持續(xù)推動審計(jì)質(zhì)量管理體系改進(jìn)的路徑探討

◆章笑春/安徽省審計(jì)科研所

審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，是審計(jì)作用賴以有效發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。審計(jì)質(zhì)量管理體系為審計(jì)質(zhì)量得以維持一定的水準(zhǔn)提供了制度安排，但審計(jì)質(zhì)量管理并不會因?yàn)榧扔匈|(zhì)量管理體系的運(yùn)行而一勞永逸。隨著審計(jì)管理體制改革、審計(jì)職能優(yōu)化的持續(xù)推進(jìn)，審計(jì)質(zhì)量管理體系適應(yīng)和把握我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的趨勢性特征，堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)、變中求新、變中求進(jìn)、變中突破，走出一條審計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制更優(yōu)、水平更高、效果更好的路子，顯得尤為必要。

一、持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的必要性

（一）持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理是持續(xù)滿足黨和國家對審計(jì)工作需求的基本保證。積極應(yīng)對黨和國家對審計(jì)工作的新要求，滿足需求并持續(xù)改進(jìn)是審計(jì)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的基本思想。不論什么版本的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化質(zhì)量管理，都保留了持續(xù)改進(jìn)的條款，并且作為一個(gè)主要條款。中央審計(jì)委員會第一次會議提出，審計(jì)要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉”，這是當(dāng)前考量持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的邏輯起點(diǎn)，也是持續(xù)改進(jìn)質(zhì)量管理的動力源頭。因此要依托一系列審計(jì)準(zhǔn)則、規(guī)范、指南等標(biāo)準(zhǔn)，對審計(jì)質(zhì)量管理及其體系進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)并不斷優(yōu)化和完善。

（二）持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理是持續(xù)提升審計(jì)現(xiàn)代治理能力的現(xiàn)實(shí)要求。隨著審計(jì)管理體制的變革發(fā)展、審計(jì)職能的優(yōu)化調(diào)整、審計(jì)組織方式方法的不斷創(chuàng)新、數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)的不斷深化，審計(jì)質(zhì)量被不斷賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。原有的審計(jì)質(zhì)量管理體系在實(shí)踐中遇到新問題新要求，審計(jì)管理持續(xù)改進(jìn)的任務(wù)不可避免。不論是審計(jì)過程控制、流程改進(jìn)，還是審計(jì)組織方式、審計(jì)實(shí)施方式、審計(jì)報(bào)告方式的不斷改進(jìn)，都必須依靠審計(jì)質(zhì)量管理體系的持續(xù)創(chuàng)新。只有保證審計(jì)質(zhì)量管理改進(jìn)在實(shí)踐層面上的持續(xù)性和系統(tǒng)性，才能促進(jìn)審計(jì)現(xiàn)代治理能力不斷提升和完善。

（三）持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理是持續(xù)有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的基本措施。當(dāng)前，審計(jì)面臨的形勢在變、任務(wù)在變、工作要求也在變，審計(jì)機(jī)關(guān)履職盡責(zé)、充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，必須能夠在最經(jīng)濟(jì)的水平上，考慮最大程度滿足治理需求的條件下，推進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理流程再造。為此，審計(jì)質(zhì)量管理體系必須準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，把解決審計(jì)質(zhì)量管理中的實(shí)際問題作為制定體系改進(jìn)方案的出發(fā)點(diǎn)，把關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、涉及重大制度創(chuàng)新、有利于提升群眾獲得感的審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理改進(jìn)工作放在更加突出的位置。同時(shí)，還要積極推進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理體系探索創(chuàng)新和系統(tǒng)集成，做好上下級、同級審計(jì)機(jī)關(guān)間管理經(jīng)驗(yàn)的梳理對接，把審計(jì)監(jiān)督過程中涉及的計(jì)劃管理質(zhì)量、審計(jì)實(shí)施質(zhì)量、審計(jì)報(bào)告質(zhì)量和整改成效管理等活動整合為一體化的有效體系，從整體上推動審計(jì)質(zhì)量管理水平提升。

