自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下優(yōu)化出入境服務(wù)管理工作的若干思考

王 平，陳海斌

（上海市公安局自貿(mào)區(qū)分局， 上海 200131）

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展潮流，人才國際化格局正在逐步形成。中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立后（以下簡稱自貿(mào)區(qū)），對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，著力建設(shè)開放度最高、便利化最優(yōu)的自由經(jīng)濟(jì)園區(qū)，使得作為核心生產(chǎn)力的人才資本的作用越來越凸顯，對于國際化人才的需求也更加迫切。如何在推動人員跨境交流、服務(wù)自貿(mào)區(qū)開放經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，充分發(fā)揮公安出入境服務(wù)管理職能，深化形成與自貿(mào)區(qū)改革開放、先行先試格局戰(zhàn)略相適應(yīng)的出入境服務(wù)管理體系，是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也是使命任務(wù)。

一、現(xiàn)實(shí)意義：出入境服務(wù)管理對自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的功能

當(dāng)今的國際經(jīng)濟(jì)、科技競爭已越來越多圍繞人才和知識的競爭展開，人才競爭在綜合國力競爭中體現(xiàn)出越來越強(qiáng)的決定性意義。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和人才國際化的發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)外籍人才引進(jìn)工作，強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大人才對外開放，聚天下英才而用之。上海自貿(mào)區(qū)通過投資貿(mào)易便利化和金融國際化的探索，力爭促進(jìn)國內(nèi)外生產(chǎn)要素的流動與集聚，形成經(jīng)濟(jì)增長的新動力。同時，通過由保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利化，重塑中國經(jīng)濟(jì)增長方式。在這過程中，所有的動力和出路都來源于創(chuàng)新，而創(chuàng)新驅(qū)動的實(shí)質(zhì)是人才驅(qū)動，吸引集聚各方人才、推動人才自由流動、提升人力資本能級，是上海自貿(mào)區(qū)深化改革、擴(kuò)大開放，推動我國在參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系、提升制度性話語權(quán)的激烈競爭中贏得主動的根本選擇。

（一）出入境服務(wù)對人才自由流動的作用

公安出入境服務(wù)管理工作從根本上講是政府移民管理的重要內(nèi)容。在自貿(mào)區(qū)推動人員跨境交流、吸引國際人才集聚的過程中，出入境服務(wù)管理工作亦起著不可多得的推動作用。具體表現(xiàn)為：一是出入境服務(wù)管理成為國際人才競爭的戰(zhàn)略構(gòu)成。相比其他政策法律和政治經(jīng)濟(jì)手段，由入境、簽證、停留、居留、綠卡、入籍等構(gòu)建的外國人入境和居留政策體系，與國際人才引進(jìn)的關(guān)聯(lián)度最高、效果最好，已經(jīng)演變成鼓勵和吸納符合其國家經(jīng)濟(jì)利益的全球人才的利器。二是出入境服務(wù)能力是全球人才競爭能力的重要組成部分。公安出入境管理部門在簽證居留政策上的一個小小的調(diào)整或放開，就會帶來引進(jìn)和回歸人才、技術(shù)的成倍增加，同時對海外華人來說，諸如國籍、綠卡方面一些特殊的政策傾斜都會很大程度地增強(qiáng)他們對祖國的向心力和歸屬感，促進(jìn)全球華裔人才力量的凝聚。三是出入境服務(wù)成為人才自由流動開放合作新局面形成的重要推手。人才是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段的重要創(chuàng)新要素，公安出入境政策涉及人才進(jìn)入、停留、居留等關(guān)鍵性問題，消除了這方面的障礙和壁壘，將對暢通人才引進(jìn)渠道起到“加速器”和“潤滑劑”的推動作用。

