關(guān)于審計(jì)促進(jìn)我國地方政府性債務(wù)管理問題的探討

張婉慧敏/ 文

一、引言

分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收入難以滿足財(cái)政支出的需要。在這種情況下，為了保證政府工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府普遍選擇對外舉債。從縱向來看，各級地方政府負(fù)債累累，債務(wù)管理問題在市級尤其是省會城市更為突出，借款規(guī)模較大。從橫向來看，無論是東部、中部還是西部，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都存在地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)和國民經(jīng)濟(jì)、民生息息相關(guān)，它關(guān)系到政府的正常運(yùn)行、社會的和諧穩(wěn)定和國家的經(jīng)濟(jì)安全。大量的地方政府債務(wù)意味著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。所以要加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，監(jiān)管地方政府債務(wù)過程中的債務(wù)規(guī)劃、舉借、資金的使用和償還，確保地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)資金使用效率，為實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)全方位、全過程監(jiān)管打下基礎(chǔ)，避免違規(guī)、違法行為發(fā)生。

二、我國地方政府性債務(wù)管理存在的問題

（一）在立法上存在問題

1. 當(dāng)前我國關(guān)于地方政府債務(wù)融資監(jiān)管的法律規(guī)范以規(guī)范性文件為主。部委規(guī)章已是相關(guān)法律規(guī)范中位階最高的，且其所占數(shù)量非常少，大部分還是地方政府及其所屬部門發(fā)布的規(guī)范性文件，行政法規(guī)更是沒有。雖然修改后的《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債權(quán)，《擔(dān)保法》嚴(yán)格限制地方政府提供擔(dān)保，但是這些法律只是作出了原則性的規(guī)定，大量具體的監(jiān)管規(guī)則是以規(guī)范性文件為主。即使這些規(guī)范性文件合法，對地方政府債務(wù)融資監(jiān)管作出了全面有力的規(guī)定，但其非常有限的效力范圍和約束力決定了其對地方政府債務(wù)融資監(jiān)管所能發(fā)揮的作用也相當(dāng)有限。

2.目前的法律規(guī)范體現(xiàn)出“堵漏”的特點(diǎn)，對于存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的重點(diǎn)領(lǐng)域隨著風(fēng)險(xiǎn)暴露而逐步進(jìn)行監(jiān)管，具有滯后性，不能很好地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。比如隨著PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)幾種新型融資方式發(fā)展起來，出現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后，財(cái)政部等部門就針對這幾種融資方式出臺了一系列政策法規(guī)。

（二）管理沒有形成系統(tǒng)

從橫向來看，目前地方政府性債務(wù)的管理對于地方政府舉債的途徑界限、程序、信息披露及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范。各部門都針對自己管理方面的問題提出相應(yīng)的政策制度，相互沒有關(guān)聯(lián)，沒有形成一個(gè)規(guī)范的監(jiān)管系統(tǒng)來對政府性債務(wù)進(jìn)行管理，難以形成各部門間的有效監(jiān)督和管理，各部門的聯(lián)合監(jiān)管沒有做到。

從縱向來看，地方政府性債務(wù)管理沒有形成一個(gè)從中央到地方的系統(tǒng)規(guī)范。地方基本都是在中央后出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，比如各地出臺的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》。地方的政策法規(guī)都是仿照中央的政策法規(guī)，沒有太多差別，沒有與地方實(shí)際情況相結(jié)合，體現(xiàn)地方特色，也沒有一套相互呼應(yīng)、嚴(yán)密的管理系統(tǒng)。

（三）政府性債務(wù)管理主體責(zé)任落實(shí)不到位

近年來，國家持續(xù)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，防范財(cái)政金融重大風(fēng)險(xiǎn)，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出：“各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。”“地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任?！薄案鞯貐^(qū)、各部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作，確保政策貫徹落實(shí)到位?！钡陙淼膶徲?jì)發(fā)現(xiàn)，一些政府未積極履行政府性債務(wù)管理職責(zé)，對下級政府和部門政府性債務(wù)“借用還”的日常監(jiān)督管理不嚴(yán)格，從政府性債務(wù)管理使用情況來看，違規(guī)決策、違規(guī)舉債、要求企業(yè)為政府變相舉債、債券管理混亂等問題仍然突出。

（四）地方政府債務(wù)透明度較低

目前，我國地方政府主要采用政府預(yù)決算報(bào)告作為對外披露債務(wù)信息的渠道，對債務(wù)信息的披露不全面、不清晰、不完整。根據(jù)中央相關(guān)部口發(fā)布的公告和各自的職責(zé)，每個(gè)部門在地方債務(wù)信息公示方面有著不同的作用。財(cái)政部致力于推動(dòng)地方政府預(yù)算改革，要求地方政府合理甄別篩選，將債務(wù)囊括在政府預(yù)算之中。審計(jì)署使用大量的人力物力對地方政府債務(wù)進(jìn)行攤查，全面系統(tǒng)地掌握地方政府債務(wù)的數(shù)額、來源、資金使用范圍等信息。但就目前為止，關(guān)于我國地方政府債務(wù)信息公開比較全面的就是審計(jì)署2011 年和2013 年的地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，此外中央相關(guān)部門并沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。到目前為止，我國并沒有相關(guān)部門公布截至2013 年12 月31 日之后的地方政府債務(wù)的增長額和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)。中央政府部門沒有制定明確的政策，要求地方政府債務(wù)逐年公布，導(dǎo)致現(xiàn)在地方政府債務(wù)的透明度依然很低。地方政府對各自債務(wù)的篩選排查工作做得還不夠充分，信息披露還不及時(shí)。

