社會(huì)扶貧資金審計(jì)實(shí)踐初探

◆田 林 洪 帆/ 荊州市審計(jì)局

社會(huì)扶貧指社會(huì)各界為幫助貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的一種社會(huì)工作。筆者結(jié)合近年來的扶貧審計(jì)實(shí)踐，總結(jié)分析社會(huì)扶貧資金的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

一、社會(huì)扶貧資金的特點(diǎn)

（一）社會(huì)扶貧資金籌集來源分散

社會(huì)扶貧資金籌集來源分散，籌資額具有不確定性。一個(gè)貧困縣，就有省市縣三級(jí)黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的定點(diǎn)扶貧資金，以及對(duì)口支援、社會(huì)各界、個(gè)人捐贈(zèng)的扶貧資金。

（二）社會(huì)扶貧資金到位方式多樣

社會(huì)扶貧資金幫扶到村、到戶方式多樣，主要有以下幾種。

1.省市縣三級(jí)黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位部門預(yù)算安排的專項(xiàng)扶貧資金：一是同級(jí)財(cái)政集中支付到定點(diǎn)貧困村所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)管所專戶或村賬；二是相關(guān)單位直接支付給定點(diǎn)貧困村報(bào)賬員或村干部；三是相關(guān)單位直接購買種子、種苗、農(nóng)資、生活必需品等實(shí)物發(fā)放給貧困村、貧困戶。

2.具有二次項(xiàng)目資金分配權(quán)的部門單位從行業(yè)項(xiàng)目資金中安排的定點(diǎn)貧困村幫扶項(xiàng)目資金：一是同級(jí)財(cái)政集中支付到定點(diǎn)貧困村所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)管所專戶或村賬；二是定點(diǎn)貧困村實(shí)施項(xiàng)目后，到安排項(xiàng)目資金的部門單位報(bào)賬。

3.社會(huì)各界、個(gè)人捐贈(zèng)貧困幫扶資金：一是通過慈善總會(huì)籌集分配；二是以現(xiàn)金、實(shí)物定點(diǎn)捐贈(zèng)，包括黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的個(gè)人捐贈(zèng)，多數(shù)直接給付對(duì)接貧困村、貧困戶。

（三）社會(huì)扶貧資金實(shí)際用途廣泛

社會(huì)扶貧資金或單獨(dú)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或彌補(bǔ)扶貧項(xiàng)目資金缺口，或用于壯大村集體經(jīng)濟(jì)，或用于村集體扶貧經(jīng)費(fèi)支出，或直接發(fā)放給貧困戶等。

二、社會(huì)扶貧資金管理使用中存在的問題

（一）社會(huì)扶貧資金未納入政府統(tǒng)籌

社會(huì)扶貧資金因其分散、不確定、來自民間等特殊性，未納入政府統(tǒng)籌扶貧資金方案。以筆者調(diào)查的一個(gè)貧困縣情況為例，2017年收到上級(jí)撥入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金5787萬元，而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)資料顯示，2017年收到社會(huì)扶貧資金約2500 萬元。幾乎相當(dāng)于上級(jí)撥入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金一半的社會(huì)扶貧資金未納入政府統(tǒng)籌安排，不利于該縣精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧規(guī)劃和方案的實(shí)施。

（二）社會(huì)扶貧資金未制定管理制度

從近年來扶貧資金審計(jì)調(diào)查情況來看，相關(guān)縣市區(qū)均未制定社會(huì)扶貧資金專項(xiàng)管理制度，對(duì)社會(huì)扶貧資金的籌集、分配、使用、考核、統(tǒng)計(jì)等未像財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金那樣規(guī)范管理。特別是使用權(quán)在村委會(huì)的社會(huì)扶貧資金及物資，更容易出現(xiàn)發(fā)放村干部福利工資、彌補(bǔ)村集體辦公經(jīng)費(fèi)不足、用于吃喝招待、優(yōu)親厚友、個(gè)人侵占挪用、未發(fā)揮效益等違法違紀(jì)問題。

