中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”探究

陳利強(qiáng) 陳 杰

一、命題的緣起

2017年時(shí)任中央政治局常委、副總理汪洋撰文闡述了“建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港”這一重大戰(zhàn)略并指明建設(shè)方向，認(rèn)為“自由港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港”①參見汪洋：《推動(dòng)形成全面開放新格局》，《人民日報(bào)》2017年11月10日。。對于這樣一項(xiàng)事關(guān)新形勢下全面深化改革和擴(kuò)大開放的重大戰(zhàn)略，法治保障意義重大且非常緊迫。中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)涉及3 種“中央授權(quán)及法治保障模式”：一是實(shí)然意義的“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”②參見陳利強(qiáng)：《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建構(gòu)論》，《國際貿(mào)易問題》2017年第1 期。；二是具有過渡性質(zhì)的“特別授權(quán)法模式”①參見陳利強(qiáng)：《破解自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中“四化”問題的建議》，《中國法學(xué)會(huì)要報(bào)》2017年第2 期。；三是應(yīng)然意義的“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”②參見陳利強(qiáng)：《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的“中國模式”論綱》，2016年浙江大學(xué)博士后研究工作報(bào)告。?！叭龑哟温?lián)動(dòng)推進(jìn)模式”采取“國家授權(quán)# 部委規(guī)章# 地方立法/ 政策文件保障”③參見陳利強(qiáng)：《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建構(gòu)論》，《國際貿(mào)易問題》2017年第1 期。的推進(jìn)方式，在實(shí)踐中產(chǎn)生了2 種“地方路徑”：一是國家事權(quán)已經(jīng)法治化的授權(quán)修法的“上海路徑”；④國家事權(quán)已經(jīng)法治化的授權(quán)修法的“上海路徑”是指全國人大常委會(huì)和國務(wù)院“雙授權(quán)”，即由全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院，再由國務(wù)院授權(quán)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，暫?；蛐薷摹叭Y企業(yè)法”等部分條款，為《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》落地實(shí)施修法，外商投資企業(yè)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度由此產(chǎn)生并不斷發(fā)展。二是國家事權(quán)尚未法治化的授權(quán)立法的“浙江路徑”⑤國家事權(quán)尚未法治化的授權(quán)立法的“浙江路徑”是指商務(wù)部在《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中決定將國際航行船舶保稅加油許可權(quán)下放至舟山市人民政府；舟山市人民政府然后研制了《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國際航行船舶保稅油經(jīng)營管理暫行辦法》（舟政發(fā)〔2017〕32 號）；浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)最后制定了《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國際航行船舶保稅燃料油供應(yīng)業(yè)務(wù)操作規(guī)范》，實(shí)現(xiàn)首個(gè)與國際接軌的制度創(chuàng)新。。該種模式的最大特點(diǎn)在于，其“因地調(diào)整”或“因事調(diào)整”的“授權(quán)決定”（“逐項(xiàng)授權(quán)”）的針對性很強(qiáng)，解決了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”這一政治課題?！疤貏e授權(quán)法模式”的關(guān)鍵在于，從未來中國特色自由貿(mào)易港各自的發(fā)展定位和區(qū)位優(yōu)勢出發(fā)，在系統(tǒng)梳理其“制度創(chuàng)新的三大板塊”，即全球共性制度、法治環(huán)境制度和特色產(chǎn)業(yè)制度的基礎(chǔ)上，采取中央授權(quán)全國人大立法的方式，針對單一自由貿(mào)易港制定出臺(tái)“XX 自由貿(mào)易港法”⑥如正在研制的“海南自由貿(mào)易港法”。，進(jìn)而依托“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”的兩種“地方路徑”，開展系統(tǒng)性的立法修法活動(dòng)。該種模式的最大特點(diǎn)在于，賦予了自由貿(mào)易港更大的改革自主權(quán)，同時(shí)破解了“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”在實(shí)踐中一事一議、自下而上請示、自上而下批復(fù)所導(dǎo)致的上下脫節(jié)的時(shí)差問題。⑦參見龔柏華：《“一帶一路”背景下上海自由貿(mào)易港構(gòu)建的法治思維》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2 期。而“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”是指未來以全國人大制定出臺(tái)“中華人民共和國自由貿(mào)易港法”為核心所構(gòu)成的法治體系（法律法規(guī)體系）。該種模式旨在統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整全國范圍內(nèi)的自由貿(mào)易港建設(shè)事項(xiàng)，與“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”“特別授權(quán)法模式”在中央授權(quán)調(diào)法的范圍、方式、程度等方面存在本質(zhì)差異。

黨的十九大報(bào)告提出探索建設(shè)自由貿(mào)易港戰(zhàn)略以來，上海、浙江、四川、遼寧等沿海內(nèi)陸10余個(gè)省份紛紛申辦自由貿(mào)易港。⑧參見王淑敏、譚文雯：《中國特色自由貿(mào)易港的港口立法問題探析》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4 期。2018年4月，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上講話指出，“支持海南在全島建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)”?？梢灶A(yù)見，我國各省市自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將在不斷創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步向中國特色自由貿(mào)易港轉(zhuǎn)型升級。⑨中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)與共建長三角中國特色自由貿(mào)易港。在這一過程中，要想實(shí)現(xiàn)中國特色自由貿(mào)易港的規(guī)范有序建設(shè)，離不開國家層面統(tǒng)一立法的保障。同時(shí)，縱觀國際知名自貿(mào)區(qū)（港）制度構(gòu)建實(shí)踐，其共性經(jīng)驗(yàn)在于，都在國家層面出臺(tái)了規(guī)范并保障自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的統(tǒng)一法律?？梢?，在吸收中國特色自貿(mào)區(qū)（港）⑩本文將中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港合稱為“中國特色自貿(mào)區(qū)（港）”?！叭龑哟温?lián)動(dòng)推進(jìn)模式”與“特別授權(quán)法模式”立法成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)并借鑒國際自貿(mào)區(qū)（港）制度構(gòu)建的成功經(jīng)驗(yàn)，探索打造“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”，是中國特色自由貿(mào)易港法治建構(gòu)的必然趨勢。此外，2019年9月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在要把著力點(diǎn)放到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型”。因此，圍繞“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”這一戰(zhàn)略目標(biāo)，有必要在遵循“事權(quán)分配（賦權(quán)）#法治保障（調(diào)法）#制度創(chuàng)新（建制）#營商環(huán)境（營商）”的關(guān)系邏輯的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持“事權(quán)法治制度環(huán)境一體化”的方略和路徑，高度聚焦“基本法模式”學(xué)術(shù)命題，深入探究中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”構(gòu)建課題，進(jìn)而為探索從具有過渡性質(zhì)的“特別授權(quán)法模式”轉(zhuǎn)向“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”，在國家層面制定出臺(tái)“中華人民共和國自由貿(mào)易港法”，并為未來以此為核心建立系統(tǒng)完備的中國特色自由貿(mào)易港法治體系（法律法規(guī)體系），最終打造接軌國際并符合國情的自由貿(mào)易港政策和制度體系提供理論支撐和制度保障。

二、構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”的必要性與可行性分析

在全面解答如何構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”這一哲學(xué)提問之前，必須緊緊依托中國特色自貿(mào)區(qū)（港）“事權(quán)法治制度環(huán)境一體化”的方略和路徑，充分借鑒國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)（港）法治建構(gòu)的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”的必要性和可行性進(jìn)行深入分析。

