地方政府性債務(wù)管理問題淺見

◆李惠忠/ 內(nèi)蒙古滿洲里市審計(jì)局

審計(jì)署2011年第35 號(hào)審計(jì)公告結(jié)果表明，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72 萬億元；2013年第32 號(hào)審計(jì)公告結(jié)果表明，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額17.89萬億元。財(cái)政部《2017年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》顯示，截至2017年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。從近幾年的地方政府性債務(wù)數(shù)字變化情況來看，2010年至2013年我國(guó)地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)速度快，2017年黨中央和國(guó)務(wù)院要求化解政府債務(wù)后，我國(guó)地方政府性債務(wù)趨于穩(wěn)定。

地方政府性債務(wù)在支持地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、提高公共服務(wù)能力、提升城市品位、改善百姓生活水平等方面發(fā)揮了重要作用，取得了明顯的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，當(dāng)債務(wù)達(dá)到或超過警戒線后，就會(huì)帶來巨大的危險(xiǎn)，不僅會(huì)阻礙地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，還會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)果的不平衡，甚至?xí)绊懮鐣?huì)系統(tǒng)環(huán)境。

一、我國(guó)地方政府性債務(wù)的成因

（一）事權(quán)和財(cái)權(quán)不相稱使地方政府性債務(wù)形成必然

我國(guó)1994年開始實(shí)行以增值稅為主體的財(cái)稅體制改革，中央財(cái)力不斷增加，財(cái)權(quán)集中，事權(quán)卻不斷向地方政府轉(zhuǎn)移。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不相稱的矛盾逐漸呈現(xiàn)出來，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一領(lǐng)域市縣級(jí)財(cái)政保障能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的建設(shè)速度要求，在實(shí)施這些項(xiàng)目時(shí)，不可避免地因政策性財(cái)政配套資金到位不及時(shí)引發(fā)地方政府性債務(wù)。

（二）基本建設(shè)的不斷加大導(dǎo)致舉債累積

近年來，隨著國(guó)家積極財(cái)政政策的實(shí)施，批準(zhǔn)和實(shí)施了一系列保增長(zhǎng)擴(kuò)內(nèi)需的項(xiàng)目，地方政府也為了GDP的增長(zhǎng)大量進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致債務(wù)急劇增加。

（三）考核體系不健全致使政府舉債人為擴(kuò)大

黨的十八大之前，國(guó)家對(duì)地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的考核存在“重視政績(jī)考核、輕視債務(wù)考核”的傾向，考核指標(biāo)主要是：GDP總量、財(cái)政收入、招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、固定資產(chǎn)投入等，變相助長(zhǎng)了一些地方政府的盲目舉債。加上很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部存在急功近利思想，希望任期內(nèi)有所成績(jī)，因而會(huì)加大融資舉債力度，用于所謂的能夠增加GDP 和自己業(yè)績(jī)的工程項(xiàng)目。

（四）金融機(jī)構(gòu)放貸政策寬松

現(xiàn)階段，各城市各地區(qū)不斷競(jìng)爭(zhēng)，通過借助金融結(jié)構(gòu)的貸款增加可用資金已成為各級(jí)政府加快發(fā)展的必備法寶。各地政府通過成立融資平臺(tái)、PPP融資、政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相取得資金，形成隱性貸款。并且在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，金融機(jī)構(gòu)不愿意放貸給中小企業(yè)，更愿意把資金轉(zhuǎn)移到政府運(yùn)作的項(xiàng)目上，轉(zhuǎn)移到政府融資平臺(tái)，或者與政府合作成立的各種基金，變相放貸給政府，這便造成了各地政府性債務(wù)增量大、增速快的狀況。

（五）對(duì)政府性債務(wù)缺乏有效的監(jiān)管

在制度機(jī)制方面，地方政府沒有明確規(guī)定政府性債務(wù)的主管部門，也沒有出臺(tái)相應(yīng)的債務(wù)規(guī)章制度，所以存在多頭舉債、舉債情況不清晰的情況。在監(jiān)督體系方面，人大、政府、紀(jì)委等相關(guān)部門還沒有形成監(jiān)督合力，沒有能及時(shí)有效地對(duì)政府性債務(wù)情況實(shí)施監(jiān)管。

二、我國(guó)地方政府性債務(wù)管理中存在的主要問題

（一）債務(wù)分類復(fù)雜、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

我國(guó)地方政府性債務(wù)分類繁多，口徑繁瑣，包括：國(guó)內(nèi)債務(wù)、外國(guó)政府的債務(wù)；系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)、系統(tǒng)外債務(wù)；顯性債務(wù)、隱性債務(wù)；負(fù)有直接償還責(zé)任債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，等等。由于債務(wù)制度不健全，地方政府對(duì)舉借債務(wù)缺乏法制觀念，從而對(duì)債務(wù)管理不到位，多渠道舉債、掩蓋真實(shí)債務(wù)狀況，造成債務(wù)總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向等數(shù)據(jù)不實(shí)。

（二）債務(wù)總體規(guī)模過大、增長(zhǎng)過快

審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果表明，2009年至2013年我國(guó)地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)過快，政府償還債務(wù)的壓力也明顯增加，政府性債務(wù)占GDP 比重逐漸加大。未來十年是我國(guó)地方政府償債的高峰期，在一定程度上壓縮了政府支出空間，制約了政府宏觀調(diào)控能力。

