城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境破解

郁玉立/ 文

城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放以來(lái)，非農(nóng)化和工業(yè)化迅猛發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移和從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平得到快速提升。然而，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能在生活方式、社會(huì)權(quán)利、文化心理等方面向市民轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)融入城鎮(zhèn)文明的社會(huì)轉(zhuǎn)化過(guò)程，市民化程度偏低[1]。

為盡快破解這一困境，黨的十九大報(bào)告明確了“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的任務(wù)和目標(biāo)。如何順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化并提高其市民化程度，是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要問(wèn)題。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是目前推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，在產(chǎn)品剩余的同時(shí)，帶來(lái)了日益增多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這些勞動(dòng)力迫切要求向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主觀(guān)意愿是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的巨大動(dòng)力。理論上，城鎮(zhèn)是人口、要素和產(chǎn)業(yè)的綜合集聚體，具有協(xié)同集聚效應(yīng)。城鎮(zhèn)化水平和收入水平的提高能有效創(chuàng)造消費(fèi)需求，并催生對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求。

然而，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高對(duì)消費(fèi)需求的拉動(dòng)作用并沒(méi)有有效發(fā)揮出來(lái)。2017 年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)率比農(nóng)村居民低了0.8%，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出實(shí)際增長(zhǎng)率比農(nóng)村居民低了2.7%。究其原因，關(guān)鍵是由于我國(guó)人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，最終造成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平難以消化工業(yè)化創(chuàng)造的供給，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的消費(fèi)傳導(dǎo)。

市民化問(wèn)題決定了農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的徹底性，要想發(fā)揮城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的潛力，必須重點(diǎn)解決這一問(wèn)題，這也是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境

1. 城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯較早地揭示了發(fā)展中國(guó)家存在著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系和城市現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由于農(nóng)業(yè)中存在著邊際生產(chǎn)率為零的剩余勞動(dòng)力，因此農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠逐步消減二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

我國(guó)戶(hù)籍制度始于1958 年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》。由于戶(hù)籍制度賦予了城鎮(zhèn)戶(hù)籍較高的利益分配，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口渴望從農(nóng)村戶(hù)籍變?yōu)槌擎?zhèn)戶(hù)籍。但戶(hù)籍制度嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，成了農(nóng)民進(jìn)城的強(qiáng)大壁壘。在我國(guó)戶(hù)籍制度的長(zhǎng)期改革過(guò)程中，一直難以實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍與各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利相剝離，成為改革的一個(gè)難點(diǎn)。2017 年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的差額顯示，16.17%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只是擁有農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的城鎮(zhèn)常住人口，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移[2]。戶(hù)籍不改變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就不能實(shí)現(xiàn)市民化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也難以提高。

2.高昂的市民化成本阻隔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

第一，從歷史的原因看，中華人民共和國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)業(yè)剩余被過(guò)多抽取為重工業(yè)及城市提供建設(shè)資本。在沒(méi)有資本積累的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能進(jìn)行簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高受到制約。第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于受教育程度和自身能力的局限，在城鎮(zhèn)就業(yè)的收入較低，資本積累緩慢[3]。2017 年，我國(guó)農(nóng)民工月均收入3485 元，比上年增加210元，增長(zhǎng)6.4%。第三，2014 年7 月發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》稱(chēng)，全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平均公共成本為13.1 萬(wàn)元/人，市民化成本較高。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著以較低的收入負(fù)擔(dān)較高的市民化成本的現(xiàn)實(shí)困境。

