黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的再探討
——兼論黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法的原因

劉長秋

在一定意義上，黨內(nèi)法規(guī)的概念是黨的制度建設(shè)的基礎(chǔ)性概念，甚至可以說它已經(jīng)成為一個中國特色的制度性概念。①參見楊紹華：《夯實黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負責人答記者問》，《求是》2014年第2 期。這是因為，中國共產(chǎn)黨作為新中國唯一的執(zhí)政黨，是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)偉大民族復(fù)興的中國夢之關(guān)鍵。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，黨的體制機制能正常運轉(zhuǎn)，中央的命令和決策能夠在全黨和全國貫徹執(zhí)行好，黨內(nèi)法規(guī)起著極其重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴治黨中居于核心、關(guān)鍵的地位。②參見許耀桐：《黨內(nèi)法規(guī)論》，《中國浦東干部學院學報》2016年第5 期。正因為如此，黨內(nèi)法規(guī)成為我國全面實施依法治國戰(zhàn)略中不能回避和繞開的一類特殊法治現(xiàn)象。自黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)明確納入我國社會主義法治體系以來，學術(shù)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究已經(jīng)如火如荼地展開。這對于我們正確理解、把握和運用黨內(nèi)法規(guī)，正確處理依規(guī)治黨與依法治國之間的關(guān)系，實現(xiàn)全面從嚴治黨以及推進我國依法治國戰(zhàn)略而言，無疑具有重要的理論指導(dǎo)意義。另一方面，在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的定性方面，學術(shù)界依舊存在著一些模糊認識，甚至不少人主張將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法，這實際上混淆了黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的不同性質(zhì)與功能，會對我們?nèi)嬉婪ㄖ螄酥寥鎻膰乐吸h戰(zhàn)略的深入實施帶來不良影響。基于此，本文擬就黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)再加以探討，并在此基礎(chǔ)上對黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法的原因加以闡釋，以期拋磚引玉，引起學界同仁對于該問題的深入分析。

一、黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的再探討

“在其最根本的意義上，法律哲學是在探尋法律的性質(zhì)，以及法律制度與法律實踐的根本特征?！雹貸oseph Raz, Between Authority and Interpretation：On the Theory of Law and Practical Reason,Oxford University Press,2009, p.49.黨內(nèi)法規(guī)作為一種現(xiàn)實存在的特殊法治現(xiàn)象，顯然也應(yīng)當是法哲學關(guān)注和研究的對象，而對其性質(zhì)的探討也就成為題中之義。就目前來看，盡管黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)也納入了我國社會主義法治體系，但這并沒有完全平息學術(shù)界對于黨內(nèi)法規(guī)屬于何種法的性質(zhì)之爭論。在作為一種法治現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)是否是法以及是什么法的問題上，學術(shù)界依舊存在很大爭議。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法

有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，學術(shù)界目前比較傾向性的觀點認為，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法。而所謂的“軟法”，正如有學者所指出的，“實際上是一個備受爭議的問題。有些學者對這一概念極為反感甚至拒絕提及，尤其是在將其作為法律的淵源方面。一般來說，法律與其他社會規(guī)則的區(qū)別就在于它的權(quán)威性、規(guī)范性與約束力。在這一嚴格意義上，法律必須是剛性的，用‘軟’來加以表述它在措辭上似乎是存在矛盾”②P.W.Birnie, A.E.Boyle.International Law and the Environment, Oxford University Press, 2002：24.。正因為如此，直到今天，仍然有許多學者認為，法只是由國家制定、維護和強制執(zhí)行的規(guī)則。③參見[德]伯恩·魏德士：《法理學》，丁曉春、陳越譯，法律出版社2013年版，第29 頁。軟法這一概念反映了法律全球化的兩個最主要趨勢，即：法律制造者引人注目的多樣化，以及更進一步而言，法律主體以及法律制度的私人化。④Anna Di Robilant, Genealogies of Soft Law, The American Journal of Comparative Law, 2006, 54：499～564.

在學術(shù)界，人們對于軟法尚沒有一個統(tǒng)一的、為所有軟法學研究者所接受的概念與范圍。有學者認為，軟法是在私人領(lǐng)域（缺乏強約束之管制）內(nèi)確立和實施的混雜交織的行為規(guī)則。⑤Andrew T.Guzman, Timothy L.Meyer.International Soft Law, The Journal of Legal Analysis, 2010, 2：171～211.也有學者認為，軟法通常用來指包含勸告性而非法律約束性的義務(wù)的規(guī)定。⑥See note⑤，171-226.作為與“硬法”相對應(yīng)的“軟法”，是指由公權(quán)力主體( 包括國家公權(quán)力主體、社會公權(quán)力主體、國際公權(quán)力主體) 制定或認可的規(guī)范相應(yīng)共同體成員行為，調(diào)整公權(quán)力主體與相應(yīng)共同體的關(guān)系、公權(quán)力主體與相對人的關(guān)系、公權(quán)力主體相互關(guān)系的，不具有國家強制約束力的規(guī)則的總稱。⑦參見姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3 期。還有學者認為，“軟法”是一種法律效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范。⑧參見羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，《中國法學》2006年第2 期。盡管對于軟法的概念人們還莫衷一是，難以達成一致意見，但一般認為，軟法具有以下3個方面的基本特征：（1）軟法是一種行為規(guī)則；（2）軟法不符合或不完全具備國家法的要素，尤其是沒有國家強制力；（3）軟法具有類似于又不盡相同于法律的約束力，即它對于特定的群體而言是能夠發(fā)揮約束作用的。黨內(nèi)法規(guī)作為一種對于黨員具有約束力的規(guī)范，具有國家法的某些要素（如具有普遍適用性），但又不具備國家法的全部特征（如其制定主體不是國家法的制定主體、不具備國家強制力等）。在這一點上，黨內(nèi)法規(guī)與軟法的特征是極為契合的。以此為基點，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法，在承認其法律性的同時，使其區(qū)別于國家法，顯然是正視其法律地位從而令其在當代社會治理中更好地發(fā)揮作用，也是經(jīng)得起法理推敲的。

