關(guān)于跨區(qū)域水污染治理的難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)策略

高延義

（武威新能源裝備制造產(chǎn)業(yè)園管委會(huì)，甘肅 武威 733000）

1 前言

“綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的辯證關(guān)系，自該論點(diǎn)提出以來(lái)，全國(guó)各地掀起了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的浪潮。而從水污染治理角度來(lái)看，跨區(qū)域水污染治理一直是個(gè)“老大難”，所謂跨區(qū)域即具體表現(xiàn)為跨省界、省內(nèi)跨市界、市內(nèi)跨區(qū)縣界三個(gè)層面，這種跨區(qū)域的水污染不僅嚴(yán)重威脅到了流域群眾的正常生活和生產(chǎn)，而且還容易造成無(wú)法挽回的生命財(cái)產(chǎn)損失，以至于在社會(huì)上產(chǎn)生極其嚴(yán)重的負(fù)面影響。為此，需要各地區(qū)、各部門加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的重視程度，最終形成合力，以盡快解決跨區(qū)域水污染治理難的問(wèn)題。

2 跨區(qū)域水污染治理的難點(diǎn)

為更好解決跨區(qū)域水污染治理的問(wèn)題，筆者現(xiàn)就對(duì)其中的幾個(gè)難點(diǎn)做出分析，只有充分認(rèn)知到存在的問(wèn)題，才能有的放矢、對(duì)癥下藥。

2.1 各地區(qū)、各部門缺乏協(xié)同機(jī)制

水污染很容易跨區(qū)域，因此協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制必不可少，但在這之上又有一個(gè)屬地管理的原則，河道流經(jīng)的地方政府各有自己的處置權(quán)，因此導(dǎo)致在實(shí)際操作層面，尤其是涉及跨省域的突發(fā)水污染事件上，互相配合欠周全。比如，上游政府為追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的水污染視而不見(jiàn)，或者大開(kāi)綠燈，這種行為非常容易給下游區(qū)域造成污染。而因?yàn)樘幚硭廴締?wèn)題的單位隸屬于環(huán)保部門，該部門的執(zhí)法范圍僅限于本轄區(qū)，一旦涉及到跨區(qū)域的問(wèn)題，則只能通過(guò)協(xié)商、溝通、建議來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和督促，這種非強(qiáng)制性的方式往往難以取得成效。

2.2 監(jiān)督渠道單一

一直以來(lái)，社會(huì)監(jiān)督都是監(jiān)督體系中不可缺少的重要組成部分，特別是其具有廣泛性、普遍性、靈活多樣性等特點(diǎn)，所以社會(huì)監(jiān)督也成為了治理跨區(qū)域水污染中成本投入低、收效明顯的一種方式。但因?yàn)楸O(jiān)督渠道單一的問(wèn)題，就容易給地方政府通過(guò)信息優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)偽造數(shù)據(jù)或提供虛假信息的可乘之機(jī)，這一方面反映出了水污染治理不能公開(kāi)化的問(wèn)題，另一方面群眾也無(wú)法通過(guò)可靠的渠道來(lái)獲取相關(guān)信息，長(zhǎng)持以往，必定會(huì)打消群眾監(jiān)督舉報(bào)的積極性，甚至出現(xiàn)群眾冷眼旁觀的局面。

2.3 制度上的缺位

從以往的水污染訴訟情況來(lái)看，大多數(shù)案件即便被查出，也只能根據(jù)環(huán)境公益訴訟制度來(lái)進(jìn)行裁量。而在具體的辦案過(guò)程中，也容易出現(xiàn)起訴主體資格的局限和被訴行政行為范圍局限的情況，前者主要體現(xiàn)于跨區(qū)域水污染牽涉到的利益群體較多，無(wú)法進(jìn)行一一核實(shí)，所以通常不會(huì)將個(gè)體群眾的訴求反映到具體的案件上，后者主要將案件影響范圍控制于抽象的行政行為行列，而并未考慮與跨區(qū)域水污染相關(guān)的其他影響。

3 跨區(qū)域水污染治理的應(yīng)對(duì)策略

基于上述三個(gè)方面的問(wèn)題，筆者認(rèn)為具體可通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)加以應(yīng)對(duì)，以建立起全流域水資源統(tǒng)一調(diào)配、使用、防范污染等的機(jī)制和手段，真正改善整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境。

3.1 提高企業(yè)和群眾的環(huán)保意識(shí)

雖然國(guó)家宏觀層面上一直宣傳不能走西方國(guó)家“先污染后治理”的老路，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的幾十年間里，水污染的案件時(shí)有發(fā)生，比如祁連山是河西走廊地區(qū)重要的水源補(bǔ)給地，近些年卻因?yàn)橐幌盗械沫h(huán)境污染案，導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞；黃河作為西北和華北地區(qū)的重要水資源，但卻因?yàn)閺U污水量的逐年增加而受到污染，其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)100多億元/年。諸多觸目驚心的水污染案件不僅威脅到了流域內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且使得沿岸及下游群眾的飲水安全遭到嚴(yán)重威脅。由此可見(jiàn)，以犧牲環(huán)境為帶價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在，所以這就需要地方政府和環(huán)保部門可以加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，比如可通過(guò)傳統(tǒng)媒體+新興媒體的方式來(lái)拓展宣傳面，盡可能提高企業(yè)和群眾的環(huán)保意識(shí)，以形成無(wú)人污染、無(wú)人破壞的社會(huì)氛圍。