（二）出入境服務(wù)管理對自貿(mào)區(qū)建設(shè)的作用

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)是建設(shè)投資貿(mào)易自由、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營商環(huán)境便利的國際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易園區(qū)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要吸引集聚大批的國際人才，需要充分發(fā)揮優(yōu)秀人才的作用，激發(fā)各類人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，需要在人才規(guī)模、人才素質(zhì)、人才結(jié)構(gòu)、人才效能以及人才環(huán)境上有新的更高的升級要求。但據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，雖然浦東的國際化水平相比國內(nèi)其他區(qū)域略有優(yōu)勢，但相比國際上自由貿(mào)易園區(qū)比較成功的國家或地區(qū)，遠(yuǎn)至美國、荷蘭、迪拜，近至周邊的新加坡、日本和韓國，以及中國香港、臺灣地區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)在國際化人才、國際化引才制度和國際化人才服務(wù)配套措施等方面存在一些不足：一是外籍人才集聚規(guī)模不夠。從自貿(mào)區(qū)來看（以核心區(qū)保稅區(qū)域?yàn)槔?，截?017年底，區(qū)域外籍就業(yè)人員1.01萬人。二是外籍高精尖人才缺失。自貿(mào)區(qū)內(nèi)屬于中央“千人計(jì)劃”的僅5人，且缺少全球頂尖人才，學(xué)科學(xué)術(shù)領(lǐng)域的國際領(lǐng)袖型人才、參與國際大科學(xué)平臺項(xiàng)目研究的領(lǐng)銜人才等較少，在具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國際高端人才也比較匱乏。三是國際化引才環(huán)境還不盡完善。與各國競相調(diào)整人才制度、降低人才準(zhǔn)入門檻相比，我國“綠卡”申請門檻較高、辦證程序繁雜、知曉度和含金量不高，在包括海外人才在華所涉及出入境簽證、體檢，以及生活教育環(huán)境等方面也都有很大的提升空間。

自貿(mào)區(qū)公安出入境服務(wù)管理工作的根本任務(wù)，概括起來就是讓海外人才“來者易來、留者易留、往返便利”，即以開放的姿態(tài)和市場化的方式，推動建立適應(yīng)自貿(mào)區(qū)國際化發(fā)展需要的人才集聚制度、人才服務(wù)體系和出入境服務(wù)軟環(huán)境，全力支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)。因此，完善出入境服務(wù)，有利于切實(shí)緩解自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨國際化人才緊缺、人力資源成本上升的壓力，有效集聚全球人才，加快提升自貿(mào)區(qū)人才國際競爭力；有利于滿足作為自貿(mào)區(qū)根本主體的企業(yè)的發(fā)展需求，給予人才跨境流動、自由創(chuàng)業(yè)充足的逗留時間、更多的移動空間，給予企業(yè)、人才“境內(nèi)關(guān)外”、出入境的最大便利和海外人才移民紅利，為企業(yè)人才發(fā)展提供重要支持；有利于自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅不因人才問題而掣肘發(fā)展，反而能確立更為廣闊的全球人才觀，創(chuàng)建與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相適應(yīng)、具有全球資源配置能力的人才高地。

（三）出入境服務(wù)管理對制度創(chuàng)新的作用

隨著自貿(mào)區(qū)開放力度、引才力度的加大，大量外籍人士來滬創(chuàng)業(yè)、工作和生活，如何在不斷加快人才吸引集聚、推動人才自由流動的同時，加強(qiáng)現(xiàn)實(shí)性的外國人依法管理和風(fēng)險防控，如何在遵循出入境管理服務(wù)基本規(guī)律、充分學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際、上海特點(diǎn)，探索符合發(fā)展需要的出入境服務(wù)管理機(jī)制和模式，這是出入境服務(wù)管理部門面臨的重要課題。切實(shí)把握自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新示范的機(jī)遇任務(wù)，以制度創(chuàng)新、先行先試為核心任務(wù)，加強(qiáng)出入境服務(wù)管理的創(chuàng)新，加強(qiáng)與相關(guān)部門聯(lián)動推進(jìn)制度變革、機(jī)制變革、服務(wù)變革，有利于構(gòu)建面向外國人的服務(wù)管理體制機(jī)制，在服務(wù)中守住安全底線，這同時也是轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的客觀要求；有利于持續(xù)保持領(lǐng)跑者的姿態(tài)，把各項(xiàng)促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施落實(shí)好，成為先進(jìn)示范經(jīng)驗(yàn)和品牌服務(wù)的創(chuàng)新源；有利于適應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革，充實(shí)和拓展移民部門職能，更好地服務(wù)改革開放；有利于為全國深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，為加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制做出出入境部門的貢獻(xiàn)。

二、探索實(shí)踐：近年來自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的創(chuàng)新成效

上海自貿(mào)區(qū)成立后，自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域作為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)與核心區(qū)，已成為各類創(chuàng)新企業(yè)的重要集聚地，國際貿(mào)易、跨境貿(mào)易正在做大做強(qiáng)，各種數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、平臺產(chǎn)業(yè)、研發(fā)產(chǎn)業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)形式也在蓬勃興起。園區(qū)出入境管理部門主動適應(yīng)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新開放、先行先試的新形勢、新需求，著眼于集聚海內(nèi)外高層次人才，支持海外人才來自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，優(yōu)化出入境服務(wù)管理軟環(huán)境，在出入境人才制度創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新以及風(fēng)險管控方面開展了初步探索，取得了一定成效。