（二）正確理解用以界定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的軟法

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法的觀點，筆者在2012年時就專門著文陳述過①參見劉長秋：《軟法視野下的黨規(guī)黨法研究》，《理論學刊》2012年第9 期。，而學術(shù)界有不少學者對此表示贊同。②參見劉新圣：《論軟法在公共治理過程中的應(yīng)用》，《勝利油田黨校學報》2015年第1 期；姜明安：《軟法在推進國家治理現(xiàn)代化中的作用》，《求是學刊》2014年第5 期。然而，對此觀點，也有學者表示反對。③參見曹秋龍：《依法執(zhí)政背景下的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)研究》，《學術(shù)探索》2015年第5 期；夏明智：《黨內(nèi)法規(guī)的法域?qū)傩院屯晟坡窂教轿觥罚稄V西社會主義學院學報》2015年第3 期。部分學者認為，“‘軟法’觀對黨內(nèi)法規(guī)的實踐缺乏解釋力”④歐愛民、李丹：《中國特色社會主義法治語境下黨內(nèi)法規(guī)特性的考問與澄清》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2019年第3期。，黨內(nèi)法規(guī)并不軟，相反，很多時候它也需要借助國家的強制力，甚至比國家法都要硬，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法容易貶低黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，與黨內(nèi)法規(guī)實際上的地位不符。以此為基點，“黨內(nèi)法規(guī)不宜被視作‘軟法’”⑤蔡金榮：《依法治國方略中的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)：正名與定位》，《求實》2016年第11 期。。但筆者以為，這實際上是對軟法概念的一種嚴重誤讀。原因在于，所謂硬法與軟法的劃分并不是依據(jù)這些規(guī)范自身約束力的強弱來進行的，而是依據(jù)其約束力所賴以存在和發(fā)揮作用的后盾來劃分的。具體而言，軟法是指與國家法相對應(yīng)的一種社會行為規(guī)范，是不在國家法體系之內(nèi)但又客觀上具有類似國家法律約束力的規(guī)范。

從法理上來說，國家法是體現(xiàn)國家意志，由國家強制力保障實施的一種社會行為規(guī)范，以國家強制力為后盾是國家法的基本特征。而軟法盡管也具有約束力，但卻并不是依賴于國家強制力而產(chǎn)生的約束力。以此為基點，判斷一種社會規(guī)范是不是軟法實際上不能依據(jù)這種規(guī)范自身約束力的強弱，而是要看這種社會規(guī)范約束力產(chǎn)生的根源是否在于國家強制力。凡是以國家強制力為后盾，依靠國家強制力保證實施的行為規(guī)范——無論其在執(zhí)行過程中有多軟，多不盡如人意——都是國家法，是與軟法相區(qū)別的硬法。反過來，凡是客觀上具有約束力且該約束力的產(chǎn)生不是源自國家強制力的，都屬于軟法的范疇。就是說，軟法實際上是對應(yīng)國家法提出的一個概念，并不是如其名稱上所顯示的那樣，本身就是一種“軟”的法，而是如羅豪才教授所指出的，“軟法是一個概括性的詞語，被用于指稱許多法現(xiàn)象，這些法現(xiàn)象有一個共同的特征，就是作為一種事實存在的、可以有效約束人們行動的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實施總體上不直接依賴于國家強制力的保障”⑥羅豪才：《公域之治中的軟法》，載羅豪才等著：《軟法與公共治理》，北京大學出版社2006年版，第6 頁。。從社會治理的實踐來看，盡管軟法被冠以“軟法”之名，但其執(zhí)行力卻并不一定差，其約束效能也未必弱，很多時候，在很多領(lǐng)域，軟法的約束效果甚至比國家法要好得多。⑦參見殷嘯虎：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京大學出版社2016年版，第10 頁。換言之，軟法不一定軟。而黨內(nèi)法規(guī)就是一種盡管被納入軟法但實際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。于黨員的要求來說，黨內(nèi)法規(guī)在要求上顯然要高于硬法，嚴于硬法。黨員違反黨內(nèi)法規(guī)需要承擔黨紀責任，而這些黨紀責任甚至不乏嚴厲性，如，警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍等。以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第74 條規(guī)定為例，“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織、參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會、校友會、戰(zhàn)友會等，情節(jié)嚴重的，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分”。對于一般人而言，組織、參加或發(fā)起老鄉(xiāng)會、校友會、戰(zhàn)友會等并不需要承擔任何責任，只要其行為不違法。然而，對于黨員而言，其實施以上行為則可能需要承擔警告、嚴重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)等這類嚴重的紀律處分。顯然，該法規(guī)對于黨員的要求要嚴于國家法律，其硬度甚至不遜于國家法律。但黨內(nèi)法規(guī)很硬并不表明它本身就是一種硬法，因為無論其多硬，賴以支撐其硬度的都不是國家強制力。