3. 自我與社會(huì)認(rèn)同的雙重不足阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

觀(guān)念上的缺陷也是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的原因。二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)理論認(rèn)為，在城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中分化出了“首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”和“次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”，分別進(jìn)入這兩個(gè)市場(chǎng)的人自然成為地位較高和較低的階層。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城鎮(zhèn)缺乏歸屬感，自我認(rèn)同不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保守的小農(nóng)意識(shí)濃厚，開(kāi)拓創(chuàng)新觀(guān)念不足；消費(fèi)觀(guān)念傾向于儲(chǔ)蓄為主，缺乏投資意識(shí)；生活和工作節(jié)奏較慢，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)高效率的節(jié)奏等。研究表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)建立新的社會(huì)關(guān)系越多，市民化程度越高。由于缺乏歸屬感，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的社會(huì)交往比較單一[4]。2017 年，進(jìn)城農(nóng)民工在城市生活的業(yè)余人際交往中，除家人外，老鄉(xiāng)占34.7%，當(dāng)?shù)嘏笥颜?4.6%，同事占22.6%。第二，城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存有偏見(jiàn)，社會(huì)認(rèn)同不足。城鎮(zhèn)原住民排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的原因包括價(jià)值觀(guān)念不同、擠占就業(yè)崗位、分享公共資源、缺乏溝通交流導(dǎo)致的不信任等，并表現(xiàn)出優(yōu)越感和歧視，缺乏包容態(tài)度。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境的對(duì)策

1. 改革戶(hù)籍制度，實(shí)行差別化落戶(hù)政策

2014 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，開(kāi)啟了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的改革。改革戶(hù)籍制度，基礎(chǔ)點(diǎn)是要解決戶(hù)口的“功能超載”問(wèn)題，逐步剝離附著在戶(hù)籍上的各項(xiàng)福利制度，還原戶(hù)口功能。只有當(dāng)城鎮(zhèn)戶(hù)籍的隱含福利越來(lái)越少，城鄉(xiāng)戶(hù)籍的等級(jí)差異才會(huì)縮小，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的門(mén)檻才會(huì)逐漸降低[5]。

戶(hù)籍制度的改革重點(diǎn)，是要實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)順利落戶(hù)。第一，要嚴(yán)格控制大城市和特大城市的人口規(guī)模，確定合理的落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)和條件，采取積分制落戶(hù)政策。大城市的中高端產(chǎn)業(yè)居多，落戶(hù)指標(biāo)偏向于高端人才無(wú)可厚非，但大城市的發(fā)展也需要中低端勞動(dòng)人口，因此不能盲目排斥部分較低端的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。第二，要有序放開(kāi)中小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，合理引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)中小城鎮(zhèn)。目前，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍擁擠在一線(xiàn)城市，不愿意轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)。為此，要增加對(duì)中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，同時(shí)吸引企業(yè)入駐，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提升中小城鎮(zhèn)的就業(yè)吸納能力和公共服務(wù)水平[6]。

2. 構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人三維的成本分擔(dān)體系

政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育及市政設(shè)施等方面的基本保障成本。以幾個(gè)突出問(wèn)題為例：關(guān)于社會(huì)保障問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)加快城鄉(xiāng)社保體系的互聯(lián)互通，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保和享保的權(quán)益。關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女受教育問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)大力增投教育資源，至少保障其完成九年制義務(wù)教育。關(guān)于住房問(wèn)題，政府可以依托城市群合理協(xié)調(diào)人口布局，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市就業(yè)，在周邊中小城鎮(zhèn)居住。

企業(yè)要承擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本是指，企業(yè)應(yīng)當(dāng)為所屬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口員工足額支付薪酬、依法繳納社保，不得實(shí)行歧視性待遇政策。要特別加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)的成本，給予其同等的晉升機(jī)制[7]。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人要承擔(dān)起遷移成本和生活成本，積極參與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)等，提高融入城鎮(zhèn)的能力。例如，在個(gè)人的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的條件下，應(yīng)當(dāng)依照城鎮(zhèn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳差額。

3. 從觀(guān)念入手，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口首先要在觀(guān)念上市民化。第一，在生活方式上要通過(guò)學(xué)習(xí)科學(xué)技術(shù)和文化知識(shí)提升自身素質(zhì)，豐富業(yè)余生活。第二，在社交方式上要通過(guò)與城鎮(zhèn)居民建立交往關(guān)系，加快學(xué)習(xí)融入城鎮(zhèn)生活，建立開(kāi)放型的社會(huì)關(guān)系。各個(gè)社會(huì)團(tuán)體可以組織開(kāi)展活動(dòng)幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在觀(guān)念上市民化。

城鎮(zhèn)居民也要轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的排斥觀(guān)念。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民的便利生活做出了巨大貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、升學(xué)等方面的良性競(jìng)爭(zhēng)也可以提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平。政府和媒體可以通過(guò)宣傳等方式降低城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的偏見(jiàn)，為其融入城鎮(zhèn)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。