（一）立足簡政放權(quán)，積極承接出入境行政審批制度改革試點(diǎn)

建設(shè)啟用自貿(mào)區(qū)出入境辦證中心，于2015年1月1日起率先在自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域內(nèi)先行試點(diǎn)15項(xiàng)中外人員出入境證件受理審批權(quán)限和4項(xiàng)外籍人員辦證便利措施。新業(yè)務(wù)實(shí)施后，自貿(mào)區(qū)出入境窗口成為了全市業(yè)務(wù)種類最多的基層出入境部門，促使自貿(mào)區(qū)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了“區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦”和“足不出區(qū)”就能高效便捷地辦理各類出入境證件，極大地滿足了自貿(mào)區(qū)企業(yè)內(nèi)各類人才的出入境需求，并在自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后將這批試點(diǎn)業(yè)務(wù)成功復(fù)制推廣到了整個浦東新區(qū)，部分還推廣到了全市。其中針對園區(qū)企業(yè)突出需求試行的“憑上海自貿(mào)區(qū)管委會函件辦理外國人長期停居留證件”等事項(xiàng)，有效提升了辦理外國人長期停居留證件的便利化，收到了較好的效應(yīng)。三年來，共辦理各類出入境證件25.72萬余人次，同比上升75.8%。

（二）立足放大成效，積極落實(shí)兩輪出入境支持科創(chuàng)中心建設(shè)人才新政

2015年6月，公安部發(fā)布支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的12項(xiàng)出入境政策措施，首次推出了市場化認(rèn)定人才申請永久居留、創(chuàng)業(yè)類居留許可等引才政策，對吸引外籍高層次人才也起到了很好的推動作用。對此，自貿(mào)區(qū)出入境管理部門圍繞最大限度地釋放新政成效，著力在政策落地的“最后一公里”上進(jìn)行發(fā)力。例如：以緊湊型專家團(tuán)隊(duì)的方式，為園區(qū)亞太運(yùn)營商等總部型企業(yè)、科技研發(fā)中心、中小型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供個性化、一站式的解決方案；推動實(shí)施海外高層次人才服務(wù)科創(chuàng)示范項(xiàng)目，與區(qū)內(nèi)的藥物研發(fā)、重點(diǎn)涉外企業(yè)等在聚焦國際人才引進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展和國際人才服務(wù)優(yōu)化等方面開展緊密協(xié)作，有針對性地落實(shí)“一人一策”“一企一策”。2016年12月，公安部在繼2015年7月出臺支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)出入境12條政策措施的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和優(yōu)化，又推出了支持上海科創(chuàng)中心建設(shè)出入境政策“新十條”，相關(guān)政策大大提升了包括自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的上海“雙自”“雙創(chuàng)”區(qū)域內(nèi)企業(yè)對于全球高層次人才的吸引力。目前，已適用科創(chuàng)新政累計(jì)受理外籍高層次人才“綠卡”申請61人，為600余名各類外籍人才辦理了相應(yīng)居留許可，曾在全市率先受理簽發(fā)第一個應(yīng)屆外國留學(xué)生工作居留許可，成功受理自貿(mào)區(qū)首個以華人博士身份申請“綠卡”業(yè)務(wù)，受到了社會的廣泛關(guān)注和好評。

（三）立足服務(wù)集成，創(chuàng)新建立了外國人證件業(yè)務(wù)“單一窗口”

積極貫徹國務(wù)院和市委、市府關(guān)于改進(jìn)公共服務(wù)、簡化辦事流程的部署精神，于2016年初，按照“體制不變、機(jī)制先行”的理念，會同自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域的人社部門在自貿(mào)區(qū)出入境辦證大廳建立了全國第一個外國證件業(yè)務(wù)“單一窗口”，通過開展部門協(xié)作和信息共享，對外國人居留許可、就業(yè)證、專家證實(shí)施“一窗式”受理、一并予以發(fā)證的辦理新模式，最大限度地提升海外人才辦理就業(yè)和居留證件的便捷性。運(yùn)行以來，該窗口已受理并聯(lián)辦理各類證件1500余人次，其“簡政、協(xié)作、共享、高效”等優(yōu)勢被外界評價為自貿(mào)區(qū)公共服務(wù)改革的重要創(chuàng)新，納入了中央、市級的上海自貿(mào)區(qū)先行先試改革或可復(fù)制可推廣事項(xiàng)，中組部人才局也專門考察調(diào)研，并予以高度評價。