正因為黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的上述差異，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在將黨內(nèi)法規(guī)納入我國社會主義法治體系時，有意將之與國家法做了區(qū)分?！稕Q定》指出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！痹谶@里，《決定》在“形成完備的法律規(guī)范體系”與“高效的法治實施體系”“嚴密的法治監(jiān)督體系”以及“有力的法治保障體系”之間用了頓號，而在形成前面4 個體系與“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”之間則用了逗號。這表明，同樣作為我國法治體系的重要組成部分，前四者與黨內(nèi)法規(guī)體系是存在區(qū)別的，前四者隸屬于國家法的范疇，都需要以國家強制力作為保障，屬于同一層面的體系，而后者則自成體系，是與前者相并列的體系，他們之間并無隸屬關(guān)系。而從表述的前后順序上來看，《決定》將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”放在“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”之后，實際上暗含了前者（國家法）是基礎(chǔ)，而后者（黨內(nèi)法規(guī)）為保障的意蘊，亦即后者需要以不違背前者為前提。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)自身的名稱也已經(jīng)清楚地表明了黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的不同?！稕Q定》在將黨內(nèi)法規(guī)納入我國法治體系時，并沒有使用之前黨的一些文件中所使用的“黨規(guī)黨法”或“黨的法規(guī)”之類的稱謂，而是專門用了“黨內(nèi)法規(guī)”，這表明其本身就已經(jīng)對黨內(nèi)法規(guī)在我國法治體系中的地位有了明確定位，即黨內(nèi)法規(guī)是僅適用于黨內(nèi)的一種法，是基于黨在我國依法治國中的領(lǐng)導(dǎo)地位以及全面從嚴治黨的需要而被納入我國法治體系的一種法律現(xiàn)象。

（三）用軟法來定性黨內(nèi)法規(guī)是相對更為可取的做法

實際上，作為與國家法相對應(yīng)而提出的一個法學概念，軟法或許并不是最好的一種稱謂，尤其是在用軟法來定性實際上并不“軟”的黨內(nèi)法規(guī)的法律性質(zhì)時，這一提法很容易引起人們的誤解。為此，也有些學者將之稱為社會法。①如姜明安教授就認為，剖析“黨內(nèi)法規(guī)”的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會法和軟法。參見姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3 期。但筆者認為，作為與國家法相對稱的一個學術(shù)概念，社會法固然有其可取之處，但卻更容易令人們產(chǎn)生分歧與誤解。因為在理論上，社會法有多種理解，易造成人們思想認識上的混亂。在法學界，社會法的概念有多種解釋，它既可以看作是相對于公法私法的第三法域，也可以看作是調(diào)整和規(guī)范各種社會問題的法律。而就其法律規(guī)范的內(nèi)容而言，也有狹義、中義和廣義之分。狹義的社會法，即社會保障法，是法律體系中的一個獨立法律部門。②參見張守文：《社會法論略》，《中外法學》1996年第6 期。中義的社會法居于廣義和狹義兩種概念界定的中間，“內(nèi)容涵蓋了勞動法與社會保障法”③陳海嵩：《經(jīng)濟法與社會法關(guān)系之我見》，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2003年第4 期。。廣義的社會法則是指所有為實現(xiàn)社會政策而制定的法律，諸如勞動法、消費者保護法、住宅法、環(huán)保法等均為社會法。我國臺灣地區(qū)學者黃右昌所稱之社會法乃指所有基于社會政策之立法，其范圍不只包括勞動法，甚至連經(jīng)濟法、民法亦屬社會法之范疇。④參見趙紅梅：《社會法代表性學說之評析與展望》，《法學》2004年第5 期。而除了以上理解之外，還有學者認為，社會法是一種法學思潮，是相對于“個人法”的概念而使用的①參見王為農(nóng)、吳謙：《社會法的基本問題：概念與特征》，《財經(jīng)問題研究》2002年第11 期。； 或認為，社會法是一個法律門類，而不是一個法律理念。②參見鄭尚元：《社會法是法律部門，不是法律理念》，《法學》2004年第5 期?？梢哉f，“社會法產(chǎn)生以來，關(guān)于社會法涵蓋的內(nèi)容以及社會法是法律部門還是法域的爭論一直沒有停歇過”③林嘉：《社會法在構(gòu)建和諧社會中的使命》，《法學家》2007年第2 期。。僅我國內(nèi)地學者關(guān)于“社會法”詞語的使用就多達數(shù)十種，社會法甚至曾一度被作為我國法律體系中的一個部門法。顯然，社會法的概念包含了過多的理解與解釋，更容易引起人們的誤讀，導(dǎo)致人們觀念上的分歧和爭議。而軟法的概念盡管也存在不少爭議，也不是一個最好的提法，但至少相比于社會法的提法而言，它還是一個更為可取的概念。筆者以為，在目前我們尚無法找到一個能夠更準確描述包括黨內(nèi)法規(guī)等在內(nèi)的國家法之外的“法”之法律性的概念的情況下，用軟法來界定這些“法”的性質(zhì)顯然就是一種最好的選擇?；诖?，將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法，在承認其法律性并認可其為我國社會主義法治體系組成部分的同時，使之區(qū)別于國家法，顯然是一種務(wù)實而理性的選擇。就此而言，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法，在法理上不應(yīng)再存在爭議。