（三）社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目管理不規(guī)范

社會(huì)扶貧資金出資方具有絕對(duì)話語權(quán)，為了突顯己方的扶貧效益，多采取單獨(dú)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。由于這些社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目未納入地方扶貧規(guī)劃和方案，也不在績(jī)效考核范疇內(nèi)，所以其項(xiàng)目管理不規(guī)范之處較多，諸如未立項(xiàng)審批、未招投標(biāo)、驗(yàn)收不嚴(yán)、改變資金用途、效益不高、扶貧關(guān)聯(lián)性不明顯，甚至虛報(bào)扶貧項(xiàng)目支出等。

（四）社會(huì)扶貧資金使用監(jiān)督不透明

由于社會(huì)扶貧資金的使用權(quán)在出資方和村委會(huì)，扶貧部門不考核，監(jiān)督部門未納入審核重點(diǎn)，社會(huì)扶貧資金使用公開透明不夠，易發(fā)生損失浪費(fèi)、違法違紀(jì)問題。如某部門與定點(diǎn)扶貧村委會(huì)在未經(jīng)村民代表大會(huì)表決的情況下，用該部門扶貧幫扶資金13.40 萬元購買小車一輛，租賃給該部門下屬單位使用。

三、社會(huì)扶貧資金的審計(jì)思路

（一）社會(huì)扶貧資金目標(biāo)的審計(jì)

社會(huì)扶貧資金的目標(biāo)仍然是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。無論社會(huì)扶貧資金用于實(shí)施扶貧項(xiàng)目、用于壯大村集體經(jīng)濟(jì)、投資入股新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，還是直接發(fā)放給貧困戶等，審計(jì)的重點(diǎn)都應(yīng)關(guān)注各地定點(diǎn)幫扶貧、社會(huì)幫扶貧、個(gè)人捐贈(zèng)等資金是否精準(zhǔn)用于貧困村、建檔立卡貧困戶及發(fā)揮增收脫貧作用，揭示幫扶和捐贈(zèng)資金效益不高、用于非扶貧領(lǐng)域建設(shè)，以及一些企業(yè)以幫扶貧為由享受扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策等問題。

（二）社會(huì)扶貧資金管理的審計(jì)

1.社會(huì)扶貧資金籌集的審計(jì)。針對(duì)社會(huì)扶貧資金籌集來源分散、到位方式多樣的特點(diǎn)，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)是資金是否歸集到定點(diǎn)貧困村、貧困戶。一是省市縣三級(jí)黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的幫扶資金是否撥付到村賬。定點(diǎn)貧困村是幫扶資金使用的主體，資金不到村賬不確認(rèn)為幫扶資金。避免幫扶資金出資方越俎代庖，直接使用幫扶資金，一旦出現(xiàn)矛盾和失誤不好定責(zé)。二是社會(huì)各界、個(gè)人捐贈(zèng)的幫扶資金，除了零散直接給付貧困戶的現(xiàn)金、實(shí)物，其他的均應(yīng)記入村賬。通過慈善總會(huì)籌集的資金、實(shí)物應(yīng)登記入村賬；社會(huì)各界、個(gè)人（包括黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位）直接捐贈(zèng)給貧困戶的資金、實(shí)物應(yīng)登記臺(tái)賬，便于統(tǒng)計(jì)上報(bào)。

2.社會(huì)扶貧資金使用的審計(jì)。對(duì)于撥付到村賬的社會(huì)扶貧資金，應(yīng)該等同于財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)扶貧資金使用的精準(zhǔn)性、真實(shí)性和合規(guī)性。一是幫扶資金的使用是否符合批復(fù)的實(shí)施方案所規(guī)定的用途。對(duì)于改變資金用途的支出，須查看社會(huì)扶貧資金出資方的批準(zhǔn)文件、村民代表大會(huì)表決記錄、上級(jí)扶貧部門報(bào)備的證明等。二是全面收集縣級(jí)相關(guān)部門安排和實(shí)施的涉農(nóng)項(xiàng)目資料、縣鄉(xiāng)扶貧專賬報(bào)賬資料以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)賬、村級(jí)經(jīng)費(fèi)賬等財(cái)務(wù)資料，采取集中審查和核對(duì)的方法，對(duì)社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目與其他涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行橫向核查，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)資金撥付和使用進(jìn)行縱向核對(duì)，從中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和問題。通過審查村賬的其他收入、捐贈(zèng)收入及支出實(shí)際情況，揭示利用虛假項(xiàng)目、虛假合同、虛假人員名單等虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取幫扶資金的問題。三是通過審查村賬幫扶資金的實(shí)際支出情況，查看是否用于發(fā)放村干部獎(jiǎng)金福利、公款吃喝、招待送禮、公款旅游等，揭示將社會(huì)扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域的問題。