（四）立足協(xié)作共贏，積極構(gòu)建出入境服務(wù)管理社會化多元合作框架

為形成出入境服務(wù)管理工作的合力，在“互動協(xié)作、互助共贏”的目標(biāo)模式下，切實(shí)增強(qiáng)園區(qū)涉外管理服務(wù)各要素間機(jī)制、資源和能力的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性。推動組織領(lǐng)導(dǎo)雙聯(lián)動，依托園區(qū)政府人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組的建立，復(fù)合建立境外人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行兩塊牌子、一套班子、協(xié)同運(yùn)作的工作機(jī)制，充分調(diào)動包括相關(guān)駐區(qū)職能部門、區(qū)域開發(fā)主體等在內(nèi)的社會各方資源參與到境外人員管理工作中去，在促進(jìn)外籍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、吸引高端人才集聚的共同目標(biāo)下，建立起“政府+公安+企業(yè)”三位一體的境外人員管理協(xié)作平臺。推動服務(wù)平臺雙疊加，在園區(qū)3處企業(yè)服務(wù)中心分別設(shè)立了境外人員服務(wù)站，與保稅區(qū)國際人才服務(wù)中心分中心進(jìn)行復(fù)合運(yùn)作，延伸出入境服務(wù)窗口，開展企業(yè)人才服務(wù)項(xiàng)目化培育，并同步融入對涉外企業(yè)和境外人員的基礎(chǔ)管理。從運(yùn)行成效看，在境外人員服務(wù)站的建設(shè)過程中，突出企業(yè)元素的積極參與、服務(wù)資源的網(wǎng)狀輻射以及“平臺+團(tuán)隊(duì)”的運(yùn)行方式，對于切實(shí)增強(qiáng)園區(qū)境外人員服務(wù)管理工作的匹配度、取得服務(wù)管理效應(yīng)的最大化起到了積極的推進(jìn)作用。推動志愿隊(duì)伍雙培育，借力園區(qū)各大招商營運(yùn)公司服務(wù)平臺在企業(yè)人才服務(wù)方面的共同目標(biāo)，加強(qiáng)出入境管理服務(wù)兼職隊(duì)伍專業(yè)建設(shè)，并爭取包括境外人員在內(nèi)的志愿者加入，達(dá)到有效匯聚涉外管理服務(wù)力量和有效提升海外人才社會融入的雙重目的。

（五）立足集智聚力，推動打造高端化跨界智庫格局

作為提升出入境服務(wù)自貿(mào)區(qū)人才集聚戰(zhàn)略能力的有益探索，引入智庫模式，聘請社科院世界經(jīng)濟(jì)研究所、市公共行政和人力資源研究所等政府研究咨詢機(jī)構(gòu)專家和區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新型企業(yè)、高端制造業(yè)企業(yè)、跨國公司總部的高管及自貿(mào)區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)等，組建成立“自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)咨詢委員會”，搭建起研究、交流、謀策的高端智力平臺，以“前瞻性、全局性、可行性”為原則，致力于自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)人才策略的問題研究和對策論證，為改進(jìn)和完善自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作、優(yōu)化出入境軟環(huán)境提供強(qiáng)有力的智力支撐。

（六）立足底線思維，建立健全出入境風(fēng)險管控體系

探索出入境預(yù)警防范模式的制度創(chuàng)新，推出涉外企業(yè)備案和分類管理制度模式，科學(xué)制定企業(yè)備案級別評價要素，并將評價結(jié)果合理運(yùn)用到各類出入境辦證和便利服務(wù)工作中，以及日常層級化的重點(diǎn)管理和監(jiān)控上，達(dá)到資源、警力高效使用，監(jiān)管效能有效提升。同時，鑒于出入境證件管控對于境外人員入境可能性所作出的先決管控作用，切實(shí)加強(qiáng)對各類出入境違法風(fēng)險的源頭阻截，在出入境證件受理、審核、審批的每個環(huán)節(jié)，建立起同步監(jiān)察措施，如拓寬“重點(diǎn)監(jiān)控情形”、建立“分色監(jiān)控清單”、啟動“重點(diǎn)調(diào)查程序”等，嚴(yán)格落實(shí)行政許可事前審查和事中、事后監(jiān)管，發(fā)揮簽證簽發(fā)前置防范的積極作用，有力確保了自貿(mào)區(qū)成立以來園區(qū)涉外環(huán)境和出入境秩序的安全和有序。

