財(cái)政水利資金支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)探究

張淑敏/ 文

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于提前下達(dá)2017 年水利發(fā)展資金預(yù)算指標(biāo)的通知》，財(cái)政部、水利部《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》和財(cái)政部、水利部《中央財(cái)政水利發(fā)展資金績(jī)效管理暫行辦法》等文件要求，需要對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)研究。

一、研究背景和意義

在現(xiàn)有對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究中，一些指標(biāo)仍存在不確定性問題，比如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定問題、指標(biāo)相對(duì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)問題、部門之間溝通協(xié)調(diào)問題，而且目前專家學(xué)者在此領(lǐng)域也涉足較少，研究成果不多，為此本文根據(jù)中央文件精神和現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行研究，利用已經(jīng)研究的多個(gè)相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究的有效性。

目前各省市雖然有一套完整的體系來(lái)支撐，但仍然需要通過(guò)相應(yīng)的項(xiàng)目運(yùn)行情況來(lái)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行完善，使項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)省級(jí)和市級(jí)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)的研究過(guò)程中，也存在各個(gè)項(xiàng)目的項(xiàng)目績(jī)效涉及不一致等情況。目前，我國(guó)的工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，仍存在一些制度和管理上的缺陷。比如在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究過(guò)程中的項(xiàng)目決策和項(xiàng)目管理，出現(xiàn)的基礎(chǔ)資金發(fā)放的問題；也有項(xiàng)目績(jī)效中項(xiàng)目所帶來(lái)的效益問題。針對(duì)工程的本身特色和共同出現(xiàn)的問題，這種指標(biāo)研究需要反映出某一類工程項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)，所以針對(duì)工程項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的探究，具有現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

二、國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

績(jī)效審計(jì)的概念出現(xiàn)于20 世紀(jì)40 年代，最早提出經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）即“3E”目標(biāo)的學(xué)者是歐文·E·休斯，并很快在政府績(jī)效管理工作中得到應(yīng)用。近年來(lái)，國(guó)外關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的研究多通過(guò)“運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)+ 理論”的方法來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

其中Mirahmadi，Seid Mohammad Reza，Attafar，Ali，Ketabi，Saideh（2018）利用模糊綜合評(píng)分法從戰(zhàn)略的角度分析了制造企業(yè)在基于給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn)的同時(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)；Selvarajan，T.T，Singh，Barjinder，Solansky，Stephanie（2018）美國(guó)與墨西哥員工關(guān)系研究從績(jī)效評(píng)估公平性、領(lǐng)導(dǎo)成員交換與提高績(jī)效動(dòng)機(jī)三個(gè)維度，如分配維度、程序維度和互動(dòng)公平三者間的關(guān)系研究了績(jī)效評(píng)估公平性。

在之后的一段時(shí)間，我國(guó)的很多專家學(xué)者也開始在績(jī)效審計(jì)的領(lǐng)域中，提出了自己研究的觀點(diǎn)，并針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究中出現(xiàn)的問題提出自己相應(yīng)的看法和建議。在進(jìn)行文獻(xiàn)檢索過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，近幾年來(lái)，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量基本呈遞增態(tài)勢(shì)，隨著政府績(jī)效審計(jì)工作的全面開展，我國(guó)在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些突破。目前國(guó)內(nèi)大部分專家學(xué)者集中于績(jī)效審計(jì)的定義、內(nèi)容、目標(biāo)等理論研究，只有少數(shù)人結(jié)合實(shí)踐案例進(jìn)行深入的研究。在政府實(shí)踐方面主要表現(xiàn)為：集中大量的專項(xiàng)資金投入水利發(fā)展項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)資金的籌集、分配、使用進(jìn)行審計(jì)，最后出具資金使用效益評(píng)價(jià)報(bào)告。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中由于存在大量問題，難以真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。從作者單位性質(zhì)看，雖然顯示的來(lái)自高等院校、科研院所占比超過(guò)一半，但從總體檢索結(jié)果發(fā)現(xiàn)，來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站、縣審計(jì)局、水利局等崗位的研究比重超過(guò)七成。從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，來(lái)自實(shí)務(wù)崗位的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、問題對(duì)策類文章所占比重較大，而有關(guān)審計(jì)支持績(jī)效評(píng)價(jià)基本理論的研究尚顯缺乏，系統(tǒng)性不夠。由此需要對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行研究。

在不同的工程場(chǎng)景的應(yīng)用之下，項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)可以利用不同的數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)。程鋮和李睿（2016）提出了電子數(shù)據(jù)審計(jì)，并將電子數(shù)據(jù)審計(jì)的模式和方法進(jìn)行不同情景的適用；鄭偉等（2016）將數(shù)據(jù)式審計(jì)模式在當(dāng)前的大數(shù)據(jù)環(huán)境下，進(jìn)行了全面的實(shí)踐。但彭沖，胡重輝，陳希暉（2018）研究了大數(shù)據(jù)背景下的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并歸納出實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)數(shù)據(jù)式績(jī)效審計(jì)模式及其應(yīng)用進(jìn)行了探討。

