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      土地制度為什么要這樣改?

      2019-02-19 05:48:56鄭嘉璐
      南風(fēng)窗 2019年4期
      關(guān)鍵詞:南風(fēng)窗入市經(jīng)營(yíng)性

      鄭嘉璐

      時(shí)隔14年,《土地管理法》即將再度修訂。

      在新的土地管理法修正案草案中,非農(nóng)建設(shè)用地不再“必須國(guó)有”。符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)征收,直接進(jìn)入市場(chǎng)。

      土地是財(cái)富之母,新一輪土地改革自然吸引了社會(huì)各界的關(guān)注。一時(shí)間,質(zhì)疑聲與叫好聲一齊涌現(xiàn)出來(lái):新一輪土改會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)嗎?會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)巨額收入嗎?更讓人擔(dān)憂的一種聲音是,農(nóng)村集體土地入市,特別是宅基地入市,會(huì)給城市帶來(lái)貧民窟嗎?

      帶著這些疑問(wèn),《南風(fēng)窗》記者專訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英。劉守英教授一直是農(nóng)村集體土地入市改革的積極推動(dòng)者,他也曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)。學(xué)者與政府智囊的雙重視角下,他對(duì)本輪土地改革有著怎樣的解讀?外界的質(zhì)疑與猜測(cè)他又將如何回應(yīng)呢?

      土地改革不能理想主義

      南風(fēng)窗:土地管理法修正案草案正面向公眾征求意見(jiàn)。其中,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革最受關(guān)注,這項(xiàng)改革是要解決什么問(wèn)題?

      劉守英:當(dāng)前中國(guó)土地征收的范圍太寬了。按照法律規(guī)定,政府只能征收公益性用途的土地。但實(shí)際情況是,所有的集體土地都要先通過(guò)征收變成國(guó)有土地,才能從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這對(duì)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)制度上的制約。農(nóng)村有很多跟農(nóng)業(yè)相關(guān)的非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),它是鄉(xiāng)村特點(diǎn)的,比較分散,比如農(nóng)民想做一個(gè)加工廠,要一個(gè)曬谷子、放設(shè)備的地方,可我們的土地制度連這個(gè)都不允許。這搞得農(nóng)村一點(diǎn)用地權(quán)都沒(méi)有,要把農(nóng)村“憋死了”。

      過(guò)度征地對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)也在凸顯。過(guò)去四十年里,土地是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī),中國(guó)的快速城市化、工業(yè)化都離不開(kāi)當(dāng)前這套土地制度。但運(yùn)行了四十年,有些制度安排的內(nèi)在缺陷逐漸顯現(xiàn)出來(lái),以地謀發(fā)展的模式很難再持續(xù)了。比如征地成本越來(lái)越高,而征地補(bǔ)償卻引發(fā)了許多社會(huì)矛盾,土地融資更導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

      這輪土地改革的核心在于,拓寬農(nóng)地進(jìn)入非農(nóng)市場(chǎng)的路徑,打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。征收是一種方式,集體土地直接入市是另一種,后者更能體現(xiàn)集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利平等,也可以避免很多社會(huì)問(wèn)題。

      南風(fēng)窗:既然土地改革的目標(biāo)是集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”,那為什么要將范圍限定在“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地?

      劉守英:的確有學(xué)者提倡“一步到位”:只要符合規(guī)劃和用途管制,所有集體土地都能入市。這我不同意。道理很簡(jiǎn)單,土地征收制度不是這么容易就能廢掉的。土地出讓和土地融資是地方政府重要的收入來(lái)源,說(shuō)白了,地方政府還要靠賣地過(guò)日子,一下子取消地方政府的征收權(quán),城市還怎么發(fā)展?