當然，需要特別指出的是，在學術(shù)界，由于認識上的不同，人們對于哪些規(guī)范屬于軟法還沒有完全達成一致。在此背景下，很多人往往僅依據(jù)軟法的名稱，從法自身約束力的強弱來區(qū)分軟法與硬法。正因為如此，有學者將硬法中指導(dǎo)性、號召性、激勵性、宣示性等非強制性規(guī)范也納入軟法的范疇④參見周艷云：《民主、自律、制度：腐敗的層進治理——以軟法的治理為視角》，《學習與實踐》2016年第7 期。，這實際上是值得商榷的。筆者認為，如果將硬法中指導(dǎo)性、號召性、激勵性、宣示性等非強制性規(guī)范也納入軟法，則客觀上很容易混淆軟法與硬法的界限。因為硬法與軟法劃分的主要標準并非法律規(guī)范約束力的強與弱，而在于是否以國家強制力為后盾；而硬法中的指導(dǎo)性、號召性、激勵性、宣示性等非強制性規(guī)范盡管約束效能不強，比較偏軟，但卻是以國家強制力為后盾的，依賴國家強制力來保障實施。因此，這類法律規(guī)范只是屬于“軟”的硬法而已，其在定位上依舊應(yīng)當歸屬于硬法。而黨內(nèi)法規(guī)盡管約束效能很強，在執(zhí)行力上很“硬”，但由于不倚賴于國家強制力保障實施，因而并不能被劃入作為硬法的國家法之列，而依舊只能被劃歸入軟法。當然，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴治黨方面所體現(xiàn)出來的效能，我們可以說黨內(nèi)法規(guī)是一種很“硬”的軟法。

二、黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法

需要特別指出的是，作為一種軟法，黨內(nèi)法規(guī)盡管與國家法一樣，都是我國社會主義法治體系的組成部分，是我國社會主義法治體系不可或缺的構(gòu)成要件，但其實質(zhì)性的不同決定了彼此不宜相互替代，即，不宜將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法，使之失去自身特殊的獨立存在形態(tài)而成為國家法的組成部分，也不宜將國家法的內(nèi)容過多地融入到黨內(nèi)法規(guī)中，否則會降低了黨內(nèi)法規(guī)對于黨員的要求。學術(shù)界有很多人主張將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律⑤參見劉松山：《建議將黨規(guī)黨法上升為國家法律》，《理論與改革》2000年第6 期；王紹遠：《實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接研究》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》2016年第1 期；謝宇：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會科學》2016年第3 期；張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學》2014年第4 期；袁達松、黎昭權(quán)：《法治思維和法治方式在全面從嚴治黨中的作用》，《人民論壇》2015年第29 期。，實際上只看到了黨內(nèi)法規(guī)作為一種法而與國家法所共同具有的法律性，而混淆了黨內(nèi)法規(guī)作為一種法與國家法的不同。

（一）將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律不利于維護國家法治統(tǒng)一

實際上，表面上看，把黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法客觀上的確能夠解決一些看上去似乎是問題的問題，例如，貌似破壞法治統(tǒng)一的問題。有學者就指出，如果將黨內(nèi)法規(guī)體系視為我國國家法體系之外的另外一個體系，則勢必會出現(xiàn)兩個或兩個以上獨立的規(guī)范體系同時存在的情況，而這會導(dǎo)致其相互間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象與日俱增，從而破壞國家法治的統(tǒng)一，進而影響國家的治理效果。該學者同時認為，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系更易于將黨內(nèi)法規(guī)納入法治軌道，更有利于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，更有利于加強對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，也更利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。①參見王春業(yè)：《論將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系》，《天津師范大學學報（社會科學版）》2016年第3 期。但對此觀點，筆者不敢茍同，相反，筆者認為，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法律體系，使之成為國家法反而不利于國家法治的統(tǒng)一。原因在于以下三個方面。