三、審計(jì)如何促進(jìn)地方政府性債務(wù)管理

審計(jì)作為國家治理與監(jiān)督的重要一環(huán)，對于促進(jìn)地方政府性債務(wù)管理問題的改進(jìn)具有重要意義。而現(xiàn)在，在不能形成常規(guī)審計(jì)的狀態(tài)下，地方政府性債務(wù)往往是在風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定程度才會引起國家重視，而這時(shí)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能已威脅到金融安全、財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)安全，這樣的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，如果不在事前進(jìn)行防范，就很難對地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制。針對地方政府性債務(wù)存在的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)要將債務(wù)審計(jì)常態(tài)化，關(guān)注債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的變化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)管理中存在的問題，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）構(gòu)建合理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系

首先，為了降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要構(gòu)建更加合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系可以反映債務(wù)資金的結(jié)構(gòu)和變動(dòng)，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系可以對債務(wù)資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，防患于未然。審計(jì)報(bào)告已經(jīng)具備債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，報(bào)告將負(fù)債按照不同的政府層級、不同的舉債主體、不同的債務(wù)資金來源、不同的債務(wù)資金投向以及不同的償債期限進(jìn)行了分類。但是審計(jì)報(bào)告只是給出了債務(wù)規(guī)模的絕對值，并未給出涉及債務(wù)結(jié)構(gòu)的比率指標(biāo)，因此，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系需要補(bǔ)充債務(wù)結(jié)構(gòu)比率指標(biāo)。在審計(jì)報(bào)告中應(yīng)當(dāng)增加短期償債能力指標(biāo)，可以通過年末政府現(xiàn)金存量與一年內(nèi)到期債務(wù)額之比衡量政府短期償債能力，也應(yīng)當(dāng)添加資金使用績效指標(biāo)，可以通過借新還舊債務(wù)額以及未投入使用債務(wù)額與總債務(wù)的比例衡量資金使用是否有效。

（二）加強(qiáng)控制地方政府債務(wù)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

一是通過發(fā)現(xiàn)債務(wù)產(chǎn)生的根源，指出債務(wù)管理中存在問題。地方政府債務(wù)審計(jì)應(yīng)當(dāng)通過查看政府債務(wù)管理制度是否頒布，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度有無建立，政府外債償債準(zhǔn)備金制度是否規(guī)范；除此以外，還應(yīng)該對債務(wù)資金的舉借情況進(jìn)行監(jiān)督，例如在提供擔(dān)保時(shí)，是否以不合法的質(zhì)押物作為擔(dān)保獲取貸款，是否有同一擔(dān)保物反復(fù)質(zhì)押獲取貸款等。二是關(guān)注債務(wù)投向，提高政府性債務(wù)使用效率地方政府債務(wù)使用范圍廣泛，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)、教、衛(wèi)投入等。為了提高債務(wù)使用效率，在政府審計(jì)過程中主要從債務(wù)資金的投資方向著手，檢查項(xiàng)目建設(shè)是否合規(guī)、項(xiàng)目是否可行以及所投資項(xiàng)目的效益如何和項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性等，保證項(xiàng)目資金能夠物盡其用，并在保證其安全的前提下，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的均衡。

（三）推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)，創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)審計(jì)新模式

我們要不斷調(diào)整和改進(jìn)信息技術(shù)在審計(jì)實(shí)施中的應(yīng)用，積極推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，將地方政府性債務(wù)審計(jì)過程中產(chǎn)生的電子數(shù)據(jù)存儲，同時(shí)，關(guān)注財(cái)政部門債務(wù)管理系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)維護(hù)情況，通過審計(jì)接口和計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)實(shí)時(shí)掌握債務(wù)數(shù)據(jù)和變化情況，動(dòng)態(tài)監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化。以已建成的各項(xiàng)軟、硬件資源為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府各部門電子政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加大數(shù)據(jù)交換力度，提供多方數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和審計(jì)查證，采取整合分工、上下聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)攻關(guān)的方式，推進(jìn)審計(jì)成果的全方位、多角度運(yùn)用，建立一種聯(lián)動(dòng)審計(jì)新模式。

（四）加強(qiáng)審計(jì)公開和整改追責(zé)問效管理

目前，對地方政府投融資平臺進(jìn)行資金行審計(jì)調(diào)查工作時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)只是核實(shí)損失是不夠的，還應(yīng)注重審計(jì)后續(xù)整改，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和減少損失，強(qiáng)化向地方政府和投融資平臺持續(xù)跟蹤問責(zé)、問效。當(dāng)前審計(jì)工作對整改問責(zé)不斷提出新要求，一是及時(shí)公開，被審計(jì)單位要能主動(dòng)并正確認(rèn)識到審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)整改并將整改結(jié)果對社會公開，接受社會監(jiān)督。二是強(qiáng)化責(zé)任追究，建立整改檢查跟蹤問效機(jī)制，政府審計(jì)作為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的免疫系統(tǒng)，所以要念好權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”，當(dāng)好公共資金的“守護(hù)者”，及時(shí)發(fā)揮其主動(dòng)性、獨(dú)立性、整體性、預(yù)防性、促進(jìn)性作用。