土地制度為什么要這樣改？

鄭嘉璐

時(shí)隔14年，《土地管理法》即將再度修訂。

在新的土地管理法修正案草案中，非農(nóng)建設(shè)用地不再“必須國(guó)有”。符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)征收，直接進(jìn)入市場(chǎng)。

土地是財(cái)富之母，新一輪土地改革自然吸引了社會(huì)各界的關(guān)注。一時(shí)間，質(zhì)疑聲與叫好聲一齊涌現(xiàn)出來(lái)：新一輪土改會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)嗎？會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)巨額收入嗎？更讓人擔(dān)憂的一種聲音是，農(nóng)村集體土地入市，特別是宅基地入市，會(huì)給城市帶來(lái)貧民窟嗎？

帶著這些疑問(wèn)，《南風(fēng)窗》記者專訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英。劉守英教授一直是農(nóng)村集體土地入市改革的積極推動(dòng)者，他也曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)。學(xué)者與政府智囊的雙重視角下，他對(duì)本輪土地改革有著怎樣的解讀？外界的質(zhì)疑與猜測(cè)他又將如何回應(yīng)呢？

土地改革不能理想主義

南風(fēng)窗：土地管理法修正案草案正面向公眾征求意見(jiàn)。其中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革最受關(guān)注，這項(xiàng)改革是要解決什么問(wèn)題？

劉守英：當(dāng)前中國(guó)土地征收的范圍太寬了。按照法律規(guī)定，政府只能征收公益性用途的土地。但實(shí)際情況是，所有的集體土地都要先通過(guò)征收變成國(guó)有土地，才能從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這對(duì)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)制度上的制約。農(nóng)村有很多跟農(nóng)業(yè)相關(guān)的非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它是鄉(xiāng)村特點(diǎn)的，比較分散，比如農(nóng)民想做一個(gè)加工廠，要一個(gè)曬谷子、放設(shè)備的地方，可我們的土地制度連這個(gè)都不允許。這搞得農(nóng)村一點(diǎn)用地權(quán)都沒(méi)有，要把農(nóng)村“憋死了”。

過(guò)度征地對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)也在凸顯。過(guò)去四十年里，土地是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)，中國(guó)的快速城市化、工業(yè)化都離不開(kāi)當(dāng)前這套土地制度。但運(yùn)行了四十年，有些制度安排的內(nèi)在缺陷逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，以地謀發(fā)展的模式很難再持續(xù)了。比如征地成本越來(lái)越高，而征地補(bǔ)償卻引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，土地融資更導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

這輪土地改革的核心在于，拓寬農(nóng)地進(jìn)入非農(nóng)市場(chǎng)的路徑，打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。征收是一種方式，集體土地直接入市是另一種，后者更能體現(xiàn)集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利平等，也可以避免很多社會(huì)問(wèn)題。

南風(fēng)窗：既然土地改革的目標(biāo)是集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”，那為什么要將范圍限定在“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地？

劉守英：的確有學(xué)者提倡“一步到位”：只要符合規(guī)劃和用途管制，所有集體土地都能入市。這我不同意。道理很簡(jiǎn)單，土地征收制度不是這么容易就能廢掉的。土地出讓和土地融資是地方政府重要的收入來(lái)源，說(shuō)白了，地方政府還要靠賣地過(guò)日子，一下子取消地方政府的征收權(quán)，城市還怎么發(fā)展？

改革得有步驟，不能理想主義。學(xué)者是做研究的，他們的觀點(diǎn)可以很徹底，但嚴(yán)格來(lái)講，我不是一個(gè)純學(xué)者。做改革方案和寫(xiě)學(xué)術(shù)文章是兩回事，設(shè)計(jì)改革路徑需要考慮到可能的成本和風(fēng)險(xiǎn)，要讓各種力量互動(dòng)，看看哪一個(gè)方案的震蕩更小，風(fēng)險(xiǎn)更小。