三、新的要求：自貿(mào)區(qū)新一輪深化改革進(jìn)程中出入境服務(wù)管理工作的定位

2017年3月30日，國務(wù)院正式印發(fā)了《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，上海自貿(mào)區(qū)全面進(jìn)入了“3.0”版的建設(shè)進(jìn)程。黨的十九大報(bào)告中提出要加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。在服從服務(wù)自貿(mào)區(qū)新一輪發(fā)展戰(zhàn)略、深化改革、積極創(chuàng)新的過程中，自貿(mào)區(qū)的出入境服務(wù)管理工作不僅有鞏固基礎(chǔ)、提升能級的任務(wù)，還應(yīng)始終站在國際人才競爭的前沿，持續(xù)踐行“聚天下英才而用之”的戰(zhàn)略思想，以深化出入境“放管服”工作為牽引，形成更具競爭力的出入境人才服務(wù)優(yōu)勢，真正使自貿(mào)區(qū)成為國際一流創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的匯聚之地、事業(yè)發(fā)展之地、價值實(shí)現(xiàn)之地，為自貿(mào)區(qū)深化改革和擴(kuò)大開放提供堅(jiān)強(qiáng)的人才保障和堅(jiān)實(shí)的智力支持。

（一）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，圍繞“放和簡”，推動實(shí)施更積極、更開放、更有效的海外人才引進(jìn)政策

2015年起，我國有關(guān)人才政策密集發(fā)布，國家層面開始實(shí)行更加靈活務(wù)實(shí)的外國人永久居留服務(wù)制度，公安部先后推出兩輪支持上海科創(chuàng)中心建設(shè)出入境新政，中關(guān)村先行先試20項(xiàng)出入境政策措施，多地試點(diǎn)更便利的外國人來華工作許可制度等，形成了區(qū)域人才政策競爭發(fā)展的局面。自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作要切實(shí)發(fā)揮人才服務(wù)創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢，積極運(yùn)用自貿(mào)區(qū)成立以來出入境服務(wù)管理工作已有的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有“自貿(mào)區(qū)版”出入境人才服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，會同上級有關(guān)專業(yè)部門，在提供基層調(diào)研、匯集人才需求、總結(jié)個案經(jīng)驗(yàn)、提出建議對策方面，繼續(xù)做好市委、市政府的參謀助手，進(jìn)一步爭取公安部的大力支持，研究采取更加開放、更大力度的應(yīng)對措施和政策來加強(qiáng)海外人才的歸屬感，推動海外人才回流和環(huán)流，讓更多、更高層次的海外人才參與到自貿(mào)區(qū)建設(shè)中來。

（二）堅(jiān)持在“放管結(jié)合”上持續(xù)發(fā)力，加強(qiáng)制度實(shí)施，不斷提高服務(wù)水平，維護(hù)國家安全

要推動自貿(mào)區(qū)成為高端人才資源的集聚地，既要有體現(xiàn)更具國際競爭力的出入境人才集聚制度，如放寬綠卡申請條件、發(fā)揮人才簽證政權(quán)作用、簡化外國入境居留手續(xù)等，也要在提高出入境行政效率、服務(wù)水平和監(jiān)管水平上積極助力。重點(diǎn)是：一方面，要聚焦目前自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作中難點(diǎn)、短板問題，如企業(yè)和海外人才群體對于當(dāng)前推出的各類出入境新政和創(chuàng)新機(jī)制的受惠度和體驗(yàn)度問題、社會化合作的協(xié)同度問題、海外人才的社會融入度問題以及開放與監(jiān)管的匹配度問題等，持續(xù)推進(jìn)出入境服務(wù)管理工作的精準(zhǔn)創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新，在創(chuàng)新中釋放制度新紅利，在創(chuàng)新中提高服務(wù)管理新水平。另一方面，也要在實(shí)施更積極、更開放、更有效的海外人才引進(jìn)政策的過程中，圍繞加強(qiáng)“事中事后監(jiān)管”，切實(shí)把握依法管理和風(fēng)險防控的新方向，加強(qiáng)“三非”案件以及騙證、騙簽等涉外案事件的預(yù)防、控制，完善基于信息化、智能化的風(fēng)險分級管控機(jī)制，有效維護(hù)涉外秩序穩(wěn)定，維護(hù)國家安全。