1.將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律會使國家法的行為標準產(chǎn)生沖突

在法理上，國家法與黨內(nèi)法規(guī)對其適用對象的行為要求在倫理道德層次上是不同的?！爸袊伯a(chǎn)黨是馬克思主義政黨，是有著嚴格黨內(nèi)制度和高超建設(shè)標準的政黨?！雹陧n喜平、鞏瑞波：《邊界與效度：政黨內(nèi)部激勵活動的原則論析——以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)表彰活動為例》，《中共中央黨校學報》2017年第4 期。而黨內(nèi)法規(guī)就是這一高超建設(shè)標準的最突出體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨的規(guī)范，其在行為標準上的要求要遠高于國家法，有些要求已經(jīng)涉足了“高尚的道德”領(lǐng)域。這是其發(fā)揮管黨治黨優(yōu)勢，使黨得以保持先進性與純潔性的內(nèi)在需要與現(xiàn)實選擇。從法與倫理道德的關(guān)系上來說，國家法只是為適應(yīng)社會治理需要而被法律化的、適用于一般公民的、最低限度的倫理道德規(guī)范。而黨內(nèi)法規(guī)則不然，出于中國共產(chǎn)黨自身性質(zhì)及使命的要求，黨內(nèi)法規(guī)對于黨員所提出的要求往往要遠高于國家法對于一般公民的要求，以使其能夠依照黨員的標準為人處事，體現(xiàn)黨的先進性，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。如果將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法，則要么必須遵循國家法對人們行為的要求設(shè)置標準，降低對于黨員的行為要求，要么提高對一般公民的行為標準要求，使國家法對公民行為標準的要求達到黨內(nèi)法規(guī)對于黨員要求的高水平，否則就會與國家法在行為標準的要求上出現(xiàn)矛盾與沖突?！白鳛閲业姆桑绻麑⑺蛨?zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)混為一談，就會使希望遵守法律的公民無所適從，降低公民對于法律的預(yù)期性，更進一步造成法律公信力的下降。”③王紹遠：《實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接研究》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》2016年第1 期。將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律盡管會使兩者在行為要求的標準上保持一致，契合了法治的公平原則與平等理念，但也顯然會造成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自調(diào)整范圍的錯亂，使兩者失去各自原本具有的調(diào)整優(yōu)勢而趨于混同。

2.將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律會使國家法律設(shè)置的理念出現(xiàn)混亂

國家法與黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容設(shè)置的理念上存在較大差別。國家法由于是廣大人民群眾用以保障自己當家作主地位的基本工具，所以相對更傾向于權(quán)利保障，在制度設(shè)置上也更突出權(quán)利保障，它是以權(quán)利本位為前提的，將享有權(quán)利作為履行義務(wù)的邏輯前提?！皩τ诋敶鐣裕瑧?yīng)當以權(quán)利為本位，來重塑人的主體性理念?！雹芨鸷榱x：《法理學》，中國人民大學出版社2006年版，第53 頁。因為只有以權(quán)利為本位，才能夠走向一種道德、公正、合理與進步的高級法律生活。而權(quán)利本位的基本要義在于：任何義務(wù)的設(shè)定需要以相應(yīng)的權(quán)利為基礎(chǔ)，是為實現(xiàn)特定權(quán)利所必需的。在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系上，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實現(xiàn)；權(quán)利是第一性的因素，義務(wù)是第二性的因素，權(quán)利是義務(wù)存在的依據(jù)和意義。①參見張文顯：《馬克思主義法理學——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第303 頁。而黨內(nèi)法規(guī)作為一種更高標準的行為要求以及出于管黨治黨的需要，則以義務(wù)優(yōu)位為基本特征，往往更顯現(xiàn)和突出黨員的義務(wù)，將黨員義務(wù)的履行作為其享有權(quán)利的條件。對于黨員而言，“一個人所享有的權(quán)利只應(yīng)該是對他所負有的義務(wù)的交換，他從對方那里得到的權(quán)利只應(yīng)該是用他從對方那里承擔的義務(wù)換來的”②王海明：《論權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系》，《倫理學研究》2005年第6 期。?！芭c國家的法律規(guī)定和權(quán)力行使必須以維護公民法定權(quán)利為價值取向不同，中國共產(chǎn)黨黨員只有承諾和自覺履行黨章規(guī)定的義務(wù)，才能享有黨員權(quán)利，反之，其享有的權(quán)利就會被取消?！雹埸S明哲、賴路成：《黨員主體地位與黨員權(quán)利義務(wù)關(guān)系研究》，《學習與實踐》2009年第2 期。這種承載著職責和責任的義務(wù)優(yōu)位使中國共產(chǎn)黨成為一個為了中華民族不斷奉獻的政治組織。也正是中國共產(chǎn)黨的這種特性，才可以承載中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民完成新民主主義革命、社會主義建設(shè)和改革開放的偉大事業(yè)。④參見李軍：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第110 頁。在此情形下，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法勢必會導(dǎo)致同一國家法律體系內(nèi)出現(xiàn)兩種截然不同的權(quán)利義務(wù)設(shè)置理念，從而造成國家法律在理念上的沖突與內(nèi)容設(shè)置上的混亂，危害國家法治的統(tǒng)一。

