評審實(shí)務(wù)中對績效評價(jià)的若干思考

□任 艷

績效評價(jià)，是根據(jù)事先確定的評價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)體系和評價(jià)程序，運(yùn)用科學(xué)的評價(jià)方法對特定對象的實(shí)際業(yè)績情況進(jìn)行定期和不定期的考核與評價(jià)。全過程管理模式作為績效評價(jià)的一種基本概念貫穿于支出項(xiàng)目始終，從目標(biāo)、監(jiān)控、評價(jià)、反饋、應(yīng)用五個(gè)方面提出“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的機(jī)制要求，對優(yōu)化資源配置、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、改善財(cái)政資金使用效率以及提升公共產(chǎn)品服務(wù)能力等發(fā)揮了較大的促進(jìn)作用。但在實(shí)際評審中發(fā)現(xiàn)，存在著諸如項(xiàng)目績效考核不到位、監(jiān)督機(jī)制不健全、重資金分配輕管理等問題，績效評價(jià)質(zhì)量的有效提升和深入推進(jìn)、評價(jià)結(jié)果的切實(shí)應(yīng)用、全過程績效管理的做實(shí)，都將對經(jīng)濟(jì)增速放緩新形勢下的預(yù)算績效管理有積極影響。

一、戰(zhàn)略規(guī)劃下的全面績效管理及其重要性

從績效評價(jià)的發(fā)展歷程來看，西方國家要早于我國很多年，在1906年美國政府就開始績效評估研究，到2003年正式引入項(xiàng)目評估體系，將績效與預(yù)算決策相統(tǒng)一。我國是1981年在政府報(bào)告中首次提出“經(jīng)濟(jì)效益”，隨后在經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)展的矛盾中研究績效評價(jià)的思路，于十六屆三中全會提出了“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”。之后，2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中提出“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績效評價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”；2015年1月新預(yù)算法的實(shí)施為預(yù)算績效管理提供了法理基礎(chǔ)；2017年10月黨的十九大報(bào)告提出“要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，為財(cái)政預(yù)算制度改革賦予新的內(nèi)涵。

無論是國家戰(zhàn)略還是財(cái)政規(guī)劃，面對支出結(jié)構(gòu)不合理、資金使用浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、重分配輕管理、重支出輕績效等等問題，財(cái)政預(yù)算實(shí)行全面績效管理既是工作要求，也是大勢所趨，對優(yōu)化公共服務(wù)或產(chǎn)品供給，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)效益提升有很深遠(yuǎn)的影響。

二、從評審角度看績效評價(jià)的現(xiàn)狀及存在的問題

績效評價(jià)作為目前比較熱門的話題，備受國家、行業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人所關(guān)注。從近兩年評審的績效評價(jià)項(xiàng)目來看，所涉及的領(lǐng)域涵蓋文化教育、農(nóng)村改革、人居環(huán)境等等，從少數(shù)民族地區(qū)教育特殊補(bǔ)助到農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金，再到采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置項(xiàng)目等，均是以預(yù)算、目標(biāo)為前提，以全面績效管理為理論基礎(chǔ)，以政策、管理、效果為抓手圍繞合理性、經(jīng)濟(jì)性、效益性開展的鑒證評價(jià)。這些項(xiàng)目的財(cái)政資金使用效益直接關(guān)系民生和民心，“有沒有必要做、做的好不好、能否產(chǎn)生預(yù)期效果”是政府和人民群眾最為關(guān)心的，也是績效評價(jià)的終極目標(biāo)。就目前評審項(xiàng)目而言，在績效評價(jià)的過程中發(fā)現(xiàn)存在如下問題：

（一）前期工作缺位導(dǎo)致績效考核范圍不準(zhǔn)確

在開展某一項(xiàng)目績效評價(jià)的前期工作中，首先需要了解項(xiàng)目基本概況，對其涉及政策、范圍、目標(biāo)要求等進(jìn)行初步調(diào)研，以確定所要抽取的樣本數(shù)量，選取樣本量的代表度直接關(guān)系到績效評價(jià)的最終結(jié)果。在少數(shù)民族地區(qū)教育特殊補(bǔ)助項(xiàng)目中制定績效評價(jià)方案的機(jī)構(gòu)前期調(diào)研工作缺位，未深入基層了解資金撥付使用情況，導(dǎo)致抽選樣本數(shù)量不足，無法代表某區(qū)域整體項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)際情況，更談不上效益評價(jià)。

（二）績效目標(biāo)、指標(biāo)體系設(shè)置不健全

就我省乃至全國來看，尚未形成較為全面、系統(tǒng)、實(shí)操性的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范。不同行業(yè)、不同評價(jià)對象和不同評價(jià)目的，所要求的績效目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)也不相同。因無規(guī)可循，又未深入分析了解項(xiàng)目，在實(shí)際項(xiàng)目操作中，大多憑借主觀意志和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)設(shè)定量化指標(biāo)，隨意性較大。

（三）評價(jià)方法和手段單一或不到位

績效評價(jià)的方法有成本效益分析法、因素分析法、比較法、公眾評議法、關(guān)鍵績效指標(biāo)法等等，手段有現(xiàn)場踏勘、座談會、調(diào)查問卷、查驗(yàn)資料、詢問等等，通常是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，選取適當(dāng)?shù)脑u價(jià)方法和手段以達(dá)績效評價(jià)的目的。然而在實(shí)際評審中，由于客觀環(huán)境和人為因素原因?qū)е聼o法實(shí)施評審或自行減少工作程序，且未采取替代方式，致使評價(jià)結(jié)論不準(zhǔn)確。