3.2 建立健全跨區(qū)域或全流域的統(tǒng)一管轄機(jī)構(gòu)

為避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)或管轄權(quán)的碎片化問(wèn)題，就需要建立健全跨區(qū)域或全流域的統(tǒng)一管轄機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)全流域一切涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，具體可以流域?yàn)榛締卧蚜饔騼?nèi)的生態(tài)環(huán)境、自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)視為相互作用、相互依存和相互制約的統(tǒng)一完整的生態(tài)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，以水資源管理為核心，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主導(dǎo)。雖然在這方面我國(guó)還處于摸索階段，但西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在這方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，比如萊茵河流域就通過(guò)多邊條約實(shí)現(xiàn)了協(xié)同防治水污染。所以，關(guān)于跨區(qū)域水污染的問(wèn)題，還應(yīng)由國(guó)家層面來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理，以從全局觀的角度來(lái)防止各地方政府或各個(gè)部門在治理水污染過(guò)程中出現(xiàn)的各自為政、各行其是等問(wèn)題。

3.3 加強(qiáng)環(huán)保部門在跨區(qū)域水污染治理過(guò)程中的執(zhí)法力度

雖然國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》有效遏制了流域水質(zhì)迅速惡化的勢(shì)頭，但在很多基層環(huán)保單位，還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題。因此，李克強(qiáng)總理提出了“環(huán)法執(zhí)行不是‘棉花棒’，而是‘殺手锏’”的規(guī)定，其要求對(duì)違法違規(guī)排放的企業(yè)必須堅(jiān)決依法追究責(zé)任。這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保部門在跨區(qū)域水污染治理過(guò)程中的執(zhí)法力度，以真正做到明確工作職責(zé)，落實(shí)主體責(zé)任。

3.4 拓寬群眾參與監(jiān)督的渠道

為充分發(fā)揮群眾在跨區(qū)域水污染治理中的監(jiān)督舉報(bào)作用，就需要堅(jiān)持信息公開(kāi)，健全民主參與的原則。信息公開(kāi)的程度和獲取信息的途徑直接影響群眾參與監(jiān)督舉報(bào)的廣度和深度，因此環(huán)保部門要采取多種形式，廣泛了解群眾對(duì)流域水資源情況的意見(jiàn)和建議，必要時(shí)可通過(guò)電話、郵箱、微信公眾等來(lái)拓寬群眾的渠道，對(duì)反映出的問(wèn)題，要嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待，而對(duì)于弄虛作假、隱瞞水污染真相的相關(guān)責(zé)任人或組織機(jī)構(gòu)，要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以鞭策相關(guān)部門更好行使權(quán)力、履行職責(zé)。

3.5 強(qiáng)調(diào)企業(yè)在跨區(qū)域水污染治理中的參與度

從以往出現(xiàn)的跨區(qū)域水污染情況來(lái)看，排污企業(yè)在其中往往充當(dāng)了不光彩的角色，因此需要將企業(yè)作為防治跨區(qū)域水污染的主體，并通過(guò)利用經(jīng)濟(jì)、稅收等手段，由政府與其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行充分的協(xié)商、討論，為愿意參與到跨區(qū)域水污染治理和監(jiān)督中的企業(yè)提供諸項(xiàng)高于一般意義上的環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)貼額度的稅收和經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，在平等協(xié)商、雙方自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽訂跨區(qū)域水污染“自愿治理協(xié)議”的方式充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與跨區(qū)域水污染治理與監(jiān)督的積極性，引導(dǎo)其參與到污染治理的實(shí)踐當(dāng)中，在一定程度上改善我國(guó)跨區(qū)域水污染治理民間力量參與不足的問(wèn)題。

3.6 完善環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。因此，要想完善環(huán)境公益訴訟制度，首先就需要落實(shí)原告的主體資格問(wèn)題。因?yàn)榭鐓^(qū)域水污染涉及面非常廣，為了避免人人都來(lái)告的問(wèn)題，造成現(xiàn)訴訟泛濫，這就需要地方政府和環(huán)保部門在代為提起環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)群眾以環(huán)保社團(tuán)、居民社區(qū)的形式來(lái)獲得環(huán)保公益訴訟的主體資格，以謹(jǐn)慎確定污染受害者的范圍和受害者個(gè)人忍受程度等。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的用水需求與現(xiàn)階段存在的水資源短缺和水體污染問(wèn)題間的矛盾日趨突出，所以如何正確看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，成為了其中的關(guān)鍵。從跨區(qū)域水污染的治理情況來(lái)看，其之所以不能得到很好的解決，主要的問(wèn)題還在于污染水體的跨區(qū)域流動(dòng)。因此，這就需要在明確各流域、各河道主體責(zé)任人的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府和部門的協(xié)同辦案，并且做好制度、監(jiān)督體系、信息傳播渠道等配套措施，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合治水的新局面。