（三）堅(jiān)持賦予企業(yè)、人才話語權(quán)，圍繞“便和利”，在具體服務(wù)管理上深挖潛力

要促進(jìn)園區(qū)人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、財(cái)富鏈的有機(jī)銜接和良性互動，必須充分發(fā)揮市場在人才資源配置工作的決定性作用，即切實(shí)以企業(yè)需求和人才需求為出發(fā)點(diǎn)，把出入境服務(wù)管理工作的權(quán)和利真正放到市場主體中去，根據(jù)實(shí)際需求設(shè)計(jì)推出工作項(xiàng)目和工作措施，讓市場來調(diào)節(jié)、檢驗(yàn)出入境服務(wù)管理工作，做到權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、服務(wù)與管理并重。其中，可以把項(xiàng)目化推進(jìn)和定制式服務(wù)作為主攻方向，聚焦自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類創(chuàng)新基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和總部經(jīng)濟(jì)等，根據(jù)人才服務(wù)的實(shí)際需求開展點(diǎn)對點(diǎn)的重點(diǎn)服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)，打通出入境人才服務(wù)“最后一公里”，以點(diǎn)帶面取得人才服務(wù)效應(yīng)的最大化；可以把推動建立人才綜合服務(wù)平臺作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政、社、企的多主體協(xié)同和職能部門協(xié)作聯(lián)動，創(chuàng)新聯(lián)動監(jiān)管服務(wù)模式，通過強(qiáng)化對企業(yè)人才出入境需求的誠信管理、統(tǒng)一平臺服務(wù)等，營造更加完善、便捷的出入境服務(wù)軟環(huán)境。

四、策略思考：進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的對策措施

改革進(jìn)程中，自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的著眼點(diǎn)，始終是要有長遠(yuǎn)服務(wù)于自貿(mào)區(qū)國際化人才集聚的綜合戰(zhàn)略眼光，既要不忘初衷，也要創(chuàng)新發(fā)展，全面構(gòu)建面向國際、面向人才、“放管服”集成一體的出入境服務(wù)管理新機(jī)制，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供最優(yōu)良的海外人才居留待遇、最高效便捷的出入境管理服務(wù)和最安全的出入境環(huán)境。

（一）在出入境人才集聚功能方面，繼續(xù)加強(qiáng)探索和先行先試

研究好自貿(mào)區(qū)新一輪的改革創(chuàng)新任務(wù)，緊盯自貿(mào)區(qū)要盡快形成和吸引世界前沿的核心技術(shù)和人才資源，關(guān)注資本、技術(shù)、知識的多要素聯(lián)動，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)建設(shè)與上?？苿?chuàng)中心建設(shè)、“一帶一路”國家戰(zhàn)略的聯(lián)動優(yōu)勢，以基層調(diào)研和輔助設(shè)計(jì)的方式，及時總結(jié)前期推出的出入境人才新政的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系，建議出臺更能推動自貿(mào)區(qū)外籍人才集聚的出入境人才新政。著力引進(jìn)具有重大原始創(chuàng)造能力的頂尖科學(xué)家及其團(tuán)隊(duì)、國際知名學(xué)者和研究人員、具有重大技術(shù)革新能力的高端專門人才、自貿(mào)區(qū)各類創(chuàng)業(yè)平臺急需的創(chuàng)新人才，以及自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程緊缺的專業(yè)技術(shù)人才等；著力推進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研復(fù)合人才的創(chuàng)新交流；著力從“一帶一路”沿線國家和地區(qū)引進(jìn)高層次人才；著力簡化引進(jìn)海外高層次人才的辦證手續(xù)，減少人才流動壁壘，并在自貿(mào)區(qū)企業(yè)內(nèi)具有廣泛需求的外籍華人回歸、外籍學(xué)生留滬問題方面進(jìn)一步拓展渠道、放寬限制。同時積極發(fā)揮自貿(mào)區(qū)先行先試的功能作用，結(jié)合前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，爭取更多的出入境人才新政在自貿(mào)區(qū)先行試點(diǎn)，以最直接、最全面的基層檢驗(yàn)，構(gòu)建高度便捷、便利和最具人才吸引力的的出入境政策體系。