3.將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律會異化國家法律體系

國家法與黨內(nèi)法規(guī)作為法的調(diào)整機理并不相同。國家法作為最低限度的倫理道德，只能調(diào)整人們的行為，不能涉足人們的思想，盡管其能夠?qū)θ藗兊乃枷胧澜绠a(chǎn)生非調(diào)整性影響、價值取向方面的影響和結(jié)構(gòu)性影響。⑤參見季金華、張昌輝：《論法律對思想的影響》，《法律科學（西北政法大學學報）》2016年第2 期?！胺傻恼{(diào)整對象是行為或行為關(guān)系，純粹的思想或思想關(guān)系不能為法律所調(diào)整。”⑥朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社2008年版，第120 頁。這是其與倫理道德的一個本質(zhì)性區(qū)別。而黨內(nèi)法規(guī)則不同，黨內(nèi)法規(guī)作為相對于國家法而言在倫理道德要求層次上更高的制度規(guī)則，在調(diào)整黨員的行為之外，還可以調(diào)整其思想，要求黨員加強自身思想作風建設(shè)。在黨內(nèi)法規(guī)中，很多規(guī)范都已經(jīng)不限于對于黨員行為進行調(diào)整，也已經(jīng)涉足到了其內(nèi)心世界，涉足了其思想意識領(lǐng)域。如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》第7 條規(guī)定的“廉潔修身，自覺提升思想道德境界”等內(nèi)容，就是典型的對于黨員思想的調(diào)整。而《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》中也明確指出：完善黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，為做好理論創(chuàng)新和理論武裝工作提供制度保障。就是說，在黨的思想建設(shè)方面，是有專門的黨內(nèi)法規(guī)的。這注定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法的調(diào)整機制是不盡相同的。國家法的調(diào)整依靠外在約束，依靠對人們行為的引導(dǎo)和約束實現(xiàn)社會治理；而黨內(nèi)法規(guī)則強調(diào)思想建黨與制度建黨相結(jié)合，其調(diào)整提倡內(nèi)外兼修，依靠對黨員行為與思想的雙重規(guī)范達到黨內(nèi)治理。在這種情況下，如果將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法，則勢必會令黨內(nèi)法規(guī)成為國家法體系中的“另類”，從而會直接沖擊和動搖國家法只規(guī)范人們行為而不能調(diào)整人們思想的理論根基，造成國家法制度體系的異化與混亂，且會導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)自身合法性的消減。

（二）將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律不利于全面從嚴治黨

不僅如此，筆者以為，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系，使之上升為國家法也不利于“黨要管黨，全面從嚴治黨”。從理論上來說，黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法會削弱其作為制度所具有的政治屬性，而相應(yīng)地增強其作為制度所具有的規(guī)范性、權(quán)威性與強制性，但也會帶來一些顯見的不良效應(yīng)。原因在于，這種轉(zhuǎn)變會使黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域由黨內(nèi)擴至黨外，使國家法介入其本不宜介入的黨內(nèi)關(guān)系領(lǐng)域，使兩者的調(diào)整范圍逐漸趨同。而這顯然會改變黨內(nèi)法規(guī)姓“黨”的事實，從而不利于黨要管黨與全面從嚴治黨的實際需要。黨內(nèi)法規(guī)之所以是黨內(nèi)法規(guī)，一方面在于其具有法律屬性，在于其對于黨員及各級黨組織具有的類似于國家法的權(quán)威與約束力，另一方面則在于其具有政治屬性，在于其姓“黨”，在于其能夠堅持黨的宗旨，能夠以其自身更高的行為標準與更嚴的內(nèi)容要求幫助黨保持工人階級先鋒隊并同時也是中國人民與中華民族先鋒隊的黨性。從法理上來說，國家法具有普遍適用性，即其對于一國公民是統(tǒng)一適用的，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法顯然意味著黨內(nèi)法規(guī)對于一般公民也要加以適用，而黨內(nèi)法規(guī)對于黨員的高標準與嚴要求也勢必要統(tǒng)一適用于一般公民。這不僅極不現(xiàn)實，而且也會抬高國家法對于一般公民的行為要求，使黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨規(guī)范失去其在全面從嚴治黨方面的優(yōu)勢，并進而使黨喪失其先進性。因為既然一般公民都能夠借助于上升為國家法之后的黨內(nèi)法規(guī)而具有了更高的行為標準，則中國共產(chǎn)黨黨員的先進性勢必會無從體現(xiàn)，而黨的先進性也就會因此喪失。

此外，從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要內(nèi)容來看，其中的大部分都是中國共產(chǎn)黨進行黨內(nèi)治理的依據(jù)和準則。主要涉及黨的思想作風、民主集中制、反腐倡廉、機關(guān)工作等方面的建設(shè)，而這些內(nèi)容是國家法律無法觸及或取代的。①參見支振鋒：《黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國法律評論》2016年第3 期。將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系，使之升格為國家法，顯然意味著黨內(nèi)法規(guī)成為需要借助而且也必須要借助國家強制力來加以實施的硬法。這就意味著黨紀與國法將融為一體，對于違規(guī)的黨員追究其責任時追究的一律是其國家法責任，而不再有也不需要再有更能體現(xiàn)從嚴治黨要求的黨紀責任，黨內(nèi)法規(guī)的更嚴厲責任即“紀嚴于法”勢必將無法體現(xiàn)。這必然會在事實上降低黨對于黨員的思想和行為要求，無法顯現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴治黨”的必要性和重要性。