當(dāng)然了，我反對(duì)“一步到位”，也反對(duì)停滯不前。改革應(yīng)該朝著一個(gè)大方向往前走，不能原地踏步。很多人把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這就是停滯，這是不對(duì)的。

南風(fēng)窗：哪些土地該算作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這的確是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

劉守英：當(dāng)前集體建設(shè)用地分為三類，宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地不是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，公共空間是公益性用途，也不是經(jīng)營(yíng)性的，那就剩下以前搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這點(diǎn)土地。

但在實(shí)際操作中，這三者是很難區(qū)分的。比如在城鄉(xiāng)接合部，雖然這塊土地是宅基地，但農(nóng)民都把房子出租了，這是不是在經(jīng)營(yíng)呢？公共空間也是，有的村部蓋了四層小樓，村干部在四樓辦公，下面三層都租出去做商鋪，土地的實(shí)際用途早就是經(jīng)營(yíng)性的了。

許多內(nèi)陸地區(qū)根本就沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地實(shí)質(zhì)上已經(jīng)入市了。如果把改革范圍限制到這么小，那就是假改革、不改革！

說(shuō)明一個(gè)道理，在法律規(guī)定之外，還有市場(chǎng)需求。如果一個(gè)地方對(duì)于土地的需求很活躍，盡管制度規(guī)定土地不能出租，但事實(shí)上還是在出租。所以特別需要重視的是，這輪土地改革中講到的“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，指的不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，否則改革的力度就太小了。許多內(nèi)陸地區(qū)根本就沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地實(shí)質(zhì)上已經(jīng)入市了。如果把改革范圍限制到這么小，那就是假改革、不改革！

改革的合理預(yù)期

南風(fēng)窗：那判斷一塊集體建設(shè)用地能否入市的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？或者說(shuō)，到底什么樣的土地才是“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”？

劉守英：現(xiàn)在的一個(gè)辦法是，鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的建設(shè)用地都算作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，都能入市。這里包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，也包括物流、市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，這樣改革的范圍就大多了。

南風(fēng)窗：可是這類土地是在動(dòng)態(tài)變化的，一些本來(lái)不在經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地，也可以變?yōu)榻?jīng)營(yíng)狀態(tài)并且跟著入市了。

劉守英：這個(gè)問(wèn)題的確存在，所以這輪土地改革針對(duì)的只是存量部分。有幾項(xiàng)工作要做在集體建設(shè)用地入市前面，比如要先把新增的集體建設(shè)用地卡住，同時(shí)把村莊的規(guī)?？ㄗ。ＷC不能侵占耕地；這之后還要修鄉(xiāng)村的規(guī)劃，以縣為單位，看看未來(lái)哪些村莊是要?dú)w并集中的，哪些可能會(huì)慢慢消失，還有哪些地方要放產(chǎn)業(yè)。

規(guī)劃定下來(lái)以后，有多少集體建設(shè)用地可以做公共部分，有多少是宅基地，多少可以上市，就很清楚了。這樣才能操作，不然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這個(gè)概念本身沒(méi)法界定。

南風(fēng)窗：這是否意味著這次土地改革的落地不會(huì)那么快？

劉守英：的確不會(huì)很快?，F(xiàn)在還有一些問(wèn)題沒(méi)說(shuō)清楚，比如空間規(guī)劃管制到底是什么意思，比如宅基地、公益性用地變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的防火墻怎么設(shè)置，這些都要有制度安排。這些事情還沒(méi)捋清，與其這樣還不如慢一點(diǎn)。

有些人很著急，希望通過(guò)大刀闊斧的土地改革給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)一些機(jī)會(huì)，這是不可能的，這種預(yù)期一定不要有。土地改革其實(shí)是理順關(guān)系，讓板結(jié)的農(nóng)村結(jié)構(gòu)松動(dòng)一些，農(nóng)村更有活力。