吳國(guó)燕，李娜，牛巖，周紅梅（2015）在對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究中，提出了相關(guān)的指標(biāo)，將項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了修正，但是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的其他指標(biāo)沒有繼續(xù)深入研究；薛洪巖，饒雪（2018）在我國(guó)的政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)中面對(duì)的一系列的問題，提出了自己的相應(yīng)對(duì)策和建議；唐莉容（2018）認(rèn)為績(jī)效審計(jì)的基本指標(biāo)應(yīng)以財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)為主，并對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的必要性進(jìn)行了研究；孟志華，李曉冬，余瀚（2018）利用3S 技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了研究但重點(diǎn)對(duì)審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)調(diào)整提出合理化建議，都沒有提到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的深化。

為此，此選題在以上研究的基礎(chǔ)上，建立與完善工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，并希望對(duì)今后的相關(guān)研究有借鑒意義。

三、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)研究

（一）評(píng)價(jià)內(nèi)容

財(cái)政水利資金支出項(xiàng)目，作為財(cái)政支出的重要組成部分，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，可以提高中央財(cái)政資金的使用效益，同時(shí)將中央財(cái)政資金做到合理合規(guī)、用到實(shí)處，并規(guī)范財(cái)政資金的績(jī)效管理。本文通過(guò)對(duì)財(cái)政水利資金支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)研究，將財(cái)政資金的支出從績(jī)效目標(biāo)的管理、績(jī)效的評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等幾個(gè)方面對(duì)工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行探討。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)研究

1.項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)基本情況

此次進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究的工程項(xiàng)目區(qū)位于鄉(xiāng)村河段，工程項(xiàng)目的防護(hù)范圍較廣。工程項(xiàng)目的實(shí)施，目的是建成高標(biāo)準(zhǔn)防洪堤，使河道兩岸險(xiǎn)工險(xiǎn)段得到有效治理。通過(guò)河道治理使洪水泛濫、亂采亂挖現(xiàn)象得到控制，并通過(guò)環(huán)境的改善提升可持續(xù)發(fā)展水平。根據(jù)青海省財(cái)政廳《關(guān)于下達(dá)2017 年水利發(fā)展資金的通知》的要求，根據(jù)資金投向合理分配項(xiàng)目資金，并進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及水利發(fā)展資金支出投向表的申報(bào)，得到來(lái)源于省財(cái)政資金的工程投資資金的分配。

2.項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取原則

（1）分類評(píng)價(jià)原則。對(duì)財(cái)政資金的支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)需要考慮其特點(diǎn)，本文所針對(duì)的財(cái)政資金的支出主要是財(cái)政水利發(fā)展資金支出，將財(cái)政支出運(yùn)用到防洪工程、水土流失綜合治理工程等方面，來(lái)對(duì)此類項(xiàng)目支出進(jìn)行指標(biāo)的研究。

（2）目的性原則。在對(duì)指標(biāo)的選擇上，對(duì)于財(cái)政支出項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，產(chǎn)生的績(jī)效是不同的，在指標(biāo)的選取上需要有針對(duì)性和突出性。

（3）重要性原則。根據(jù)重要性原則，為了避免指標(biāo)的重復(fù)選取，要將指標(biāo)在選擇的時(shí)候盡量做到選擇反映項(xiàng)目績(jī)效的重要指標(biāo)，并且做到指標(biāo)選取的獨(dú)立性。

3.項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是由不同的標(biāo)準(zhǔn)制定而成，由不同的標(biāo)準(zhǔn)和要素構(gòu)成，主要為：目標(biāo)完成情況（包括管理工作和項(xiàng)目績(jī)效）、一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。其中項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)目評(píng)判的一級(jí)指標(biāo)為5 個(gè)要素、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為13 個(gè)方面，指標(biāo)情況表述如下：

在得到資金分配過(guò)程中，主要從以下5 個(gè)方面進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究。在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)研究中，一級(jí)指標(biāo)的5 個(gè)指標(biāo)要素分別為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。其中，（1）項(xiàng)目決策主要通過(guò)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中所涉及的資金管理辦法、資金分配和資金下達(dá)的及時(shí)率情況進(jìn)行指標(biāo)研究；（2）項(xiàng)目管理主要從財(cái)政資金根據(jù)項(xiàng)目所分配的實(shí)際資金到位數(shù)、時(shí)效性和項(xiàng)目建設(shè)管理的制度健全的問題進(jìn)行研究；（3）產(chǎn)出指標(biāo)主要從工程建設(shè)的數(shù)量指標(biāo)、工程驗(yàn)收合格率的質(zhì)量指標(biāo)、工程完成任務(wù)量的時(shí)效性和溝道治理的財(cái)政投入成本配比進(jìn)行研究；（4）效益指標(biāo)主要是從工程建設(shè)完工后的社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展效益進(jìn)行指標(biāo)的研究，對(duì)于溝道治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增收情況、生態(tài)面積保護(hù)情況和人口的可持續(xù)發(fā)展性進(jìn)行打分；（5）滿意度指標(biāo)主要以發(fā)放問卷的形式，對(duì)受益群眾和村民進(jìn)行滿意度調(diào)查，并給出相應(yīng)的分值。通過(guò)以上5 個(gè)方面指標(biāo)的研究和評(píng)價(jià)，得出工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的最終得分和需要完善、改進(jìn)的地方。