3.社會(huì)扶貧資金考核的審計(jì)。社會(huì)扶貧資金應(yīng)納入政府統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施方案，也應(yīng)該納入政府扶貧資金績(jī)效考核。重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)扶貧資金是否在政府扶貧部門備案及納入統(tǒng)計(jì)報(bào)表、政府扶貧部門是否參與驗(yàn)收、政府扶貧資金績(jī)效考核是否對(duì)社會(huì)扶貧資金全覆蓋的問題。

（三）社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目的審計(jì)

社會(huì)扶貧資金一旦投入扶貧項(xiàng)目，就不屬于黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各界、個(gè)人的自有資金，其投入方只有建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而沒有使用權(quán)。社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目的審計(jì)應(yīng)該等同于財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金項(xiàng)目的審計(jì)。

應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目是否經(jīng)過村民代表大會(huì)集體表決；社會(huì)扶貧資金投入方、村委會(huì)干部，是否存在利用職權(quán)干預(yù)工程招投標(biāo)、插手工程建設(shè)并從中謀利等問題。重點(diǎn)揭露社會(huì)扶貧資金項(xiàng)目虛估冒算、虛假驗(yàn)收，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題以及項(xiàng)目建設(shè)資金被違規(guī)侵占等。一是未按規(guī)定招投標(biāo)的問題。通過查閱項(xiàng)目工程建設(shè)資料，審查符合招投標(biāo)條件的工程項(xiàng)目是否按規(guī)定進(jìn)行了公開招投標(biāo)，有無將應(yīng)公開招投標(biāo)的工程采取議標(biāo)、邀請(qǐng)方式發(fā)包或虛假招投標(biāo)，以及指定發(fā)包扶貧項(xiàng)目工程等問題。二是審查違規(guī)轉(zhuǎn)包分包非法謀利的問題。查閱工程合同、工程建設(shè)資料（重點(diǎn)查閱監(jiān)理施工日記，發(fā)包方、監(jiān)理方和施工單位三方簽字的工程進(jìn)度表），并與工程款的收款方進(jìn)行對(duì)照分析，審查項(xiàng)目資金實(shí)際收款人與繳納投標(biāo)保證金的單位或個(gè)人、施工合同中的承包人是否一致，審查虛估冒算和轉(zhuǎn)包分包扶貧項(xiàng)目工程等問題。三是審查社會(huì)扶貧資金投入方、領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)承接工程和插手工程建設(shè)等問題。將扶貧項(xiàng)目工程施工合同中的承包人、投標(biāo)保證金繳款人、扶貧項(xiàng)目資金實(shí)際收款人與編制部門提供的財(cái)政供養(yǎng)人員名單、組織部門提供的村干部名單等進(jìn)行對(duì)照審核，審查社會(huì)扶貧資金投入方、領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)、公職人員或村干部違規(guī)承接扶貧項(xiàng)目工程的問題。

（四）社會(huì)扶貧資金公開的審計(jì)

重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)扶貧資金陽光化管理的情況，是否將資金來源、資金分配、實(shí)施項(xiàng)目、工作進(jìn)度等信息及時(shí)向社會(huì)公開，是否流于形式不便于群眾了解情況和監(jiān)督等。重點(diǎn)審計(jì)社會(huì)扶貧資金分配、使用、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和進(jìn)度等內(nèi)容未按規(guī)定公示、公開、公告等問題。一是審查公示公開載體及平臺(tái)情況，是否存在陽光化管理制度執(zhí)行不到位或未執(zhí)行的問題。二是現(xiàn)場(chǎng)察看村級(jí)政務(wù)公開公示欄、公示地點(diǎn)及相關(guān)證明材料，主要核查村級(jí)社會(huì)扶貧資金來源、分配對(duì)象和額度，以及扶貧項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)期限和進(jìn)度、實(shí)施地點(diǎn)、承建單位或個(gè)人等情況，揭示村級(jí)社會(huì)扶貧資金及項(xiàng)目建設(shè)等情況未公示公開，公示公開的內(nèi)容、渠道、方式、時(shí)限不清晰，以及公示公開流于形式等問題。