（一）構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”的必要性分析

隨著我國深層次改革與高水平開放的不斷推進(jìn)，未來全國范圍內(nèi)自由貿(mào)易港的建設(shè)或?qū)⒊蔀槌B(tài)。這一過程，離不開法治建構(gòu)模式的創(chuàng)新和優(yōu)化。同時(shí)，中國特色自由貿(mào)易港的法治建構(gòu)必須遵循“事權(quán)分配（賦權(quán)）#法治保障（調(diào)法）#制度創(chuàng)新（建制）#營商環(huán)境（營商）”的關(guān)系邏輯，始終堅(jiān)持“事權(quán)法治制度環(huán)境一體化”的方略和路徑。因此，構(gòu)建“賦權(quán)、調(diào)法、建制、營商四位一體分析框架”，從實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一賦權(quán)、加強(qiáng)法治保障、推進(jìn)制度創(chuàng)新以及優(yōu)化營商環(huán)境4 個(gè)方面入手，分析中國特色自由貿(mào)易港“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”構(gòu)建的必要性，具有較強(qiáng)的合理性。

1.實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一賦權(quán)

中國特色自由貿(mào)易港貿(mào)易便利、投資準(zhǔn)入、市場準(zhǔn)入、財(cái)稅政策、金融創(chuàng)新、信息自由、自然人移動(dòng)、事中事后監(jiān)管等核心制度創(chuàng)新大部分屬于《立法法》第8 條明確規(guī)定的國家事權(quán)事項(xiàng)，即涉及國家主權(quán)、犯罪和刑罰、稅收、民事、財(cái)政、海關(guān)、金融、外貿(mào)及訴訟和仲裁制度等11 項(xiàng)基本事項(xiàng)，屬于國家事權(quán)及中央專屬立法權(quán)（全國人大及其常委會(huì)國家立法權(quán)）保留范圍，地方立法權(quán)或經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)都無權(quán)進(jìn)行調(diào)整。①參見王崇敏、曹曉路：《海南中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的法治創(chuàng)新與立法保障》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1 期。同時(shí)，由于作為中央特別授權(quán)法的“XX 自由貿(mào)易港法”只能針對單一自由貿(mào)易港的事權(quán)和立法權(quán)需求進(jìn)行分別立法，無法對全國范圍內(nèi)所有的自由貿(mào)易港開展統(tǒng)一賦權(quán)，而在國家層面制定出臺(tái)適用于全國所有自由貿(mào)易港的統(tǒng)一法律，既能避免全國人大針對同一事項(xiàng)重復(fù)授權(quán)所產(chǎn)生的高額成本，又能為中國特色自由貿(mào)易港提供充分的改革自主權(quán)。因此，構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”將是未來中國特色自由貿(mào)易港發(fā)展到一定階段的必然選擇。

2.加強(qiáng)法治保障

中國特色自由貿(mào)易港作為“新型特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”的區(qū)域定位②參見汪洋：《推動(dòng)形成全面開放新格局》，《人民日報(bào)》2017年11月10日。與中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“改革開放新高地”的功能定位①參見習(xí)近平：《把自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為新時(shí)代改革開放新高地》，http：//www.xinhuanet.com//2018-10/24/c_1123608494.htm，新華網(wǎng)，2019年9月29日訪問。存在較大差異，其設(shè)立和運(yùn)營具有長期性與穩(wěn)定性，對其基本法律問題加以規(guī)范是必然趨勢。其中，尤為重要的是明確中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)所涉重大事權(quán)法治制度環(huán)境問題，如管理體制、法律地位、區(qū)域性質(zhì)和監(jiān)管模式等。雖然差異化發(fā)展是中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的大勢所趨，各地自由貿(mào)易港建設(shè)所需的事權(quán)和立法權(quán)各有側(cè)重，但管理體制、法律地位、區(qū)域性質(zhì)和監(jiān)管模式等是其必須解決的共性事權(quán)法治制度環(huán)境問題，同時(shí)也是中國特色自由貿(mào)易港實(shí)現(xiàn)與國際接軌的根本性問題。但是，采取具有過渡性質(zhì)的“特別授權(quán)法模式”，由國家針對各個(gè)自由貿(mào)易港分別開展特別授權(quán)立法修法等，既無法對上述問題作出明確規(guī)定，也不利于國家法制的統(tǒng)一和穩(wěn)定。因此，構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”，明確中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)中基本的共性法律問題，對推進(jìn)國家法制的統(tǒng)一和完善，加強(qiáng)中國特色自由貿(mào)易港的法治保障具有重要意義。

3.推進(jìn)制度創(chuàng)新

中國特色自由貿(mào)易港是一個(gè)獨(dú)立自成體系的“新型特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，區(qū)內(nèi)有工商、稅務(wù)、外匯管理等多個(gè)部門在共同開展工作，并且還同時(shí)牽涉中央與地方的利益關(guān)系。②參見陳志龍等：《保稅區(qū)改革與上海的戰(zhàn)略選擇》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第179 頁。由于“特別授權(quán)法模式”無法同時(shí)站在全國所有自由貿(mào)易港的角度，對各部門的管理和運(yùn)作作出統(tǒng)一安排，導(dǎo)致各部門間創(chuàng)新協(xié)同性偏弱，“信息孤島”“條塊分割”的局面較難突破，進(jìn)而造成制度創(chuàng)新碎片化，難以系統(tǒng)集成并復(fù)制推廣。因此，唯有構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”，充分協(xié)調(diào)中國特色自由貿(mào)易港管理部門之間的關(guān)系，從國家立法層面打破“各自為政”的改革局面，才能有效推進(jìn)制度創(chuàng)新的開展。

4.優(yōu)化營商環(huán)境

國家法治保障頂層設(shè)計(jì)的缺位往往會(huì)導(dǎo)致各地自由貿(mào)易港在建設(shè)過程中，僅著眼于自身發(fā)展，無法從宏觀層面考慮中國特色自由貿(mào)易港的整體發(fā)展，容易造成不良競爭，擾亂資源的合理配置和區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行。③參見王淑敏、朱曉晗：《建設(shè)中國自由貿(mào)易港的立法必要性及可行性研究》，《中國海商法研究》2018年第2 期。這一現(xiàn)象不僅不利于自由貿(mào)易港營造國際一流（穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期）營商環(huán)境，而且會(huì)對國家宏觀營商環(huán)境造成不利影響。因此，由國家在統(tǒng)籌考慮各地自由貿(mào)易港基礎(chǔ)條件、功能定位及發(fā)展目標(biāo)等差異的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)一立法，對營造國際一流營商環(huán)境，推動(dòng)中國特色自由貿(mào)易港形成良性競爭和可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

（二）構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”的可行性分析

中國特色自由貿(mào)易港構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”的可行性主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：

一是中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”以及中國特色自由貿(mào)易港“特別授權(quán)法模式”的法治建構(gòu)實(shí)踐，將為構(gòu)建“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”提供本土化經(jīng)驗(yàn)?！叭龑哟温?lián)動(dòng)推進(jìn)模式”作為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開創(chuàng)性的法治保障模式，探索了重大改革于法有據(jù)、法律因地或因功能調(diào)整的理念，在中國立法史上具有重要價(jià)值。④參見賀小勇：《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)評估與展望》，《人民法治》2016年第12 期?！疤貏e授權(quán)法模式”作為介于“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”與“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”之間的法治建構(gòu)模式，也將為基本法的制定提供實(shí)踐基礎(chǔ)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。其中，保持與“特別授權(quán)法模式”的連續(xù)性對“中華人民共和國自由貿(mào)易港法”的制定，顯得尤為重要。“特別授權(quán)法模式”對厘定事權(quán)與立法權(quán)關(guān)系以及構(gòu)建“最核心政策和制度體系”（“最基本制度框架和監(jiān)管模式”）等問題的探索，將為“基本法模式”的構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和實(shí)踐指引。