      改革得有步驟,不能理想主義。學(xué)者是做研究的,他們的觀點(diǎn)可以很徹底,但嚴(yán)格來(lái)講,我不是一個(gè)純學(xué)者。做改革方案和寫(xiě)學(xué)術(shù)文章是兩回事,設(shè)計(jì)改革路徑需要考慮到可能的成本和風(fēng)險(xiǎn),要讓各種力量互動(dòng),看看哪一個(gè)方案的震蕩更小,風(fēng)險(xiǎn)更小。

      當(dāng)然了,我反對(duì)“一步到位”,也反對(duì)停滯不前。改革應(yīng)該朝著一個(gè)大方向往前走,不能原地踏步。很多人把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,這就是停滯,這是不對(duì)的。

      南風(fēng)窗:哪些土地該算作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,這的確是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

      劉守英:當(dāng)前集體建設(shè)用地分為三類,宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。有學(xué)者認(rèn)為,宅基地不是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,公共空間是公益性用途,也不是經(jīng)營(yíng)性的,那就剩下以前搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這點(diǎn)土地。

      但在實(shí)際操作中,這三者是很難區(qū)分的。比如在城鄉(xiāng)接合部,雖然這塊土地是宅基地,但農(nóng)民都把房子出租了,這是不是在經(jīng)營(yíng)呢?公共空間也是,有的村部蓋了四層小樓,村干部在四樓辦公,下面三層都租出去做商鋪,土地的實(shí)際用途早就是經(jīng)營(yíng)性的了。

      許多內(nèi)陸地區(qū)根本就沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),而沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地實(shí)質(zhì)上已經(jīng)入市了。如果把改革范圍限制到這么小,那就是假改革、不改革!

      說(shuō)明一個(gè)道理,在法律規(guī)定之外,還有市場(chǎng)需求。如果一個(gè)地方對(duì)于土地的需求很活躍,盡管制度規(guī)定土地不能出租,但事實(shí)上還是在出租。所以特別需要重視的是,這輪土地改革中講到的“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”,指的不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,否則改革的力度就太小了。許多內(nèi)陸地區(qū)根本就沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),而沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地實(shí)質(zhì)上已經(jīng)入市了。如果把改革范圍限制到這么小,那就是假改革、不改革!

      改革的合理預(yù)期

      南風(fēng)窗:那判斷一塊集體建設(shè)用地能否入市的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?或者說(shuō),到底什么樣的土地才是“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”?

      劉守英:現(xiàn)在的一個(gè)辦法是,鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的建設(shè)用地都算作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,都能入市。這里包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,也包括物流、市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)用地,這樣改革的范圍就大多了。

      南風(fēng)窗:可是這類土地是在動(dòng)態(tài)變化的,一些本來(lái)不在經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地,也可以變?yōu)榻?jīng)營(yíng)狀態(tài)并且跟著入市了。

      劉守英:這個(gè)問(wèn)題的確存在,所以這輪土地改革針對(duì)的只是存量部分。有幾項(xiàng)工作要做在集體建設(shè)用地入市前面,比如要先把新增的集體建設(shè)用地卡住,同時(shí)把村莊的規(guī)??ㄗ。WC不能侵占耕地;這之后還要修鄉(xiāng)村的規(guī)劃,以縣為單位,看看未來(lái)哪些村莊是要?dú)w并集中的,哪些可能會(huì)慢慢消失,還有哪些地方要放產(chǎn)業(yè)。

      規(guī)劃定下來(lái)以后,有多少集體建設(shè)用地可以做公共部分,有多少是宅基地,多少可以上市,就很清楚了。這樣才能操作,不然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這個(gè)概念本身沒(méi)法界定。

      南風(fēng)窗:這是否意味著這次土地改革的落地不會(huì)那么快?

