次仔細(xì)檢查了項目相關(guān)檔案，沒有發(fā)現(xiàn)復(fù)式改平層的圖紙。審計小組長思考了一下，說：“住宅項目在對外出售前，需要在房管部門辦理初始登記。印象中初始登記資料需要規(guī)劃部門審核認(rèn)定的建筑工程圖，要不我們?nèi)シ抗懿块T去看看？”

幾經(jīng)周折，審計人員終于借到了該項目的商品房初始登記檔案，但是順著目錄逐頁查看檔案，審計人員又一次失望了——整本厚厚的檔案，唯獨缺少這一份圖紙！收件人也離職了，不知去處，交件人是C，按推斷應(yīng)該是開發(fā)商的員工。

圖紙哪去了呢？審計人員嘗試著找尋施工圖紙審批專用章的印章使用記錄，也大失所望。相關(guān)工作人員解釋以前單位印章管理不規(guī)范，沒有相關(guān)的記錄。

各方面的努力都嘗試了，審計人員又請來了開發(fā)商主要負(fù)責(zé)人，來人正是辦理初始登記的交件人C。C解釋道：“2009年的時候，經(jīng)濟(jì)危機不久，復(fù)式樓不好銷售，公司就把復(fù)式樓改成平層了，當(dāng)時向規(guī)劃部門報批了，怎么批的，不是經(jīng)辦人，不清楚，圖紙應(yīng)該是可以找到的，但是找了卻沒有找到?！?/p>

神奇的圖紙，就這樣來無影，去無蹤了。是怎樣的巧合，規(guī)劃、房管及相關(guān)單位的檔案中都沒有規(guī)劃變更的圖紙呢？思來想去，只有一個可能，那就是規(guī)劃部門沒有出具這樣的圖紙，圖紙是編造的。為驗證這一猜想，審計人員與開發(fā)商經(jīng)過充分溝通，開發(fā)商終于承認(rèn)了違建事實。

確定問題

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，審計組將上述問題移送監(jiān)察部門查處。被審計單位也意識到了問題的嚴(yán)重性，迅速約談項目的主要負(fù)責(zé)人，督促立即整改；對該項目同一時期的規(guī)劃驗收項目進(jìn)行梳理、檢查；對該項目審批后監(jiān)管、驗收、核查認(rèn)定各環(huán)節(jié)中負(fù)有相應(yīng)責(zé)任的人員追究責(zé)任；對建設(shè)和設(shè)計單位的違法違規(guī)行為作為不良記錄記入誠信體系。

審計發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《W市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對建設(shè)單位實際建筑面積超出審批規(guī)模問題，確定需要根據(jù)實際情況交納補繳的土地出讓金和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，但對違法建設(shè)除處以建設(shè)工程造價5%或10%的罰款外，無法拆除部分沒收實物或者違法收入的處罰沒有操作細(xì)則，違法成本太低。審計指出上述問題后，被審計單位聯(lián)合相關(guān)單位（因機構(gòu)改革，違建處罰已劃到其他相關(guān)單位）出臺了相關(guān)文件，對超建面積問題，除收取土地出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費和罰款外，還將嚴(yán)格監(jiān)管超出審批規(guī)模和誤差面積，按照市場銷售價沒收違法收入，確保違法超建無利可圖。