（二）積極提升出入境服務(wù)創(chuàng)新集成效應(yīng)，建立區(qū)域性、系統(tǒng)化的海外人才服務(wù)平臺

改善人才發(fā)展環(huán)境，是用好人才、留住人才的前提。目前，我國主要采取的外國人在中國就業(yè)、外國專家在中國工作、留學(xué)生回國、外國人在華永久居留申請等多種制度并立的行政管理模式，相互之間并沒有銜接，不成體系，特別是部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，政策、信息銜接不順暢的問題尤其突出。2016年，上海自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域推出了全國第一個外國人證件業(yè)務(wù)“單一窗口”，通過公安局、人力資源和社會保障局、外國專家局等部門在同一平臺的協(xié)調(diào)運(yùn)作，較好地完善了外國人來華辦理就業(yè)、簽證、居留等手續(xù)的行政體系，極大地簡化了辦證流程，提高了辦事效率。目前，該“單一窗口”已經(jīng)升級優(yōu)化到了“3.0”版本，陸續(xù)納入了市商務(wù)委、市僑辦、上海出入境檢驗(yàn)檢疫局、市人才服務(wù)中心等多個部門的外國人業(yè)務(wù)，延伸出外籍華人身份認(rèn)定、外國人健康體檢“綠色通道”、自貿(mào)區(qū)外籍高層次人才申請?jiān)谌A永久居留推薦函等更多的增值服務(wù)，通過“容缺受理、聯(lián)動審批、線上平臺”形成了外國人來華工作居留的全程閉環(huán)服務(wù)，最大限度地為海外人才來華發(fā)展提供便利。要結(jié)合“單一窗口”的升級，進(jìn)一步加強(qiáng)包括海外人才在內(nèi)的外國人管理的頂層設(shè)計(jì)，圍繞外國人來滬工作、生活、學(xué)習(xí)等各個環(huán)節(jié)，在自貿(mào)區(qū)優(yōu)化完善外國人才公共服務(wù)“單一窗口”，統(tǒng)一管理外國人簽證、居留、工作、入籍等事務(wù)，為外國人才提供更加系統(tǒng)化、更加便利化的辦事平臺。同時，要積極爭取國家相關(guān)部委的支持，進(jìn)一步通過信息資源的整合共享，在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，探索建立外國人來華統(tǒng)一申報(bào)平臺和信息數(shù)據(jù)庫，以公安出入境部門為信息基礎(chǔ)架構(gòu)，加強(qiáng)與人社、外專、商務(wù)、檢驗(yàn)檢疫、外事等各部門的外國人信息數(shù)據(jù)的對接，推動外國人公共服務(wù)后臺整合，實(shí)現(xiàn)“單一窗口”由目前的“物理整合”向“化學(xué)整合”轉(zhuǎn)變，為進(jìn)一步提升外國人才的管理服務(wù)水平提供有效支撐。

（三）充分釋放出入境人才服務(wù)改革效應(yīng)，體現(xiàn)最積極的出入境人才服務(wù)價值核心

工作實(shí)踐表明，最大化地獲得出入境人才服務(wù)改革實(shí)效的關(guān)鍵，絕不應(yīng)當(dāng)僅停留于優(yōu)惠便利政策的出臺，而更應(yīng)著力于工作機(jī)制和服務(wù)手段的務(wù)實(shí)創(chuàng)新，在海外人才對于出入境各類人才服務(wù)改革舉措的體驗(yàn)度和獲得感上持續(xù)發(fā)力，改善整體的人才環(huán)境、土壤和氛圍。受眾方面，要著重高端性，兼顧普遍性。為努力成為中國對外開放度最高、擁有全球資源配置能力的國際化人才高地，自貿(mào)區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、外國專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)聯(lián)盟等一批人才發(fā)展創(chuàng)新項(xiàng)目正在逐步試行，自貿(mào)區(qū)投資服務(wù)平臺已向25個“一帶一路”沿線國家投資，并設(shè)立了沿線（中東歐）16個國家館，加之各類離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、國際孵化器、國家對外文化貿(mào)易等方面建設(shè)，產(chǎn)生了大量對外人員往來和國際人才引入、交流、合作的實(shí)際需求，要積極利用出入境相關(guān)便利政策的推動作用，主動與之取得密切協(xié)作，延伸服務(wù)觸角，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的同步跟進(jìn)。載體方面，要圍繞外國人服務(wù)“單一窗口”的運(yùn)行，進(jìn)一步健全完善“共享型、輻射型”的外國人服務(wù)管理平臺，如探索建立以企業(yè)為核心，共建共享的境外人員服務(wù)站工作新模式，依托企業(yè)資源，體現(xiàn)更多的資源整合、服務(wù)延伸、管理聯(lián)動功能；繼續(xù)深化“海外人才服務(wù)科創(chuàng)示范項(xiàng)目”，以人才集中企業(yè)的規(guī)?；瘧?yīng)用，為出入境重點(diǎn)服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)、精細(xì)服務(wù)創(chuàng)造良好條件。手段方面，要著眼于精益求精地培育策略，結(jié)合企業(yè)行業(yè)類型、發(fā)展定位以及人才具體情況，依托項(xiàng)目化推進(jìn)、個案式服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等機(jī)制主動響應(yīng)人才最新需求，開展針對性的政策解讀與推介，靈活運(yùn)用優(yōu)勢政策量身定制集優(yōu)方案，做到既合理合規(guī)，又貼靠需求，為企業(yè)發(fā)展、人才發(fā)展拓展更多空間。