非但如此，與國家法相比，黨內(nèi)法規(guī)的一個非常重要的特征并同時也是優(yōu)勢，就在于黨內(nèi)法規(guī)既具有法律屬性又具有政治屬性，“黨內(nèi)法規(guī)既要堅持馬克思主義政黨的屬性和要求，體現(xiàn)黨建的實踐經(jīng)驗，又要具有全局性和前瞻性，創(chuàng)立這樣一些法規(guī)必須考慮很多因素”②蔡文華：《論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標及其實踐路徑》，《探索》2016年第4 期。。而黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性則使其具有相對靈活與獨立的特點，這正是其能夠適合管黨治黨需要的關(guān)鍵所在。因為“黨內(nèi)法規(guī)因其制定主體是黨的組織，雖然其制定也有一定的程序，但一般會根據(jù)社會的發(fā)展實際以及黨內(nèi)出現(xiàn)的新情況新問題及時地做出調(diào)整，具有靈活性，且文本形式和內(nèi)容可繁可簡，可以是具體的也可以是原則性的”③許耀桐：《黨內(nèi)法規(guī)在法治中的重要作用》，《北京日報》2016年12月5日。?！白鳛檎h組織建立規(guī)章制度的形式與程序就相對簡單、簡便與快捷得多，這樣的特點便于規(guī)章制度在社會生活中能夠快速實施。”④石文龍：《依法執(zhí)政與“黨法”》，《太平洋學報》2011年第2 期?！包h內(nèi)立法的靈活性表現(xiàn)出黨組織的適應(yīng)能力。面對黨內(nèi)出現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象，在黨內(nèi)立法上可以先行出臺試行條例，它不僅規(guī)范了黨內(nèi)組織行為，而且也為調(diào)整規(guī)范留下了空間和余地?！雹萃跽衩瘛⑹┬轮荩骸吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第126 頁。而國家法則必須具有更強的穩(wěn)定性，這“不僅是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是社會發(fā)展的基礎(chǔ)”⑥張文顯：《馬克思主義法理學——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第344 頁。?；诜€(wěn)定性的需求，國家法需要受嚴格的立法程序之限制，無論是制定還是修改都需要遵循極為繁雜的程序，與黨內(nèi)法規(guī)相比，國家法缺乏必要的靈活性。“黨內(nèi)法規(guī)的‘內(nèi)’決定了黨規(guī)姓黨，黨規(guī)非國法，無需法院，但黨規(guī)也要避免文牘主義和形式主義，不能以死板的制度約束執(zhí)政黨本身政策機動靈活的優(yōu)勢?！雹僦д穹澹骸饵h內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國法律評論》2016年第3 期。而將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法則意味著黨內(nèi)法規(guī)必須要受國家法相對更具穩(wěn)定性這樣一種要求的制約，必須要受《立法法》所規(guī)定的遠較《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的繁瑣的立法程序之制約，從而失去其相比于國家法而言所具有的相對靈活性②需要特別指出的是，黨內(nèi)法規(guī)的靈活性只是相對于國家法的靈活性，作為法，黨內(nèi)法規(guī)也具有法律的特性，也需要遵循法的制定與操作規(guī)程，只不過相比于國家法而言，這一規(guī)程要簡化一些，但卻依然不離合法性這一底線要求。，難以適應(yīng)管黨治黨的實際需要，使黨內(nèi)法規(guī)喪失其作為具有政治屬性的法而具有的制度優(yōu)勢。

相反，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系同時又令其保持與國家法律的區(qū)別，則不僅可以確保國家法的更高權(quán)威，有利于維護國家法治的統(tǒng)一，也有利于體現(xiàn)黨的先進性，保證黨要管黨和實現(xiàn)全面從嚴治黨。筆者以為，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的法治思維的影射，將黨內(nèi)法規(guī)納入我國法治體系但又獨立于國家法體系之外，是黨運用并堅持法治思維的一種靈活體現(xiàn)。這樣一種做法既可以避免將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法之后可能引發(fā)的其成為國家法律體系中之“另類”的尷尬，從而維護和保證國家法治的統(tǒng)一；又可以宣示黨內(nèi)法規(guī)在我國法治體系中的重要性，突出其對于黨員和各級黨組織之無可辯駁、不可否認的法律性，推進和帶動廣大黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)法律性的認同、接受與遵行，從而借助黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之不同而強化和凸顯黨對于黨員的高標準與嚴要求，實現(xiàn)和保障全面從嚴治黨，永葆黨的先進性與純潔性，并進一步凸顯黨自身作為執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心的正當性與合法性。