南風(fēng)窗：外界對(duì)這輪改革的預(yù)期確實(shí)很高，不過(guò)也有許多擔(dān)憂。

劉守英：有人說(shuō)這輪改革會(huì)沖擊城市用地，還有人說(shuō)它會(huì)給農(nóng)民換來(lái)巨額收入，這都是不對(duì)的，土地改革的目標(biāo)不是這些。這次改革之后，距離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村可以滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的用地需求，但這并不是爆炸性的，不是要把農(nóng)村都變成高樓大廈，變成工業(yè)園區(qū)。入市的集體土地主要還是集中在城郊，因?yàn)槌墙纪恋氐氖褂脙r(jià)值更高。

漲價(jià)歸公

南風(fēng)窗：城郊土地的使用價(jià)值高，也意味著土地入市會(huì)帶來(lái)高額的土地出讓金。集體建設(shè)用地入市后，土地溢價(jià)該怎么分配呢？

劉守英：增值部分該給農(nóng)民還是給政府呢？回答這個(gè)問(wèn)題之前，還是要先弄清楚土地為什么會(huì)漲價(jià)。

這里牽涉到四個(gè)因素。第一是農(nóng)民的所有權(quán)。要給農(nóng)民一個(gè)認(rèn)定，到底土地值多少錢(qián)。我們?cè)瓉?lái)的算法是，征地補(bǔ)償不超過(guò)土地年產(chǎn)值的30倍，但農(nóng)民肯定不認(rèn)可。第二個(gè)是規(guī)劃，從原來(lái)的農(nóng)地變成了住房商業(yè)用地，用途變了，土地的價(jià)值差別是很大的。第三個(gè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第四是人口的聚集。

土地增值的部分就要在這四個(gè)因素之間平衡，不存在全給政府或者全給農(nóng)民的情況。尤其規(guī)劃這部分并不是政府的功勞，收益不應(yīng)該由政府獲得，應(yīng)該“漲價(jià)歸公”。

我的想法是，由政府出面與農(nóng)民談。假設(shè)有100畝土地，要讓地價(jià)漲起來(lái)，道路、基礎(chǔ)設(shè)施都得做好，這些錢(qián)當(dāng)然應(yīng)該從土地中獲得。農(nóng)民是能夠理解的，沒(méi)有配套設(shè)施，土地不可能這么值錢(qián)。所以他們?cè)敢饽贸霾糠滞恋?，比如說(shuō)20畝，用作道路和公共空間；有了修路的土地，還需要修路的資金，那就再跟農(nóng)民談，再拿30畝土地出來(lái)售賣，那建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的錢(qián)也就來(lái)了。

結(jié)果是，路修好了，基礎(chǔ)設(shè)施的錢(qián)有了，這個(gè)地區(qū)的規(guī)劃也實(shí)施了。從農(nóng)民角度來(lái)講，原來(lái)的100畝土地，實(shí)際上獲得土地收益的只有50畝，還有50畝用到了修路和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這不就實(shí)現(xiàn)漲價(jià)歸公了么？你看，政府在這個(gè)過(guò)程中是一個(gè)談判者的角色，政府是不獲益的，因?yàn)樗皇峭恋氐乃姓摺?p>

而我們現(xiàn)在的邏輯是，政府先把地征過(guò)來(lái)，然后把它賣掉，賣了錢(qián)再修路和搞建設(shè)。當(dāng)然這種做法也有好處，那就是快，效率高，但結(jié)果是什么？ 農(nóng)民跟土地沒(méi)關(guān)系了，拿了補(bǔ)償就走，那農(nóng)民當(dāng)然不情愿了，這就造成了征地糾紛等麻煩。而且政府會(huì)搞出一屁股債，因?yàn)檎昧说鼐腿サ盅航桢X(qián)了。政府之所以敢這么做，是因?yàn)椤皬垥?shū)記”抵押的土地，下一任“李書(shū)記”來(lái)還錢(qián)，又不用自己還，當(dāng)然敢干了。