      劉守英:的確不會(huì)很快?,F(xiàn)在還有一些問(wèn)題沒(méi)說(shuō)清楚,比如空間規(guī)劃管制到底是什么意思,比如宅基地、公益性用地變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的防火墻怎么設(shè)置,這些都要有制度安排。這些事情還沒(méi)捋清,與其這樣還不如慢一點(diǎn)。

      有些人很著急,希望通過(guò)大刀闊斧的土地改革給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)一些機(jī)會(huì),這是不可能的,這種預(yù)期一定不要有。土地改革其實(shí)是理順關(guān)系,讓板結(jié)的農(nóng)村結(jié)構(gòu)松動(dòng)一些,農(nóng)村更有活力。

      南風(fēng)窗:外界對(duì)這輪改革的預(yù)期確實(shí)很高,不過(guò)也有許多擔(dān)憂。

      劉守英:有人說(shuō)這輪改革會(huì)沖擊城市用地,還有人說(shuō)它會(huì)給農(nóng)民換來(lái)巨額收入,這都是不對(duì)的,土地改革的目標(biāo)不是這些。這次改革之后,距離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村可以滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的用地需求,但這并不是爆炸性的,不是要把農(nóng)村都變成高樓大廈,變成工業(yè)園區(qū)。入市的集體土地主要還是集中在城郊,因?yàn)槌墙纪恋氐氖褂脙r(jià)值更高。

      漲價(jià)歸公

      南風(fēng)窗:城郊土地的使用價(jià)值高,也意味著土地入市會(huì)帶來(lái)高額的土地出讓金。集體建設(shè)用地入市后,土地溢價(jià)該怎么分配呢?

      劉守英:增值部分該給農(nóng)民還是給政府呢?回答這個(gè)問(wèn)題之前,還是要先弄清楚土地為什么會(huì)漲價(jià)。

      這里牽涉到四個(gè)因素。第一是農(nóng)民的所有權(quán)。要給農(nóng)民一個(gè)認(rèn)定,到底土地值多少錢(qián)。我們?cè)瓉?lái)的算法是,征地補(bǔ)償不超過(guò)土地年產(chǎn)值的30倍,但農(nóng)民肯定不認(rèn)可。第二個(gè)是規(guī)劃,從原來(lái)的農(nóng)地變成了住房商業(yè)用地,用途變了,土地的價(jià)值差別是很大的。第三個(gè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第四是人口的聚集。

      土地增值的部分就要在這四個(gè)因素之間平衡,不存在全給政府或者全給農(nóng)民的情況。尤其規(guī)劃這部分并不是政府的功勞,收益不應(yīng)該由政府獲得,應(yīng)該“漲價(jià)歸公”。

      我的想法是,由政府出面與農(nóng)民談。假設(shè)有100畝土地,要讓地價(jià)漲起來(lái),道路、基礎(chǔ)設(shè)施都得做好,這些錢(qián)當(dāng)然應(yīng)該從土地中獲得。農(nóng)民是能夠理解的,沒(méi)有配套設(shè)施,土地不可能這么值錢(qián)。所以他們?cè)敢饽贸霾糠滞恋?,比如說(shuō)20畝,用作道路和公共空間;有了修路的土地,還需要修路的資金,那就再跟農(nóng)民談,再拿30畝土地出來(lái)售賣,那建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的錢(qián)也就來(lái)了。

      結(jié)果是,路修好了,基礎(chǔ)設(shè)施的錢(qián)有了,這個(gè)地區(qū)的規(guī)劃也實(shí)施了。從農(nóng)民角度來(lái)講,原來(lái)的100畝土地,實(shí)際上獲得土地收益的只有50畝,還有50畝用到了修路和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,這不就實(shí)現(xiàn)漲價(jià)歸公了么?你看,政府在這個(gè)過(guò)程中是一個(gè)談判者的角色,政府是不獲益的,因?yàn)樗皇峭恋氐乃姓摺?p>

      而我們現(xiàn)在的邏輯是,政府先把地征過(guò)來(lái),然后把它賣掉,賣了錢(qián)再修路和搞建設(shè)。當(dāng)然這種做法也有好處,那就是快,效率高,但結(jié)果是什么? 農(nóng)民跟土地沒(méi)關(guān)系了,拿了補(bǔ)償就走,那農(nóng)民當(dāng)然不情愿了,這就造成了征地糾紛等麻煩。而且政府會(huì)搞出一屁股債,因?yàn)檎昧说鼐腿サ盅航桢X(qián)了。政府之所以敢這么做,是因?yàn)椤皬垥?shū)記”抵押的土地,下一任“李書(shū)記”來(lái)還錢(qián),又不用自己還,當(dāng)然敢干了。

      入市的集體土地主要還是集中在城郊,因?yàn)槌墙纪恋氐氖褂脙r(jià)值更高。

      失地農(nóng)民會(huì)滯留城市么?