二是《京都公約》①在世界自貿(mào)區(qū)（港）廣泛興起的背景下，海關(guān)合作理事會(huì)（WCO）（世界海關(guān)組織的前身）于1973年5月形成了第一個(gè)涉及自貿(mào)區(qū)（港）的國際規(guī)范，即《京都公約》（《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》）。在該公約中，自貿(mào)區(qū)（港）被稱為“自由區(qū)”（Free Zone）。等國際條約的相關(guān)規(guī)定以及國際知名自貿(mào)區(qū)（港）“國家層面統(tǒng)一立法的基本法模式”實(shí)踐，將為中國特色自由貿(mào)易港的法治建構(gòu)提供可資借鑒的國際化經(jīng)驗(yàn)?？疾焓澜缟戏N類繁多、名稱各異的自貿(mào)區(qū)（港）后可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家往往采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的做法；發(fā)展中國家或地區(qū)立法和設(shè)區(qū)順序雖不完全相同，但都制定了自貿(mào)區(qū)（港）的專門法律，明確規(guī)定自貿(mào)區(qū)（港）的區(qū)域性質(zhì)、法律地位與監(jiān)管模式等。②參見肖林：《自貿(mào)區(qū)“國際水準(zhǔn)”全對標(biāo)（一）——中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之國際標(biāo)桿研究》，《國際金融報(bào)》2013年9月30日。盡管發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家采用差異化的立法體例，但兩者大都是通過國家層面統(tǒng)一立法形式明確對自貿(mào)區(qū)（港）的基本政策，確立國家宏觀管理行為。如美國于1934年頒布了《對外貿(mào)易區(qū)法》（Foreign Trade Zones Act），新加坡也于1969年同時(shí)頒布了《自由貿(mào)易區(qū)法》（Free Trade Zones Act）和《自由貿(mào)易區(qū)條例》（Free Trade Zones Regulations）。因此，借鑒國際自貿(mào)區(qū)（港）立法的成熟經(jīng)驗(yàn)，將為中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、國際知名自貿(mào)區(qū)（港）的立法實(shí)踐考察及法治經(jīng)驗(yàn)借鑒

2019年9月，海南省委書記劉賜貴主持召開專題會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“要對標(biāo)當(dāng)今世界最高水平開放形態(tài)，充分體現(xiàn)當(dāng)今世界自貿(mào)港的成功經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)雙邊及多邊貿(mào)易投資協(xié)定的成熟規(guī)則，充分體現(xiàn)國內(nèi)擴(kuò)大開放領(lǐng)域的最先進(jìn)做法?！边@“三個(gè)充分體現(xiàn)”為如何構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”這一哲學(xué)提問提供了破題思路。具體而言，一是考察當(dāng)前國際上最具代表性的、采取國家層面統(tǒng)一立法的國家和地區(qū)，對其自貿(mào)區(qū)（港）制度的“國別（地區(qū)）經(jīng)驗(yàn)”開展系統(tǒng)梳理，并進(jìn)行共性的提煉和差異的比較，進(jìn)而借鑒其有益法治經(jīng)驗(yàn)。二是系統(tǒng)提煉并靈活運(yùn)用當(dāng)前我國從法治層面擴(kuò)大對外開放的最先進(jìn)做法，即國家事權(quán)已經(jīng)法治化的授權(quán)修法的“上海路徑”和國家事權(quán)尚未法治化的授權(quán)立法的“浙江路徑”。三是緊跟自由貿(mào)易區(qū)（FTA）③《商務(wù)部海關(guān)總署關(guān)于規(guī)范“自由貿(mào)易區(qū)”表述的函》（商國際函〔2008〕15 號）指出，所謂“自由貿(mào)易區(qū)”（FREE TRADE AREA, FTA），是指兩個(gè)以上的主權(quán)國家或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)通過簽署協(xié)定，在世貿(mào)組織最惠國待遇基礎(chǔ)上，相互進(jìn)一步開放市場，分階段取消絕大部分貨物的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，改善服務(wù)和投資的市場準(zhǔn)入條件，從而形成實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化的特定區(qū)域?！白杂少Q(mào)易區(qū)”所涵蓋的范圍是簽署自由貿(mào)易協(xié)定的所有成員的全部關(guān)稅領(lǐng)土，而非其中的某一部分。“自由貿(mào)易園區(qū)”（FREE TRADE ZONE, FTZ），指在某一國家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的、實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，類似于世界海關(guān)組織的前身——海關(guān)合作理事會(huì)所解釋的“自由區(qū)”（FREE ZONE）。FTA 是由雙邊、區(qū)域或多邊協(xié)定形成的較大的特定區(qū)域，主要規(guī)制“邊境措施”，因此，兩者是兩個(gè)不同的概念，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分發(fā)展趨勢，吸納其成熟的制度規(guī)則。2008年世界銀行有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)（FTZ）報(bào)告指出：“區(qū)不能且不應(yīng)被視為一國更大貿(mào)易與投資改革努力的替代物?！雹蹵kinci,Gokhan,Crittle,James,Special Economic Zones：Performance,Lessons Learned,and Implications for Zone Development,World Bank Group, 2008.因此，筆者對中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”是否應(yīng)當(dāng)充分對標(biāo)FTA 制度規(guī)則，保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（一）國際知名自貿(mào)區(qū)（港）的立法實(shí)踐考察

為了充分體現(xiàn)國際眾多自貿(mào)區(qū)（港）在制度層面的共性特征和個(gè)性差異，筆者選取美國對外貿(mào)易區(qū)、新加坡自由貿(mào)易區(qū)、韓國自由貿(mào)易園區(qū)、中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)以及香港自由港作為考察對象，對其立法實(shí)踐進(jìn)行全面深入研究，以期為中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”的構(gòu)建提供系統(tǒng)全面的法治經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.對外貿(mào)易區(qū)制度的“美國經(jīng)驗(yàn)”

對外貿(mào)易區(qū)制度的“美國經(jīng)驗(yàn)”主要由立法體例、區(qū)域性質(zhì)、管理體制以及特色制度4 個(gè)方面內(nèi)容構(gòu)成。

（1）立法體例

美國對外貿(mào)易區(qū)已經(jīng)形成了一個(gè)包括聯(lián)邦法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及方案（Zone Grantee Schedules）在內(nèi)的4 層次法律法規(guī)體系：一是聯(lián)邦法律層面。1934年《對外貿(mào)易區(qū)法》作為對外貿(mào)易區(qū)的基本法，是唯一由國會(huì)制定通過、總統(tǒng)簽署實(shí)施的專門規(guī)范對外貿(mào)易區(qū)的聯(lián)邦法律，在對外貿(mào)易區(qū)法律法規(guī)體系中效力位階最高。①M(fèi)arry Jane Bolle, Brock R.Williams, U.S.Foreign-Trade Zones：Background and Issues for Congress, Congressional Research Service, 2013.二是行政法規(guī)層面?！堵?lián)邦行政法規(guī)法典》（Code of Federal Regulations, CFR）第15 卷“商業(yè)與對外貿(mào)易”（Commerce and Foreign Trade）第400部分與第19 卷“關(guān)稅”（Customs Duties）第146 部分這兩部行政法規(guī)，作為《對外貿(mào)易區(qū)法》的細(xì)化規(guī)定，在對外貿(mào)易區(qū)日常管理和經(jīng)營活動(dòng)中作用顯著。②參見李猛：《中國自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造及其完善》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2 期。三是規(guī)章層面。由于對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)（Foreign Trade Zone Board, FTZB）需要與財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、郵政署、公共衛(wèi)生署等在內(nèi)的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，因此所有這些機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章也適用于對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的各種活動(dòng)。四是方案層面。方案是指由對外貿(mào)易區(qū)受讓人（Grantee）制定，并經(jīng)對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)事先審查和批準(zhǔn)的規(guī)則。其在維持和管理對外貿(mào)易區(qū)過程中發(fā)揮了重要作用。