二、審計(jì)質(zhì)量管理持續(xù)改進(jìn)方面存在的主要問題

（一）對審計(jì)質(zhì)量管理體系持續(xù)改進(jìn)的意識不強(qiáng)，職責(zé)不清。改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理體系的前提是，有一個(gè)既定的審計(jì)質(zhì)量管理體系已在運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，各級審計(jì)機(jī)關(guān)基本上統(tǒng)一按照審計(jì)署頒布的審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)程指南等標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目管理，部分省市縣審計(jì)機(jī)構(gòu)也有基于各自實(shí)際配套和細(xì)化的規(guī)則實(shí)施質(zhì)量控制。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部各法規(guī)、審理、業(yè)務(wù)部門和審計(jì)組依據(jù)規(guī)則在質(zhì)量管理過程中分工負(fù)責(zé)、各司其職地實(shí)施質(zhì)量管控。但對審計(jì)質(zhì)量管理體系的改進(jìn)缺乏制度安排。從這次審計(jì)機(jī)構(gòu)改革中各部門的職責(zé)界定來看，并沒有突出對審計(jì)質(zhì)量管理進(jìn)行整體評估并賦予改進(jìn)職責(zé)的專門規(guī)定。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在人少事多、審計(jì)任務(wù)重的情況下，也大都沒有根據(jù)業(yè)務(wù)拓展和控制的需要制定、修訂對應(yīng)管理文件，就事論事抓管理的現(xiàn)象居多?？傮w上，通過創(chuàng)新管理規(guī)則體系和改進(jìn)管理模式，在制度機(jī)制層面提升審計(jì)質(zhì)量管理水平的意識不強(qiáng)，持續(xù)改進(jìn)審計(jì)管理體系的職責(zé)沒有得到應(yīng)有的重視和落實(shí)。

（二）審計(jì)質(zhì)量管理體系控制層級過多，責(zé)任分散。目前，按照國家審計(jì)準(zhǔn)則的要求，實(shí)施的是“分級質(zhì)量控制”，質(zhì)量控制的流程設(shè)計(jì)層級多、環(huán)節(jié)多，質(zhì)量控制的權(quán)責(zé)分散甚至脫節(jié)。有的審計(jì)項(xiàng)目從審計(jì)組到審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間要經(jīng)過10 多個(gè)環(huán)節(jié)，從審計(jì)組長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、審理人員、審理部門負(fù)責(zé)人、審理機(jī)構(gòu)分管負(fù)責(zé)人、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人修改審閱的責(zé)任“上下一般粗”，這些都在事實(shí)上對整體質(zhì)量控制體系運(yùn)行的效果產(chǎn)生了“擠出”效應(yīng)。個(gè)體理性與組織體系理性之間的同質(zhì)化責(zé)任分配，導(dǎo)致質(zhì)量管控責(zé)任分散和相互依賴，質(zhì)量控制體系實(shí)質(zhì)性整體作用相對弱化。尤其新準(zhǔn)則關(guān)于“審理機(jī)構(gòu)負(fù)直接責(zé)任，業(yè)務(wù)部門負(fù)間接責(zé)任”的規(guī)定，不恰當(dāng)?shù)呢?zé)任分配，更是削減了審計(jì)人員在審計(jì)一線的風(fēng)險(xiǎn)控制意識和質(zhì)量責(zé)任意識，沖擊了整體質(zhì)量控制的努力和效果。

（三）審計(jì)質(zhì)量管理體系的運(yùn)行效果不理想?，F(xiàn)有的審計(jì)質(zhì)量管理體系呈線性流程，從計(jì)劃、實(shí)施到報(bào)告乃至整改的過程中，總體上是各階段流水作業(yè)，單向循環(huán)，至項(xiàng)目收官、歸檔前不再有質(zhì)量管理信息的再反饋。雖然單個(gè)項(xiàng)目各過程控制之間存在管理控制信息的有效反饋，但項(xiàng)目與項(xiàng)目之間缺乏質(zhì)量管理信息的對比和評價(jià)。即便不定期組織實(shí)施一些項(xiàng)目考核，但考核的目標(biāo)與經(jīng)常性的質(zhì)量管理目標(biāo)并不一致，考核指標(biāo)與質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。質(zhì)量管理考核結(jié)果重在既定管理體系下的評比表彰，對管理體系本身的缺陷并沒有被賦予發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)職責(zé)，從考核的結(jié)果中不能有效識別改進(jìn)質(zhì)量管理體系的內(nèi)在信息。