（四）完善出入境事中、事后監(jiān)管體系，推動開放型經(jīng)濟(jì)體系風(fēng)險壓力測試區(qū)的先行先試

監(jiān)管能力決定開放力度。自貿(mào)區(qū)建設(shè)既要做好壓力測試，也要守住風(fēng)險底線，出入境服務(wù)管理工作亦是如此。要持續(xù)樹立風(fēng)險意識，積極應(yīng)對因自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開放而導(dǎo)致當(dāng)前涉外領(lǐng)域復(fù)雜化的外在風(fēng)險和出入境制度創(chuàng)新所可能導(dǎo)入的內(nèi)在風(fēng)險，健全完善區(qū)域性、系統(tǒng)性的出入境監(jiān)管風(fēng)險防范機(jī)制。建立基于信息化、智能化的風(fēng)險分級管控機(jī)制，支持試點(diǎn)自貿(mào)區(qū)加快地方信用信息共享平臺和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設(shè)，建立跨層級、跨部門監(jiān)管和執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)、協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。依托當(dāng)前開展的“智慧警務(wù)”建設(shè)工作，整合利用各類數(shù)據(jù)資源，實(shí)時開展境外人員、涉外情況的碰撞比對和分析研判，為各項(xiàng)動態(tài)管控工作的即時開展提供有力支撐。做強(qiáng)出入境管控體系的反恐職能擔(dān)當(dāng)，立足當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐工作形勢，對自貿(mào)區(qū)出入境管控體系的反恐職能擔(dān)當(dāng)作進(jìn)一步深化考慮，從積極防范“回流、滲透”人員入境、停留的視角，抓住“源頭防范、動態(tài)監(jiān)管、終端控制”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在簽證預(yù)警、線索查控、打擊查處、等級監(jiān)管等方面加大力度，建立最具前沿、立體、嚴(yán)密的出入境“事中、事后”風(fēng)險管控機(jī)制，維護(hù)涉外領(lǐng)域安全與穩(wěn)定。加強(qiáng)執(zhí)法互助，一方面，要切實(shí)加強(qiáng)警種聯(lián)動，打破部門、警種界限，強(qiáng)化屬地基層的涉外管理工作職責(zé)，并積極爭取上級專業(yè)部門的執(zhí)法支撐和指導(dǎo)，在涉外相關(guān)線索發(fā)現(xiàn)、核查、處置等方面形成合力；另一方面，也要積極拓展國際警務(wù)合作資源，搭建信息共享平臺，建立暢通無阻的國際犯罪情報(bào)資源共享機(jī)制，適時加強(qiáng)國際警務(wù)交流，立足國際前沿，最大限度提升對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)風(fēng)險把控和前置防控綜合能力。

（五）以強(qiáng)化各項(xiàng)資源保障機(jī)制為支撐，加快走出入境專業(yè)化發(fā)展之路

上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗(yàn)，始終堅(jiān)持了以開放倒逼改革的根本目標(biāo)，而自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的改革創(chuàng)新也正倒逼著出入境專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。要突出專家型人才的培養(yǎng)，通過從窗口服務(wù)反哺、與宣傳工作對接、開展專題工作調(diào)研、到上級專業(yè)部門開展崗位交流等措施，不斷提高基層一線民警尤其是窗口民警的專業(yè)水平。在此基礎(chǔ)上，同步加強(qiáng)精通法律政策、外語等方面的專業(yè)人才引進(jìn)，不斷提高出入境服務(wù)創(chuàng)新攻堅(jiān)克難能力。要加強(qiáng)警務(wù)規(guī)范和服務(wù)定式的養(yǎng)成，推進(jìn)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化窗口建設(shè)，確保服務(wù)質(zhì)量，提升出入境管理部門的社會形象和公信力。要探索推行合同制文員聘用管理制度，有效應(yīng)對日益專業(yè)化的出入境管理要求，緩解出入境管理工作警力不足的現(xiàn)實(shí)矛盾。要推動社會力量參與，注重發(fā)揮園區(qū)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組和境外人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用，努力形成工作合力，在涉外宣傳、培訓(xùn)和管理工作中鼓勵培育“境外義工”、外籍志愿者等自治力量，協(xié)助出入境部門在開展服務(wù)管理工作中發(fā)揮優(yōu)勢。