（2）管理體制

美國對外貿(mào)易區(qū)的管理體制由兩級構(gòu)成：一是國家層面的宏觀管理體制，由聯(lián)邦政府和全國性的宏觀決策、管理、監(jiān)督和協(xié)商機(jī)構(gòu)構(gòu)成，具體包括美國對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)、美國海關(guān)總署及全國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)（National Association of Foreign-Trade Zones, NAFTZ）。其中，美國對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)是專門設(shè)立的主管政府部門。③Susan Tiefenbrun, “U.S.Foreign Trade Zones of the United States, Free-Trade Zones of the World, and their Impact on the Economy”, 12(2) Journal of International Business and Law, 149(2013).二是對外貿(mào)易區(qū)層面的微觀管理體制，由各州和地方負(fù)責(zé)對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營、承辦和主管機(jī)構(gòu)構(gòu)成，具體包括對外貿(mào)易區(qū)受讓人、經(jīng)營人（Operators）及使用人（Users）。④參見周陽：《美國海關(guān)法律制度研究》，法律出版社2010年版，第221-225 頁。

（3）區(qū)域性質(zhì)

對外貿(mào)易區(qū)區(qū)域性質(zhì)的實(shí)質(zhì)是它究竟屬于境內(nèi)關(guān)內(nèi)還是境內(nèi)關(guān)外的問題，其中，“關(guān)”指“海關(guān)關(guān)境”。CFR 第19 卷第146.1⑤“Customs territory” is the territory of the U.S.in which the general tariff laws of the U.S.apply.以“關(guān)稅法律”（Tariff Laws）所實(shí)施的范圍來確定“海關(guān)關(guān)境”，即關(guān)境之外“關(guān)稅法律”不予適用。由于“關(guān)稅法律”與“海關(guān)法律”（Customs Laws）兩者的概念并不等同①海關(guān)法律體系的范圍除關(guān)稅法律制度外，一般還包含通關(guān)、保稅加工與倉儲(chǔ)、知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及暫準(zhǔn)進(jìn)出境等多項(xiàng)法律制度。，因此美國對外貿(mào)易區(qū)被視為境內(nèi)關(guān)外的情況僅是指“關(guān)稅法律”在區(qū)內(nèi)不予適用，而非整套海關(guān)法律制度的不予適用。②參見朱秋沅：《中國自貿(mào)區(qū)海關(guān)法律地位及其知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)問題的四點(diǎn)建議》，《電子知識產(chǎn)權(quán)》2014年第2 期。

（4）特色制度

為了全面貫徹對外貿(mào)易區(qū)“效率”“公平”以及“自由”的價(jià)值取向，美國制定了以下3 項(xiàng)具有代表性的特色制度：一是體現(xiàn)“效率”的主區(qū)（General-purpose Zones)與分區(qū)（Subzones）制度。③Andrew J.McGilvray, Enhancing the Foreign-Trade Zones Program for Small and Medium-Sized Manufacturers, Foreign-Trade Zones Board Staff Report, 2014.二是體現(xiàn)“公平”的關(guān)稅倒掛（Inverted Tariffs）制度。④Mary Jane Bolle, U.S.Foreign-Trade Zones：Current Issues, CRS Report for Congress, 1999.三是體現(xiàn)“自由”的可選址框架（Alternative Site Framework, ASF）制度。⑤參見姜作利：《美國發(fā)展對外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2 期。

2.自由貿(mào)易區(qū)制度的“新加坡經(jīng)驗(yàn)”

自由貿(mào)易區(qū)制度的“新加坡經(jīng)驗(yàn)”主要由立法體例、管理體制、優(yōu)惠政策3 個(gè)方面內(nèi)容構(gòu)成。

（1）立法體例

新加坡自由貿(mào)易區(qū)的立法主要包含2 個(gè)層面的內(nèi)容：一是專門針對自由貿(mào)易區(qū)的立法，包括法律和行政法規(guī)。具體而言，法律是1969年9月頒布的《自由貿(mào)易區(qū)法》。⑥M.Ferguson, C.Steverango, Maximizing the Potential of the Foreign Trade Zone Concept in Canada, McMaster Institute for Transportation and Logistics, 2013.該法由新加坡最高立法機(jī)關(guān)制定，作為自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)行和管理的核心法律，對自由貿(mào)易區(qū)的定位、管理體制、運(yùn)作機(jī)制等進(jìn)行了全面規(guī)定。⑦參見董晨甦：《新加坡自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展》，《港口經(jīng)濟(jì)》2014年第2 期。行政法規(guī)是1969年9月制定的《自由貿(mào)易區(qū)條例》。其對《自由貿(mào)易區(qū)法》的主要內(nèi)容進(jìn)行了深入細(xì)化，以管理區(qū)內(nèi)市場主體的日常經(jīng)營行為。⑧參見李猛：《中國自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造及其完善》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2 期。二是非專門針對自由貿(mào)易區(qū)的立法。除上述兩部法律和行政法規(guī)，新加坡政府未再另行制定專法，而是主要由區(qū)內(nèi)相關(guān)行政部門依照本國現(xiàn)行《海關(guān)法》《商品及稅收服務(wù)法》《公司法》等法律法規(guī)，對市場主體開展必要的監(jiān)管活動(dòng)。⑨同注⑧。

（2）管理體制

新加坡自由貿(mào)易區(qū)的管理體制包含2 個(gè)層面：一是國家層面的宏觀管理體制。新加坡并未在國家層面建立專門的管理機(jī)構(gòu)，而是采取由財(cái)政部負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃，根據(jù)地區(qū)發(fā)展來判斷是否需要設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，并依法指定某單位或者公司作為自由貿(mào)易區(qū)主營或者經(jīng)營機(jī)構(gòu)的管理方式。二是自由貿(mào)易區(qū)層面的微觀管理體制。新加坡自由貿(mào)易區(qū)將行政管理與開發(fā)運(yùn)營職能分離，區(qū)內(nèi)由海關(guān)、民航局、港務(wù)局監(jiān)管，專業(yè)管理公司運(yùn)營。⑩參見盛寶富、陳瑛：《深度剖析新加坡樟宜自由貿(mào)易區(qū)》，《國際市場》2014年第1 期。

（3）優(yōu)惠政策

新加坡自由貿(mào)易區(qū)的主要優(yōu)惠政策充分體現(xiàn)了“信息化”“法治化”以及“自由化”的特征。具體而言，包括以下3 方面的內(nèi)容：一是“單一窗口”服務(wù)體制。①參見儲(chǔ)昭根：《新加坡自由港的成功之道》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2014年第7 期。二是稅收優(yōu)惠。②Anton Kleywegt, Mee Leng Goh, Guangyan Wu, Huiwen Zhang, Competition between the Ports of Singapore and Malaysia, http：//www.researchgate.net/publication/265114505, ResearchGate, accessed September 29, 2019.三是金融自由。③參見海南省外事僑務(wù)辦公室調(diào)研組：《新加坡自貿(mào)港發(fā)展策略探析》，《今日海南》2018年第5 期。