三、持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理體系的主要路徑

（一）增強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量管理體系改進(jìn)的意識，落實(shí)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的職責(zé)。堅(jiān)持把質(zhì)量意識和持續(xù)改進(jìn)的理念貫穿于審計(jì)質(zhì)量管理的全過程，涵蓋審計(jì)工作的方方面面。審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的重視是審計(jì)質(zhì)量管理體系得以改進(jìn)的前提。要認(rèn)識并傳導(dǎo)提高審計(jì)質(zhì)量、改進(jìn)審計(jì)管理的重要性和必要性，提升全員參與、持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的意識，定期關(guān)注質(zhì)量管理體系的實(shí)際運(yùn)作情況，將審計(jì)質(zhì)量管理改進(jìn)計(jì)劃納入重要議事日程，分析研判審計(jì)質(zhì)量需求，提出改進(jìn)目標(biāo)、落實(shí)改進(jìn)任務(wù)。審計(jì)組、業(yè)務(wù)部門、審理部門、法規(guī)部門等審計(jì)質(zhì)量管理各環(huán)節(jié)責(zé)任人和參與者應(yīng)善于總結(jié)業(yè)務(wù)工作實(shí)踐，結(jié)合既有審計(jì)規(guī)范，不斷查找改進(jìn)的突破點(diǎn)，不斷探索質(zhì)量管理體系改進(jìn)的方法和技巧，為審計(jì)質(zhì)量管理整體設(shè)計(jì)和改進(jìn)建言獻(xiàn)策；組建各級機(jī)構(gòu)的改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的專責(zé)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)組織調(diào)研、總結(jié)質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)，探索審計(jì)質(zhì)量管理體系創(chuàng)新和流程改進(jìn)，推動質(zhì)量管理體系的不斷完善。

（二）突出審計(jì)質(zhì)量管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，識別改進(jìn)需求，落實(shí)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的舉措。要根據(jù)質(zhì)量管理體系覆蓋的范圍，結(jié)合審計(jì)工作發(fā)展的實(shí)際情況，做好改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量管理的工作策劃及評審方案。通過座談，研判審計(jì)質(zhì)量管理態(tài)勢，搜集整理審計(jì)質(zhì)量管理信息和方法，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把好質(zhì)量管理過程控制關(guān)，對評審中發(fā)現(xiàn)的問題，必須認(rèn)真分析原因，選擇和優(yōu)化改進(jìn)方案，跟蹤改進(jìn)效果驗(yàn)證。要適時(shí)研判某一方面、某一領(lǐng)域的審計(jì)發(fā)展環(huán)境、業(yè)務(wù)特征、質(zhì)量需求，跟進(jìn)審計(jì)實(shí)踐，不留審計(jì)質(zhì)量管理盲點(diǎn)，對接業(yè)務(wù)新領(lǐng)域拓展新情況新問題，積極梳理、研發(fā)質(zhì)量管理新方法、新準(zhǔn)則、新指南，做好體系維護(hù)更新，落實(shí)具體管理方案，解決方案落實(shí)的資源需求，追蹤改進(jìn)的效果。要加強(qiáng)全員質(zhì)量管理培訓(xùn)和法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)培訓(xùn)，特別是要加強(qiáng)對質(zhì)量管理體系運(yùn)作的關(guān)鍵崗位人員如審計(jì)組長、審理人員等工作培訓(xùn)。要結(jié)合業(yè)務(wù)工作考核和日常項(xiàng)目檢查，加強(qiáng)對體系運(yùn)行情況、質(zhì)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等的掌控，在保證體系正常運(yùn)行的同時(shí)，不斷精準(zhǔn)識別和把握質(zhì)量管理體系持續(xù)改進(jìn)的需求點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，改進(jìn)預(yù)案，完備措施，不斷推動質(zhì)量管理體系的改進(jìn)。