以此為基點，“只有堅持黨規(guī)別于國法、黨規(guī)國法分工協(xié)作，黨紀嚴于國法、黨紀挺在國法前，才能保證黨內(nèi)法治與國家法治良性互動，保證黨內(nèi)善規(guī)之治與國家良法之治相輔相成”③肖金明：《在黨內(nèi)治理中實現(xiàn)良法善治》，《山東人大工作》2016年第10 期。。將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法會導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)難以再成為黨內(nèi)法規(guī)，造成黨內(nèi)法規(guī)與國家法調(diào)整范圍的混同。而“如果我們將兩個工具單一化、同質(zhì)化乃至同一化，就必然會使我們喪失本可自如運用的執(zhí)政手段，執(zhí)政效能必然大大降低，執(zhí)政目的就很難達成”④卓澤淵：《黨規(guī)與國法的基本關(guān)系》，《中共杭州市委黨校學報》2015年第1 期。。因此，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系上必須要明確以下方面的內(nèi)容，即：黨內(nèi)法規(guī)不能夠取代國家立法成為治國理政的重器；而國家立法也無法代替黨內(nèi)法規(guī)成為管黨治黨的制度保障。二者需要形成良性的互動互補關(guān)系，共同在當代社會治理中發(fā)揮作用，而不是簡單地將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法。

當然，需要特別指出的是，黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法律并不意味著黨內(nèi)法規(guī)的某些內(nèi)容不能轉(zhuǎn)化為國家法律中的具體制度。⑤從語義學上來說，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法意味著從黨內(nèi)法規(guī)到國家法的轉(zhuǎn)變只是調(diào)整范圍與效力上的轉(zhuǎn)變，即令黨內(nèi)法規(guī)在所調(diào)整的對象上將由黨內(nèi)關(guān)系擴展為一般性社會關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)將成為正式的國家法，其效力將由國家強制力來加以保障，但其制度內(nèi)容并不需要改變。而將黨內(nèi)法規(guī)的某些內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國家法的一些具體制度則不同，它是在充分考慮這些制度適用效果及其在國家法層面適用可能性的基礎(chǔ)上，由國家法在立法時對這些制度的理念或調(diào)整方法等加以借鑒，其制度內(nèi)容實際上已經(jīng)做了有利于其升格為國家法制度方面的改變。如《中國共產(chǎn)黨章程》中的人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度等向《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的轉(zhuǎn)化等。作為執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的執(zhí)政理念必然會體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的某些具體制度之中，而這些制度很多情況下未必僅適用于治黨，其中的一部分也適用于治國理政。如，有關(guān)黨員干部財產(chǎn)申報的制度，這一制度既可以適用于黨員干部，也可以適用于一般公務(wù)員等非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這類制度顯然可以轉(zhuǎn)化為國家法，成為國家法的內(nèi)容之一。此外，在黨內(nèi)法規(guī)能否上升為國家法的問題上，還需要區(qū)別黨的重大決議與黨內(nèi)法規(guī)的不同。與黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法律不同，黨的重大決議一般可以上升為國家法律，甚至從黨治國理政的角度來說，很多黨的重大決議都有必要上升為國家法律。原因在于，黨內(nèi)法規(guī)是一種治黨規(guī)范，通常只適合于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，而不適宜調(diào)整黨外關(guān)系，但黨的重大決議則未必如此。因為黨作為我國唯一的執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心，其重大決議中有相當一部分是屬于黨治國理政層面的內(nèi)容，歸屬于黨的政策，如黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、黨的十八屆五中全會通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》以及中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。這些都屬于黨的政策層面的決議，其針對的對象顯然已不限于黨內(nèi)。而這些政策層面的重大決議作為黨的政策并不僅僅適用于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，甚至主要并不是用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的，而是黨作為中國特色社會主義建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的重要依據(jù)。①筆者以為，理論界之所以有很多人認為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當被上升為國家法律，一個很重要的原因就在于其混淆了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策之間的區(qū)別，將黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)混同，把黨的政策也作為了黨內(nèi)法規(guī)。例如，羅許生就認為：“從我國重要法律法規(guī)的立法進程來看，基本遵循著黨的主張——黨內(nèi)法規(guī)——國家法律這么一個路徑?！保▍⒁娏_許生：《國家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學報》2016年第6 期）。但實際上，我國重要法律法規(guī)的立法所遵循的進路并不是“黨的主張——黨內(nèi)法規(guī)——國家法律”，而是“黨的主張——黨的政策——國家法律”。依據(jù)政策與國家法律的關(guān)系機理，很多法律都是政策的法律化以及政策實施的保障，而很多政策往往都是法律的前奏?！包h的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！雹诹暯剑骸对谥泄彩藢盟闹腥珪诙稳w會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第20 頁。在政策與法律的關(guān)系上，需要重視政策向法律的轉(zhuǎn)化，使政策多一些類似法律的穩(wěn)定性；易言之，就是要重視政策的法律化。就此而言，黨作出的一些具有政策性質(zhì)的重大決議是可以甚至必須要轉(zhuǎn)化為國家法律的。