3.自由貿(mào)易園區(qū)制度的“韓國經(jīng)驗(yàn)”

自由貿(mào)易園區(qū)制度的“韓國經(jīng)驗(yàn)”主要由概念體系、立法體例、管理體制3 個(gè)方面內(nèi)容構(gòu)成。

（1）概念體系

韓國自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)始于1970年設(shè)立的出口自由區(qū)，其后歷經(jīng)30 多年的發(fā)展，逐漸形成了包括關(guān)稅自由區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、外資企業(yè)投資專區(qū)、國際自由都市、自由經(jīng)濟(jì)區(qū)等在內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)體系。從形式上看是從單一自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展成為種類眾多的自由貿(mào)易園區(qū)體系，但背后體現(xiàn)的是韓國將自由貿(mào)易園區(qū)功能進(jìn)行專業(yè)細(xì)化的發(fā)展理念。具體而言，當(dāng)初的出口自由區(qū)具備的是綜合的功能，而現(xiàn)在的自由貿(mào)易園區(qū)體系中，自由貿(mào)易區(qū)主導(dǎo)貿(mào)易功能，關(guān)稅自由區(qū)主導(dǎo)物流功能，外資企業(yè)投資專區(qū)則主導(dǎo)傳統(tǒng)的制造業(yè)功能。④參見陳志龍：《保稅區(qū)改革與上海的戰(zhàn)略選擇》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第169 頁。

（2）立法體例

韓國雖然開辟了多種自由貿(mào)易園區(qū)，但在設(shè)立每種自由貿(mào)易園區(qū)之前都出臺(tái)了國家層面的專門立法，以保障其建設(shè)和管理活動(dòng)的有序開展。⑤Yi-Chih YANG, A Comparative Analysis of Free Trade Zone Policies in Taiwan and Korea based on a Port Hinterland Perspective, 25 The Asian Journal of Shipping and Logistics, 273(2009).例如，2000年韓國制定了《關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)的指定及運(yùn)營的法律》，對自由貿(mào)易區(qū)的定位、管理體制、運(yùn)作模式、優(yōu)惠政策等進(jìn)行了全面規(guī)定。除該法以外，其他有關(guān)法律如《外商投資促進(jìn)法》《租稅特例限制法》等法律完備，對自由貿(mào)易區(qū)形成了完整的法律支撐。⑥參見上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院、上海發(fā)展研究院：《全球100 個(gè)自由貿(mào)易區(qū)概覽（上）（下）》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2013年版，第673 頁。

（3）管理體制

韓國自由貿(mào)易園區(qū)形成了國家和園區(qū)2 個(gè)層面的管理體制。以自由貿(mào)易區(qū)為例：一是國家層面的宏觀管理體制。韓國自由貿(mào)易區(qū)設(shè)有專門的宏觀管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國各地的自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行設(shè)區(qū)審批和協(xié)調(diào)管理等。⑦同注⑥，第667-668 頁。二是自由貿(mào)易區(qū)層面的微觀管理體制。自由貿(mào)易區(qū)層面的管理機(jī)構(gòu)是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，代表中央政府對自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行管理和運(yùn)營。⑧參見尹軼立、劉澄：《韓國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展邏輯及啟示》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2017年第7 期。

4.自由貿(mào)易港區(qū)制度的“中國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)”

自由貿(mào)易港區(qū)制度的“中國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)”主要由立法體例、管理體制、海關(guān)監(jiān)管、優(yōu)惠政策4 個(gè)方面內(nèi)容構(gòu)成。

（1）立法體例

中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的法律法規(guī)體系由基本法、部門法和配套法3 個(gè)層面構(gòu)成。一是基本法。主要是2003年制定的《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》。該《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》在中國臺(tái)灣地區(qū)法律中擁有最高效力等級。二是部門法。主要是由行政部門依據(jù)《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》的相關(guān)條文，制定并頒布的規(guī)定。三是配套法。主要是由更低一級的行政機(jī)構(gòu)依據(jù)基本法和部門法的相關(guān)規(guī)定,頒布的具體操作規(guī)程。①參見上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院、上海發(fā)展研究院：《全球100 個(gè)自由貿(mào)易區(qū)概覽（上）（下）》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2013年版，第775 頁。

（2）管理體制

中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)建立了中國臺(tái)灣地區(qū)和港區(qū)內(nèi)2 個(gè)層面的管理體制：一是中國臺(tái)灣地區(qū)層面的宏觀管理體制。根據(jù)《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》（2003年版）第4 條，中國臺(tái)灣地區(qū)在“行政院”下成立一個(gè)跨部會(huì)的“自由貿(mào)易港區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)”。2009年該《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》修訂后改為由“交通部”作為自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)立和管理的主管機(jī)關(guān)。二是自由貿(mào)易港區(qū)層面的微觀管理體制。中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)一般的行政事務(wù)可以由“港務(wù)局”“民航局”或“加工出口區(qū)管理局”等部門主管。②同注①，第774 頁。

（3）海關(guān)監(jiān)管

中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)建立在境內(nèi)關(guān)外的區(qū)域性質(zhì)基礎(chǔ)之上，即自由貿(mào)易港區(qū)視同境內(nèi)關(guān)稅領(lǐng)域之外的經(jīng)貿(mào)特區(qū)，貨物在港區(qū)內(nèi)自由流通，可不受輸出入作業(yè)規(guī)定、稽征特別規(guī)定等的限制。由此，中國臺(tái)灣地區(qū)對自由貿(mào)易港區(qū)的海關(guān)監(jiān)管作出了以下2 方面的制度安排：一是港區(qū)企業(yè)完全自主管理。③參見鄧麗娟：《臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)的進(jìn)展及其影響》，《臺(tái)灣研究》2006年第2 期。二是貨物自由流通。④同注③。

（4）優(yōu)惠政策

中國臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)除提供傳統(tǒng)的稅收、投資、金融等方面的優(yōu)惠政策外，還提供了2 項(xiàng)其他國家和地區(qū)所沒有的便利政策，即提供商務(wù)人士自由進(jìn)出港區(qū)的便利以及在自由貿(mào)易港區(qū)高附加價(jià)值深層次加工。

5.自由港制度的“香港經(jīng)驗(yàn)”

自由港制度的“香港經(jīng)驗(yàn)”主要由立法體例、管理體制、海關(guān)監(jiān)管3 個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成。

（1）立法體例

香港雖然沒有制定專門的自由港基本法，但香港全區(qū)自由港的地位由《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》加以明確和保障⑤《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第114 條：“香港特別行政區(qū)保持自由港地位，除法律另有規(guī)定外，不征收關(guān)稅?！保摲ㄔ谑聦?shí)上發(fā)揮了自由港基本法的功能。同時(shí)，以該法為依據(jù)，香港從構(gòu)建符合貨物資金人員進(jìn)出“三大自由”的政策和制度體系出發(fā)，對其法律法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃和體系調(diào)整，為自由港的繁榮發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。具體而言，與香港自由港相關(guān)的立法，散見于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》《進(jìn)出口條例》《進(jìn)出口登記規(guī)例》《應(yīng)課稅品條例》等法律法規(guī)之中。

（2）管理體制

香港自由港的管理體制由政府層面和操作層面2 個(gè)層面構(gòu)成：一是政府層面。香港自由港由香港政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，具體的行政主管機(jī)構(gòu)包括工業(yè)貿(mào)易署、香港海關(guān)、香港港口發(fā)展局及航運(yùn)發(fā)展局和入境事務(wù)處。二是操作層面。香港自由港與貿(mào)易相關(guān)的物流等操作層面的運(yùn)作，大部分由私營企業(yè)負(fù)責(zé)，政府一般不加干預(yù)，從而有效保障了自由港的市場化運(yùn)作。