（四）分析解剖問題不深刻、評價(jià)結(jié)論不恰當(dāng)

項(xiàng)目績效評價(jià)的重點(diǎn)和亮點(diǎn)在問題和結(jié)論，是對政策是否合理合規(guī)、執(zhí)行是否得當(dāng)、效益是否達(dá)標(biāo)的具體反饋，是績效評價(jià)的重要環(huán)節(jié)之一。在評審中，往往由于項(xiàng)目涉及區(qū)域較廣、人員配備較多、參與評價(jià)工作相對滯后、缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)等，出現(xiàn)專業(yè)技能層次不齊，對項(xiàng)目涉及政策理解不到位、評價(jià)理念和意識未及時(shí)轉(zhuǎn)變的問題，這樣就會導(dǎo)致評價(jià)流于形式，缺乏對問題的挖掘力和判斷力，對結(jié)論的定位和分析力。

（五）部門監(jiān)督缺失，追蹤問效無落實(shí)

部分項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行的過程中，不單單是一個(gè)部門獨(dú)立完成的，更多時(shí)候是由環(huán)保、財(cái)政、教育、發(fā)改、國土、水利等多部門聯(lián)動的，如：農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目涉及環(huán)保、財(cái)政和城建部門；采煤沉陷搬遷安置項(xiàng)目涉及環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改、國土和人社等等部門。多部門相互配合就容易出現(xiàn)相互扯皮、推諉的現(xiàn)象，在項(xiàng)目評價(jià)過程中，導(dǎo)致各自監(jiān)督缺位，再加之監(jiān)督機(jī)制不完善、各級政府考核不及時(shí)、發(fā)現(xiàn)問題不及時(shí)糾正、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰不到位，讓績效評價(jià)結(jié)果“輕拿輕放”成了擺設(shè)。

三、評審實(shí)務(wù)中加強(qiáng)績效評價(jià)的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)前期調(diào)研，合理確定績效評價(jià)范圍

在接受項(xiàng)目委托之后，需要對項(xiàng)目進(jìn)行充分了解以確定評價(jià)范圍，成立績效評價(jià)工作小組，明確各自分工職責(zé)，搜集獲取相關(guān)政策及項(xiàng)目資料，在必要的前提下，制定評價(jià)方案的人員需要進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，摸清資金撥付使用情況，加強(qiáng)與實(shí)施項(xiàng)目單位及受眾的溝通協(xié)調(diào)，以便于合理的確定抽取的樣本點(diǎn)和樣本量，杜絕樣本選取少不足代表性或者樣本選取多工作量繁重等現(xiàn)象。

（二）建立健全指標(biāo)體系，助力績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

從評審角度看，目前迫切需要有標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的的基本操作規(guī)范作指引，尤其按照全覆蓋的預(yù)算績效管理要求，逐步對基本支出建立定額標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整，對項(xiàng)目支出構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)支出體系，圍繞資金使用的特點(diǎn)，抓住決策、管理和績效，設(shè)立可量化指標(biāo)，在部門預(yù)算編制的前端就有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范可循，剛化預(yù)算約束力。

（三）提升人員專業(yè)技能，強(qiáng)化分析判斷能力

財(cái)政、部門、第三方機(jī)構(gòu)中所涉及的人員都是績效評價(jià)的參與方，全面客觀高效高質(zhì)量的完成評價(jià)任務(wù)是對專業(yè)技術(shù)的需求，專業(yè)性和責(zé)任心是對人員勝任力的要求。除了專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)之外，還應(yīng)注重對法規(guī)、政策、工作流程和規(guī)范的及時(shí)更新，摒棄慣性傳統(tǒng)思維和評價(jià)方式，在新形勢下創(chuàng)新工作理念，加大對資金績效的分析力度，從高度、深度和廣度上有所突破。

（四）深入推進(jìn)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，打造循環(huán)運(yùn)行體系

項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告作為評價(jià)結(jié)果的承載體，從項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等角度出發(fā)，對財(cái)政資金的使用狀況進(jìn)行分析。各級部門應(yīng)高度重視評價(jià)結(jié)果，建立完善的獎(jiǎng)懲追責(zé)機(jī)制，按照“誰申報(bào)、誰制定、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的要求，避免只管“伸手要錢”的現(xiàn)象，將評價(jià)結(jié)果作為同類項(xiàng)目預(yù)算制定的重要依據(jù)，讓財(cái)政資金真正的發(fā)揮效應(yīng)，真正的服務(wù)于民。除此之外，評價(jià)結(jié)果可以反饋修正指標(biāo)，補(bǔ)充完善項(xiàng)目、行業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，形成制定、執(zhí)行、評價(jià)、反饋、再修正制定的循環(huán)運(yùn)行體系。

總之，在評審中要注重績效評價(jià)的方法和手段，全方位提升績效評價(jià)工作的質(zhì)量和效率。在全過程預(yù)算績效管理的模式下，將前評價(jià)——項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申報(bào)審核、中評價(jià)——監(jiān)督管理、后評價(jià)——績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合，建立可對比、可分析的信息共享平臺，有助于財(cái)政部門將有限財(cái)力集中到優(yōu)質(zhì)公共項(xiàng)目上，從源頭開始保障項(xiàng)目的科學(xué)和效益性。