四、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究中存在的問題

（一）上級(jí)審批手續(xù)嚴(yán)苛

上級(jí)在對(duì)項(xiàng)目審批時(shí)，批復(fù)難以及時(shí)下達(dá)，影響后期績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)，在缺少前期手續(xù)的基礎(chǔ)上，投資無(wú)法順利統(tǒng)計(jì)入庫(kù)。而且項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，進(jìn)度緩慢，部分項(xiàng)目超出項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)費(fèi)列支，使項(xiàng)目無(wú)法正常推進(jìn)或開工，影響績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的完善。

（二）基礎(chǔ)資金下達(dá)不及時(shí)

基礎(chǔ)資金作為中央財(cái)政水利發(fā)展資金，在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)過(guò)程中，有些項(xiàng)目基礎(chǔ)資金到位及時(shí)性不高，項(xiàng)目管理不健全，影響項(xiàng)目的整體實(shí)施的進(jìn)度，一些配套水利項(xiàng)目前期工作基本完成的情況下，如果資金尚未及時(shí)下達(dá)，將會(huì)無(wú)法立即實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)。

（三）項(xiàng)目前期工作缺乏主動(dòng)

在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究過(guò)程中，一部分單位爭(zhēng)項(xiàng)目積極性不高，協(xié)調(diào)解決問題的主動(dòng)性不強(qiáng)，在項(xiàng)目審批過(guò)程中，缺乏超前的謀劃意識(shí)，在投資計(jì)劃未下達(dá)期間，不主動(dòng)推進(jìn)一些前期工作，等項(xiàng)目下達(dá)時(shí)，項(xiàng)目由于績(jī)效評(píng)價(jià)未及時(shí)完成，不具備開工的條件，項(xiàng)目落實(shí)緩慢。

（四）部門間溝通存在問題

各部門在各項(xiàng)目上進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究中，沒有形成相應(yīng)的聯(lián)系，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究過(guò)程中，存在一系列問題，有些三級(jí)指標(biāo)沒有明確項(xiàng)目和分工，指標(biāo)之間不獨(dú)立，造成指標(biāo)冗余。

五、保障項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)順利實(shí)施的措施

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，建立健全績(jī)效考評(píng)組織體系

為更好地開展水利發(fā)展資金績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)工作，應(yīng)專門成立自評(píng)小組，自評(píng)小組針對(duì)申報(bào)內(nèi)容、實(shí)施情況、資金到位資金管理情況，以及項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)完成情況，認(rèn)真聽取受益村、受益村群眾建議和意見，做好自評(píng)工作。

（二）結(jié)合實(shí)際，確定考評(píng)范圍及考評(píng)指標(biāo)

通過(guò)對(duì)工程績(jī)效目標(biāo)自評(píng)工作的開展情況，認(rèn)為搞好績(jī)效目標(biāo)自評(píng)的首要任務(wù)應(yīng)該是，要明確項(xiàng)目年度總體目標(biāo)，根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模、工程屬性，預(yù)先制定績(jī)效目標(biāo)，量化指標(biāo)，然后在工程實(shí)施完工后，一一對(duì)照進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)考核、自評(píng)工作，這樣使得績(jī)效自評(píng)工作開展起來(lái)可操作性強(qiáng)，條理清晰，客觀公正，便于實(shí)施。

（三）抓協(xié)調(diào)，主動(dòng)銜接溝通

各個(gè)部門和責(zé)任單位應(yīng)該主動(dòng)作為，不僅要做好同級(jí)之間溝通配合，還要抓緊完善項(xiàng)目的前期手續(xù)，確定審批程序，全力推動(dòng)項(xiàng)目的盡早實(shí)施，以確?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的完善，做好項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取工作，并加強(qiáng)資金的使用、建設(shè)進(jìn)度的管理，確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行。

（四）建立工程財(cái)務(wù)管理制度

為確保指標(biāo)研究后的順利實(shí)施，應(yīng)建立相應(yīng)的工程財(cái)務(wù)的管理制度，工程實(shí)施過(guò)程中，保證項(xiàng)目資金內(nèi)部的審計(jì)情況、監(jiān)督資金的使用情況、保證?？顚Ｓ茫趯?duì)資金的管理過(guò)程中，實(shí)行相應(yīng)的內(nèi)部管理制度。做到支付價(jià)款有據(jù)可查、合理到位，保證工程能按計(jì)劃、設(shè)計(jì)保質(zhì)保量完成并交付使用。

六、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)財(cái)政水利資金支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)探討，從研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)指標(biāo)存在的上級(jí)審批嚴(yán)苛、項(xiàng)目缺乏主動(dòng)性等問題，并在建立健全績(jī)效考評(píng)組織體系、確定考評(píng)范圍及考評(píng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出了保障項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)得以順利實(shí)施的措施，并為相關(guān)部門提供參考。