（三）推動審計(jì)質(zhì)量管理改進(jìn)工作課題化，不斷研究和完善質(zhì)量管理的準(zhǔn)則體系和運(yùn)行機(jī)制。要注重研究性開展工作，分門別類，將審計(jì)質(zhì)量管理體系涉及的不同審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、不同審計(jì)管理環(huán)節(jié)、不同審計(jì)要點(diǎn)難點(diǎn)問題的研究課題化。無論是法律法規(guī)版本變化、審計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求發(fā)生變化、審計(jì)全覆蓋深化的要求及審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌中項(xiàng)目運(yùn)作方式發(fā)生變化，還是審計(jì)改革改變組織架構(gòu)、部門職能調(diào)整、崗位職責(zé)調(diào)整等，都要根據(jù)新的架構(gòu)對改進(jìn)質(zhì)量控制的新需求和實(shí)際情況，研究修訂原有的審計(jì)質(zhì)量管理體系文件。及時(shí)組織團(tuán)隊(duì)研究開發(fā)質(zhì)量管理體系文件系統(tǒng)，使其符合提升審計(jì)質(zhì)量的實(shí)際情況和需求，重點(diǎn)突出優(yōu)化和調(diào)整審計(jì)質(zhì)量管理崗位制度文件系統(tǒng)。審計(jì)質(zhì)量管理體系制度文件系統(tǒng)運(yùn)作的核心內(nèi)容，要建立質(zhì)量管控的崗位責(zé)任及其落實(shí)機(jī)制，通過關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)的不斷優(yōu)化和所有管控崗位工作手段、模式的不斷提升，不斷完善系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制，提高系統(tǒng)運(yùn)作的可操作性。

（四）堅(jiān)持審計(jì)質(zhì)量管理持續(xù)改進(jìn)的目標(biāo)導(dǎo)向，建立“正向激勵(lì)+反向約束”的工作機(jī)制。審計(jì)質(zhì)量管理，在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部是一項(xiàng)“苦差事”“得罪人的活”；持續(xù)改進(jìn)審計(jì)管理體系，更是牽涉矛盾交錯(cuò)、問題糾結(jié)的管理工作難點(diǎn)痛點(diǎn)。為此，推進(jìn)這項(xiàng)工作，必須切實(shí)提高政治站位，聚焦中心任務(wù)、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、激發(fā)改革效能，自覺在新時(shí)代背景下去思考、謀劃和推動審計(jì)質(zhì)量管理工作，要加強(qiáng)對審計(jì)質(zhì)量管控的監(jiān)督檢查，切實(shí)采取措施改進(jìn)管理體系、控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。針對審計(jì)質(zhì)量管理方面不敢為、不愿為和創(chuàng)新意識淡化、擔(dān)當(dāng)精神不足等問題，探索建立一整套堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，“正向激勵(lì)+反向約束”相結(jié)合的工作機(jī)制。樹立為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)，讓干事者無憂、讓有為者有位的導(dǎo)向，堅(jiān)持全方位、多視角對審計(jì)質(zhì)量的考察、考核，對責(zé)任不落實(shí)、工作不到位、審計(jì)質(zhì)量有重大缺陷的，要明確應(yīng)予問責(zé)；同時(shí)也要重容錯(cuò)，促敢為，細(xì)化質(zhì)量管控過程中的容錯(cuò)情形、規(guī)范認(rèn)定程序、健全保護(hù)機(jī)制。以目標(biāo)導(dǎo)向催生動力，以問責(zé)問效劃明底線，以容錯(cuò)免責(zé)強(qiáng)化保障，不斷激發(fā)審計(jì)質(zhì)量管理全員參與、履職盡責(zé)、勇于創(chuàng)新、注重實(shí)績的積極性。