（3）海關(guān)監(jiān)管

香港自由港海關(guān)監(jiān)管制度充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理和信息科技的優(yōu)勢。具體而言，主要包括以下2 方面內(nèi)容：一是利用風(fēng)險(xiǎn)管理，提高貨物流通效率。二是利用現(xiàn)代科技，提高信息透明度。

（二）國際知名自貿(mào)區(qū)（港）的法治經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過對上述5 個(gè)國家和地區(qū)自貿(mào)區(qū)（港）立法實(shí)踐的全方位考察和比較，對構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”，可以提煉并總結(jié)出以下3 個(gè)方面的有益法治經(jīng)驗(yàn)。第一，在立法體例方面，5 個(gè)國家和地區(qū)大都以國家層面統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)（港）基本法為核心，建立了完善的自貿(mào)區(qū)（港）法治體系（法律法規(guī)體系）。其中，自貿(mào)區(qū)（港）基本法主要承擔(dān)框架性和方向性的指引功能，而由相關(guān)下位法律法規(guī)圍繞基本法的立法宗旨和價(jià)值取向，對相關(guān)內(nèi)容開展解釋、細(xì)化和補(bǔ)充等工作。第二，在管理體制方面，5 個(gè)國家和地區(qū)大都構(gòu)建了由國家層面的宏觀管理體制和區(qū)（港）層面的微觀管理體制所構(gòu)成的雙層管理體制。①參見燕秋梅：《自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《現(xiàn)代商業(yè)》2016年第33 期。具體而言，國家層面的宏觀管理體制存在2 種類型：一是“專管型體制”。政府設(shè)立專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)（港）的事務(wù)管理，并對自貿(mào)區(qū)（港）進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，如美國對外貿(mào)易區(qū)、韓國自由貿(mào)易園區(qū)等；二是“代管型體制”。由最高行政長官直接負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)（港）的宏觀管理，或?qū)⒑暧^管理權(quán)限委托給特定政府職能部門，如新加坡自由貿(mào)易區(qū)、中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)等。②參見孟慶友、徐士元：《國外自由貿(mào)易園區(qū)管理體制對我國的啟示》，《北京電子科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1 期。區(qū)（港）層面的微觀管理體制存在3 種類型：一是“政府主導(dǎo)型管理體制”。該體制下管理職責(zé)由政府部門承擔(dān)，如韓國自由貿(mào)易園區(qū)、中國臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)等。其優(yōu)點(diǎn)在于，政府部門能夠調(diào)動(dòng)大量資源，有利于保障自貿(mào)區(qū)（港）開發(fā)建設(shè)工作的深度開展。二是“企業(yè)主導(dǎo)型管理體制”。該體制下開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理工作由政府授權(quán)的專業(yè)管理公司負(fù)責(zé)，如新加坡自由貿(mào)易區(qū)等。其優(yōu)點(diǎn)在于，能有效發(fā)揮市場主體優(yōu)勢，使自貿(mào)區(qū)（港）的運(yùn)營管理更加靈活、高效。三是“政企合一型管理體制”。該體制下管理職責(zé)由政府部門和專業(yè)管理公司共同承擔(dān)，如美國對外貿(mào)易區(qū)等。其優(yōu)點(diǎn)在于，能夠同時(shí)發(fā)揮政府和專業(yè)管理公司的優(yōu)勢進(jìn)行管理。③參見王麗英：《論中國自由貿(mào)易區(qū)行政管理體制——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《時(shí)代法學(xué)》2017年第2 期。第三，在政策和制度體系方面，5 個(gè)國家和地區(qū)都依據(jù)其自貿(mào)區(qū)（港）法治體系（法律法規(guī)體系），進(jìn)行依法改革，形成了各具特色、符合自身發(fā)展定位的政策和制度體系。其中，既有共性的制度安排，如境內(nèi)關(guān)外區(qū)域性質(zhì)的確定、高效便捷的海關(guān)監(jiān)管以及稅收優(yōu)惠等內(nèi)容，也有根據(jù)本國（地區(qū)）自貿(mào)區(qū)（港）戰(zhàn)略定位、區(qū)位優(yōu)勢及發(fā)展目標(biāo)等所進(jìn)行的差異化制度設(shè)計(jì)，如美國“主區(qū)”與“分區(qū)”制度、新加坡“單一窗口”服務(wù)體制、中國臺(tái)灣地區(qū)高附加價(jià)值深層次加工政策等內(nèi)容。

四、中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”的立法框架建議

為了對如何實(shí)現(xiàn)構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”這一問題作出全面回應(yīng)，筆者認(rèn)為，應(yīng)在《京都公約》等國際條約的相關(guān)規(guī)定以及中國特色自貿(mào)區(qū)（港）法治建構(gòu)探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒上述5 個(gè)國家和地區(qū)自貿(mào)區(qū)（港）國家層面統(tǒng)一立法的有益法治經(jīng)驗(yàn)，從立法原則、法律效力、管理體制、法律地位（“治外法權(quán)”）以及政策和制度體系（核心領(lǐng)域）5 個(gè)方面入手，深入闡釋中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”。

（一）立法原則

中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”的立法原則主要包括以下3 個(gè)方面的內(nèi)容：一是從“內(nèi)外關(guān)系”視角主動(dòng)對接國際趨勢原則。此前由美國主導(dǎo)的TPP 與TTIP（“兩洋戰(zhàn)略”）的核心議題、中美BIT 以及中美經(jīng)貿(mào)談判中的“結(jié)構(gòu)性問題”均涉及我國國家層面的改革事項(xiàng)及其法治化問題。中國特色自由貿(mào)易港作為“新型特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，致力于打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的改革開放新高地。因此，國家統(tǒng)一立法必須主動(dòng)對接國際發(fā)展趨勢，不斷開展“壓力測試”，方能有效應(yīng)對美國對華極限制度施壓。二是從“央地關(guān)系”視角獨(dú)立建構(gòu)法治體系原則。中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)必須區(qū)分政策體系與法治體系，從而使上位法的價(jià)值取向具體而明確，并與改革方向和目標(biāo)相銜接。三是始終堅(jiān)持市場化導(dǎo)向原則。中國特色自由貿(mào)易港改革的核心是要進(jìn)一步放松政府管制，推進(jìn)市場化改革，打造法治的市場經(jīng)濟(jì)。因此，中國特色自由貿(mào)易港法治建構(gòu)必須與改革方向和目標(biāo)保持高度一致。

（二）法律效力

中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”下的核心法律為“中華人民共和國自由貿(mào)易港法”，其法律效力由兩部分內(nèi)容構(gòu)成：一是法律/效力位階?！爸腥A人民共和國自由貿(mào)易港法”的法律/效力位階必須高于國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章及地方性法規(guī)，并能夠根據(jù)“新法優(yōu)于舊法和特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，對現(xiàn)行法律規(guī)定中與自由貿(mào)易港政策和制度體系不相一致的規(guī)定進(jìn)行變更。此外，能夠?qū)Χ愂?、?cái)政、海關(guān)、金融等屬于國家事權(quán)及中央專屬立法權(quán)范圍的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。因此，建議將該法定位在全國人大制定的基本法律。唯有此，才能形成全國自由貿(mào)易港改革“一盤棋”，強(qiáng)力推進(jìn)各項(xiàng)復(fù)雜的高端改革事項(xiàng)。①參見李猛：《新時(shí)代我國自由貿(mào)易港建設(shè)中的政策創(chuàng)新及對策建議》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2018年第5 期。二是域外效力。該法可以主張一定程度和范圍的域外管轄權(quán)，因?yàn)檫@符合我國進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程所引發(fā)涉外經(jīng)貿(mào)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的格局，加快構(gòu)建中國特色對外開放（涉外）法治體系。