      南風(fēng)窗:還有許多學(xué)者擔(dān)憂,農(nóng)村集體土地大量入市以后,進(jìn)城農(nóng)民失去了土地,一旦遇到失業(yè)潮,農(nóng)村回不去,城市待不住,就會(huì)在城市中形成貧民窟。

      劉守英: 這個(gè)可能性不能排除,但制度不能以這個(gè)為前提去設(shè)計(jì)。就像修一個(gè)防洪大堤,一定要付出極高的成本去修一個(gè)抵御千年一遇洪水的堤壩么?有可能一千年會(huì)用到一次,但也有可能用不到。

      農(nóng)民滯留城市,這是個(gè)很讓人后怕的結(jié)果。如果城市真的沒(méi)有機(jī)會(huì)了,大量農(nóng)民返鄉(xiāng),這說(shuō)明整個(gè)中國(guó)的工業(yè)化和城市化被中斷了,那是現(xiàn)代化出了問(wèn)題,我們應(yīng)該極力避免這種情況出現(xiàn)。怎么避免?還不是要回到改革上來(lái),現(xiàn)代化的這條路不能人為地堵掉,不能被舊有的制度禁錮住。

      再者說(shuō),絕不應(yīng)該以農(nóng)民在城市中的處境為判斷標(biāo)準(zhǔn),剝奪他們?cè)卩l(xiāng)村的權(quán)利。換句話說(shuō),不能因?yàn)檗r(nóng)民在城里掙了錢(qián),買(mǎi)了房,就把他們?cè)谵r(nóng)村的權(quán)利給干掉了,這是不行的。

      最后一點(diǎn),農(nóng)村的改革得往前走?,F(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況,應(yīng)該有一些改革,讓農(nóng)村更有活力。 比如承包地,為什么現(xiàn)在還有人在種?因?yàn)檗r(nóng)一代是愿意回鄉(xiāng)的,可是你看農(nóng)二代有幾個(gè)愿意回去種地的?這些80后、90后,讓他回家種地他也不會(huì)種了。

      我們的制度安排應(yīng)該讓農(nóng)民有選擇權(quán)。中央也是這個(gè)考慮,承包權(quán)死守,然后把經(jīng)營(yíng)權(quán)慢慢做活,宅基地也是這樣。對(duì)于農(nóng)民的權(quán)利,我們要提供一套辦法,讓農(nóng)村慢慢走上現(xiàn)代化的進(jìn)程。

      南風(fēng)窗:也就是說(shuō),農(nóng)村土地入市其實(shí)是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,并不是說(shuō)農(nóng)民的宅基地、承包地很快就都賣出去了。

      劉守英:對(duì)呀!農(nóng)一代肯定不放手,他們還是要回到農(nóng)村,在農(nóng)村蓋房子養(yǎng)老,那就不能動(dòng)人家的土地。但如果農(nóng)二代、農(nóng)三代還是要走這個(gè)路,那中國(guó)的現(xiàn)代化還怎么實(shí)現(xiàn)?

      對(duì)農(nóng)二代來(lái)說(shuō),房子會(huì)在縣城,孩子在縣城接受教育,家也就落到縣城,農(nóng)村只是他們的根;再到農(nóng)三代,可能都很少回農(nóng)村了。這樣一來(lái),中國(guó)的城鄉(xiāng)格局就動(dòng)了。這取決于代際差異,發(fā)展時(shí)序不到那個(gè)階段,人與土地的關(guān)系變遷就不會(huì)發(fā)展得太快,也就不用擔(dān)心有大批失地農(nóng)民會(huì)滯留在城市中了。

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