入市的集體土地主要還是集中在城郊，因?yàn)槌墙纪恋氐氖褂脙r(jià)值更高。

失地農(nóng)民會(huì)滯留城市么？

南風(fēng)窗：還有許多學(xué)者擔(dān)憂，農(nóng)村集體土地大量入市以后，進(jìn)城農(nóng)民失去了土地，一旦遇到失業(yè)潮，農(nóng)村回不去，城市待不住，就會(huì)在城市中形成貧民窟。

劉守英： 這個(gè)可能性不能排除，但制度不能以這個(gè)為前提去設(shè)計(jì)。就像修一個(gè)防洪大堤，一定要付出極高的成本去修一個(gè)抵御千年一遇洪水的堤壩么？有可能一千年會(huì)用到一次，但也有可能用不到。

農(nóng)民滯留城市，這是個(gè)很讓人后怕的結(jié)果。如果城市真的沒(méi)有機(jī)會(huì)了，大量農(nóng)民返鄉(xiāng)，這說(shuō)明整個(gè)中國(guó)的工業(yè)化和城市化被中斷了，那是現(xiàn)代化出了問(wèn)題，我們應(yīng)該極力避免這種情況出現(xiàn)。怎么避免？還不是要回到改革上來(lái)，現(xiàn)代化的這條路不能人為地堵掉，不能被舊有的制度禁錮住。

再者說(shuō)，絕不應(yīng)該以農(nóng)民在城市中的處境為判斷標(biāo)準(zhǔn)，剝奪他們?cè)卩l(xiāng)村的權(quán)利。換句話說(shuō)，不能因?yàn)檗r(nóng)民在城里掙了錢(qián)，買(mǎi)了房，就把他們?cè)谵r(nóng)村的權(quán)利給干掉了，這是不行的。

最后一點(diǎn)，農(nóng)村的改革得往前走?，F(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況，應(yīng)該有一些改革，讓農(nóng)村更有活力。 比如承包地，為什么現(xiàn)在還有人在種？因?yàn)檗r(nóng)一代是愿意回鄉(xiāng)的，可是你看農(nóng)二代有幾個(gè)愿意回去種地的？這些80后、90后，讓他回家種地他也不會(huì)種了。

我們的制度安排應(yīng)該讓農(nóng)民有選擇權(quán)。中央也是這個(gè)考慮，承包權(quán)死守，然后把經(jīng)營(yíng)權(quán)慢慢做活，宅基地也是這樣。對(duì)于農(nóng)民的權(quán)利，我們要提供一套辦法，讓農(nóng)村慢慢走上現(xiàn)代化的進(jìn)程。

南風(fēng)窗：也就是說(shuō)，農(nóng)村土地入市其實(shí)是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，并不是說(shuō)農(nóng)民的宅基地、承包地很快就都賣出去了。

劉守英：對(duì)呀！農(nóng)一代肯定不放手，他們還是要回到農(nóng)村，在農(nóng)村蓋房子養(yǎng)老，那就不能動(dòng)人家的土地。但如果農(nóng)二代、農(nóng)三代還是要走這個(gè)路，那中國(guó)的現(xiàn)代化還怎么實(shí)現(xiàn)？

對(duì)農(nóng)二代來(lái)說(shuō)，房子會(huì)在縣城，孩子在縣城接受教育，家也就落到縣城，農(nóng)村只是他們的根；再到農(nóng)三代，可能都很少回農(nóng)村了。這樣一來(lái)，中國(guó)的城鄉(xiāng)格局就動(dòng)了。這取決于代際差異，發(fā)展時(shí)序不到那個(gè)階段，人與土地的關(guān)系變遷就不會(huì)發(fā)展得太快，也就不用擔(dān)心有大批失地農(nóng)民會(huì)滯留在城市中了。