（三）管理體制

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分證明，管理體制是國際自貿(mào)區(qū)（港）成功運(yùn)行的關(guān)鍵因素。管理體制包括管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，前者是管理體制的核心要素。當(dāng)前，“一區(qū)多片”模式下的中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)主要是在兩個(gè)相對獨(dú)立但又緊密相連的行政管理系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，即國家層面的“國務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”與省級層面的“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（推進(jìn)）工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。比照國際成功經(jīng)驗(yàn)，這種獨(dú)具中國特色的“雙層管理體制”具有一定優(yōu)勢，但又有先天不足。②參見陳利強(qiáng)：《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的“中國模式”論綱》，2016年浙江大學(xué)博士后研究工作報(bào)告。因此，中國特色自由貿(mào)易港應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)立足國情，妥善構(gòu)建其管理體制：一是建議選擇“專管型體制”作為宏觀管理體制。由于中國特色自由貿(mào)易港事項(xiàng)會(huì)涉及多部門的利益，而“代管型體制”在管理的權(quán)威性上可能存在不足，難以有效協(xié)調(diào)各部門關(guān)系。因此，建議借鑒“美國經(jīng)驗(yàn)”，在國家層面設(shè)立專門的“中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)委員會(huì)”，由中央政治局常委擔(dān)任負(fù)責(zé)人，其成員由多個(gè)國家部委負(fù)責(zé)人組成。這種模式能較好地協(xié)調(diào)各部門的利益分配，營造一個(gè)“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的改革環(huán)境。二是選擇“政企合一型管理體制”作為微觀管理體制。該種管理體制能同時(shí)發(fā)揮政府總體協(xié)調(diào)和專業(yè)管理公司市場化運(yùn)作的優(yōu)勢，既有利于中國特色自由貿(mào)易港通過這一管理實(shí)踐，逐步厘定政府與市場關(guān)系的邊界，同時(shí)也符合國際自貿(mào)區(qū)（港）管理體制的發(fā)展趨勢。具體而言，可以在中國特色自由貿(mào)易港內(nèi)設(shè)立法定的“自由貿(mào)易港管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)行政管理工作，同時(shí)設(shè)立企業(yè)化的管理公司，負(fù)責(zé)自由貿(mào)易港的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。

（四）法律地位（“治外法權(quán)”）

“治外法權(quán)”是指一定的人和物雖處于一國領(lǐng)土之內(nèi)，但在法律上被認(rèn)為是處于該國之外，不受當(dāng)?shù)胤傻墓茌?。?dāng)前，國際自貿(mào)區(qū)（港）可以劃分為3 種類型，即主權(quán)自貿(mào)區(qū)（港）、非主權(quán)自貿(mào)區(qū)（港）以及現(xiàn)代自貿(mào)區(qū)（港）。①InterVISTAS Consulting Inc., Feasibility of a British Columbia Foreign Trade Zone (FTZ) Program, 2011.3 種類型的自貿(mào)區(qū)（港）都被認(rèn)為不屬于國家海關(guān)區(qū)域的一部分，但除主權(quán)自貿(mào)區(qū)（港）外，在另外2 種類型的自貿(mào)區(qū)（港）內(nèi)，如沒有特殊規(guī)定，包括海關(guān)法在內(nèi)的國內(nèi)法律全都予以適用?？梢?，“海關(guān)治外法權(quán)”是自貿(mào)區(qū)（港）的最基本特征。因此，筆者建議，我國可以通過“中華人民共和國自由貿(mào)易港法”，將“治外法權(quán)”理論制度化。在明確規(guī)定海關(guān)法在自由貿(mào)易港內(nèi)是否適用及其適用范圍的基礎(chǔ)上，逐步探索中國特色自由貿(mào)易港主權(quán)歸屬、法律豁免/不適用、特別法優(yōu)于一般法原則、司法管轄以及爭議解決等法律地位問題。

（五）政策和制度體系（核心領(lǐng)域）

通過借鑒《京都公約》等國際條約的相關(guān)規(guī)定以及國際知名自貿(mào)區(qū)（港）政策和制度體系構(gòu)建的法治經(jīng)驗(yàn)，并吸收中國特色自貿(mào)區(qū)（港）“三層次聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式”與“特別授權(quán)法模式”的理論研究和實(shí)踐探索成果，筆者認(rèn)為，中國特色自由貿(mào)易港“基本法模式”的政策和制度體系（核心領(lǐng)域）應(yīng)當(dāng)主要包括全球共性制度、法治環(huán)境制度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度3 個(gè)方面內(nèi)容。

1.全球共性制度

從國際知名自貿(mào)區(qū)（港）的立法實(shí)踐看，全球共性制度主要包括境內(nèi)關(guān)外、監(jiān)管模式、貿(mào)易便利、投資準(zhǔn)入、市場準(zhǔn)入、財(cái)稅政策、金融創(chuàng)新、信息自由、自然人移動(dòng)等內(nèi)容。

（1）境內(nèi)關(guān)外

境內(nèi)關(guān)外是全球自貿(mào)區(qū)（港）的共性本質(zhì)特征，如何理解并構(gòu)建境內(nèi)關(guān)外制度將直接影響到中國特色自由貿(mào)易港對外開放的廣度和深度。②參見龔柏華：《上海自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”概念和機(jī)制辨析》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2018年第2 期。從國境與關(guān)境的關(guān)系角度看，境內(nèi)關(guān)外是法治而非地理概念，其是指地理上在一國國境之內(nèi)，但法律上在海關(guān)關(guān)境之外。③World Maritime News, Brexit Sets Stage for UK Free Ports, https：//worldmaritimenews.com/archives/206415/brexit-sets-stage-foruk-free-ports/, World Maritime News, accessed September 29, 2019.同時(shí)實(shí)踐已經(jīng)充分證明，境內(nèi)關(guān)外存在3 大定律：一是效益與關(guān)稅區(qū)市場大小成反比。二是程度與功能成反比，即程度越高、功能越少。三是與其追求境內(nèi)關(guān)外，不如追求“境內(nèi)關(guān)外+內(nèi)外貿(mào)一體化”。這3 大定律說明，境內(nèi)關(guān)外是一把雙刃劍，程度越高，越方便與境外市場交流，但同時(shí)妨礙與境內(nèi)市場交流。④參見王志明：《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)貿(mào)易監(jiān)管體制改革探索》，《學(xué)?！?014年第6 期。因此，中國特色自由貿(mào)易港不能僅僅著眼于對外開放，追求高程度的境內(nèi)關(guān)外，而應(yīng)該提高對外開放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性，推進(jìn)對內(nèi)對外高水平雙向開放。筆者認(rèn)為，可以借鑒美國對外貿(mào)易區(qū)的設(shè)區(qū)理念，即降低國內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高其國際競爭力，通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛⒎蠂榈木硟?nèi)關(guān)外制度。從2018年8月公布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》①2018年8月公布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》在“（五）實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易自由化”中強(qiáng)調(diào)：“在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立物理圍網(wǎng)區(qū)域，建立洋山特殊綜合保稅區(qū)，作為對標(biāo)國際公認(rèn)、競爭力最強(qiáng)自由貿(mào)易園區(qū)的重要載體，在全面實(shí)施綜合保稅區(qū)政策的基礎(chǔ)上，取消不必要的貿(mào)易監(jiān)管、許可和程序要求，實(shí)施更高水平的貿(mào)易自由化便利化政策和制度。對境外抵離物理圍網(wǎng)區(qū)域的貨物，探索實(shí)施以安全監(jiān)管為主、體現(xiàn)更高水平貿(mào)易自由化便利化的監(jiān)管模式，提高口岸監(jiān)管服務(wù)效率，增強(qiáng)國際中轉(zhuǎn)集拼樞紐功能。支持新片區(qū)發(fā)展具有國際競爭力的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，根據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，積極探索相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管制度。相關(guān)監(jiān)管政策制度由海關(guān)總署牽頭另行制定。”的文字表述看，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)將建立洋山特殊綜合保稅區(qū)，構(gòu)建境內(nèi)關(guān)外制度。

（2）監(jiān)管模式

“一線放開、二線（安全高效）管住、區(qū)內(nèi)自由/不干預(yù)”是自由貿(mào)易港監(jiān)管模式最經(jīng)典的概括和表述。一是“一線放開”?！耙痪€”是指自由貿(mào)易港與國境外的通道口?？梢詫?shí)施負(fù)面清單監(jiān)管制度，即負(fù)面清單之外的貨物、物品、技術(shù)進(jìn)出“一線”均不報(bào)關(guān)、不統(tǒng)計(jì)、不驗(yàn)證，只需傳輸電子單證，同時(shí)實(shí)施關(guān)稅及進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅豁免政策。二是“二線（安全高效）管住”?！岸€”是指自由貿(mào)易港與關(guān)境內(nèi)的通道口?！岸€管住”，即實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度，同時(shí)積極實(shí)施“知情守法”、選擇性征稅、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、“單一窗口”“由企及物”等理念和制度。三是“區(qū)內(nèi)自由/不干預(yù)”?！皡^(qū)內(nèi)自由/不干預(yù)”的傳統(tǒng)功能是指區(qū)內(nèi)貨物可以進(jìn)行任何形式的儲(chǔ)存、展覽、組裝、制造、加工、流動(dòng)、買賣等，無需海關(guān)批準(zhǔn)，只需備案，出區(qū)核銷。而其現(xiàn)代功能則是指貨物、資金、運(yùn)輸、人員、信息五大進(jìn)出自由。由于各個(gè)國家（地區(qū)）的國情、現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展定位存在差異，因而海關(guān)監(jiān)管的領(lǐng)域和程度也有所不同，中國特色自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)借鑒國際知名自貿(mào)區(qū)（港）海關(guān)監(jiān)管的先進(jìn)理念和方式，同時(shí)立足戰(zhàn)略發(fā)展需要，構(gòu)建符合國情的監(jiān)管模式。

（3）其他制度設(shè)計(jì)

從5 種“國別（地區(qū)）經(jīng)驗(yàn)”的立法實(shí)踐看，中國特色自由貿(mào)易港的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞貨物、資金、運(yùn)輸、人員、信息等五個(gè)方面展開，涉及貿(mào)易便利、投資準(zhǔn)入、市場準(zhǔn)入、財(cái)稅政策、金融創(chuàng)新、信息自由以及自然人移動(dòng)等制度。具體而言，一是貿(mào)易便利，重點(diǎn)包括貿(mào)易結(jié)算自由、貿(mào)易主體制度、航運(yùn)物流體系等內(nèi)容。二是投資準(zhǔn)入，重點(diǎn)包括外資準(zhǔn)入和鼓勵(lì)政策等內(nèi)容。三是市場準(zhǔn)入，重點(diǎn)包括企業(yè)注冊程序、企業(yè)注冊資本以及企業(yè)管理等內(nèi)容。四是財(cái)稅政策，重點(diǎn)包括相對賦稅程度和賦稅方式等內(nèi)容。五是金融創(chuàng)新，重點(diǎn)包括金融服務(wù)水平、資金進(jìn)出自由、融資匯兌自由等內(nèi)容。六是信息自由，重點(diǎn)包括網(wǎng)絡(luò)自由和新聞自由等內(nèi)容。七是自然人移動(dòng)，重點(diǎn)包括居住自由、就業(yè)自由、進(jìn)出境自由等內(nèi)容。

2.法治環(huán)境制度

中國特色自由貿(mào)易港的全面建設(shè)和深入發(fā)展離不開“事中事后監(jiān)管制度”與“多元化糾紛解決機(jī)制”等國際一流法治環(huán)境或法治化營商環(huán)境②2019年8月公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》在“（二）戰(zhàn)略定位”中提出：“全面提升法治建設(shè)水平，用法治規(guī)范政府和市場邊界，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的國際一流法治化營商環(huán)境?！钡认嚓P(guān)事項(xiàng)的支撐和保障，因而，“中華人民共和國自由貿(mào)易港法”有必要對此加以明確和規(guī)范。

（1）事中事后監(jiān)管制度

構(gòu)建事中事后監(jiān)管制度對于中國特色自由貿(mào)易港市場秩序的維護(hù)、安全風(fēng)險(xiǎn)的防范以及與國際慣例相接軌具有重要意義。當(dāng)前，建立健全的事中事后監(jiān)管制度在美國、日本等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)較為完善，形成了體系化的經(jīng)驗(yàn)成果。③參見莊錫強(qiáng)：《關(guān)于建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管體系的研究》，《發(fā)展研究》2016年第2 期。同時(shí)，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施至今，也已探索形成了一系列可資借鑒的制度創(chuàng)新成果。①參見丁友良：《比較視野下浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)研究》，《浙江海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》2018年第4 期。因此，中國特色自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)集成國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，汲取借鑒國際先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)，從監(jiān)管體系、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管手段等方面入手，構(gòu)建并完善中國特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)法治化監(jiān)管。

（2）多元化糾紛解決機(jī)制

中國特色自由貿(mào)易港的建設(shè)離不開國際一流法治環(huán)境或法治化營商環(huán)境的構(gòu)建，系統(tǒng)建立集訴訟、仲裁、調(diào)解于一體的多元化糾紛解決機(jī)制是其長遠(yuǎn)發(fā)展的必然趨勢。對此，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)開展了積極的實(shí)踐探索，如重慶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立了訴訟、仲裁與調(diào)解一站式糾紛解決機(jī)制；福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等也采取多項(xiàng)措施，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，不斷提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治服務(wù)保障水平，完善法治化營商環(huán)境?？梢?，從上述地方實(shí)踐中提煉共性經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國際發(fā)展趨勢和慣例，構(gòu)建符合我國國情的多元化糾紛解決機(jī)制具有較強(qiáng)的可行性。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度

由于地理位置、發(fā)展定位以及戰(zhàn)略導(dǎo)向的不同，未來中國特色自由貿(mào)易港的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然各具特色，因而難以在國家層面的基本法中對此作出統(tǒng)一安排。筆者建議，借鑒國家事權(quán)已經(jīng)法治化的授權(quán)修法的“上海路徑”和國家事權(quán)尚未法治化的授權(quán)立法的“浙江路徑”經(jīng)驗(yàn)，在基本法中對產(chǎn)業(yè)發(fā)展所涉的相關(guān)事權(quán)和立法權(quán)進(jìn)行一攬子授權(quán)，將事權(quán)和立法權(quán)下放至自由貿(mào)易港層面，由各自由貿(mào)易港根據(jù)自身實(shí)際開展立法修法等活動(dòng)，以促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。