（三）舉債行為缺乏約束

一是舉債主體多元化。由于舉債機(jī)制不完善，發(fā)改委、項(xiàng)目主管部門、城投公司都可自行舉債；財(cái)政部門參與部分債務(wù)管理；交通、教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位也背負(fù)諸多債務(wù)。這種多部門的舉債主體不便于對(duì)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，管理易失控。二是舉債程序不規(guī)范。沒有制定科學(xué)合理的地方政府長(zhǎng)期舉債規(guī)劃，舉債行為隨意性強(qiáng)，沒有嚴(yán)格的舉債審批程序，監(jiān)督弱化。三是違規(guī)違法舉債。我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》規(guī)定政府部門不得對(duì)外提供擔(dān)保和反擔(dān)保，意味著地方政府不得變相舉債。而實(shí)際上，地方政府廣泛舉債已經(jīng)違反了上述法律規(guī)定，如政府融資平臺(tái)的董事長(zhǎng)是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任的，這本身就是違法的。但是，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，地方政府通過舉債，增加財(cái)政預(yù)算資金來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可行的。

（四）地方政府缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

由于地方政府性債務(wù)的借債人是政府各職能部門或融資平臺(tái)公司，償債人是地方財(cái)政，所以地方政府對(duì)債務(wù)負(fù)主體責(zé)任。當(dāng)前地方政府對(duì)債務(wù)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不重視債務(wù)管理，沒有充分評(píng)估當(dāng)?shù)卣娜谫Y能力和償債能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理缺失。

（五）債務(wù)資金使用管理不到位

政府債務(wù)資金主要用于農(nóng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施及民生項(xiàng)目建設(shè)，資金使用主要由地方政府統(tǒng)籌安排，項(xiàng)目單位具體使用。然而實(shí)際操作中，沒有落實(shí)好項(xiàng)目法人制，未真正形成項(xiàng)目管理的監(jiān)督機(jī)制。如有的地方政府違規(guī)使用債務(wù)資金進(jìn)行樓堂館所建設(shè)及裝修，有的債務(wù)資金用于一般經(jīng)常性支出，彌補(bǔ)地方財(cái)力不足。

（六）財(cái)政數(shù)據(jù)造假導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn)加大

繼遼寧省自曝財(cái)政數(shù)據(jù)造假之后，內(nèi)蒙古自治區(qū)也自曝財(cái)政收入數(shù)據(jù)不實(shí)，存在虛增空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。審計(jì)署公布的2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果中，云南、湖南、吉林、重慶4個(gè)省份的10 個(gè)市縣(區(qū))虛增財(cái)政收入15.49億元。為了政績(jī)好看進(jìn)行財(cái)政數(shù)據(jù)造假會(huì)導(dǎo)致償債能力不足，決策失誤。

三、加強(qiáng)我國(guó)地方政府性債務(wù)管理的對(duì)策

（一）防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已是當(dāng)下各級(jí)政府的首要政治任務(wù)。應(yīng)堅(jiān)決叫停一切違法違規(guī)舉債行為；制訂詳細(xì)周密的債務(wù)化解方案，明確整改時(shí)間表和路線圖，堅(jiān)決整改不規(guī)范不合規(guī)的隱性債務(wù)；確保系統(tǒng)外債務(wù)“只減不增”,系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)“借、用、還”有效規(guī)范；嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算和限額管理，規(guī)范舉債行為，加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，依法依規(guī)管理好、使用好債券資金；理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，杜絕依靠過度舉債謀發(fā)展的現(xiàn)象，推動(dòng)政府基金、政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；

堅(jiān)持“改革創(chuàng)新、開放共享”，在持續(xù)化解現(xiàn)有存量債務(wù)和隱性債務(wù)的同時(shí)，堅(jiān)持用改革創(chuàng)新的思路和方法，走市場(chǎng)化的路子，積極探索債轉(zhuǎn)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)等方式，逐步消解政府性債務(wù)壓力。

（二）健全債務(wù)管理制度

1.建立規(guī)范的債務(wù)管理制度。制定和完善一整套統(tǒng)一、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的前提。建議出臺(tái)《債務(wù)管理法》，嚴(yán)格舉債程序，明確責(zé)任落實(shí)。同時(shí)建立完備的債務(wù)還貸機(jī)制：一要明確償債來源；二要建立償債基金；三要制定切實(shí)可行的債務(wù)償還計(jì)劃；四要多方籌集資金，妥善解決政府舉債融資遺留問題。

2.制定規(guī)范的債務(wù)管理措施。地方政府舉債涉及眾多單位和部門，因此，要想制定規(guī)范的債務(wù)管理措施，必須成立政府性債務(wù)管理委員會(huì)，專門研究政府債務(wù)方針政策情況。財(cái)政部門要編制債務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃及年度債務(wù)收支計(jì)劃。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)信貸管理，對(duì)地方政府融資項(xiàng)目必須嚴(yán)格審核及追蹤監(jiān)督，確保融資項(xiàng)目資金的使用符合國(guó)家各項(xiàng)規(guī)定。政府融資平臺(tái)要按照市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增加資金來源、健全管理機(jī)制，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

3.合理運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)防范手段。面對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大的現(xiàn)狀，地方政府要提高自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和能力，并合理運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)防范手段規(guī)范政府舉債、用債、償債行為。如：在舉債階段，合理評(píng)估自身償債能力，以確定合理舉債規(guī)模；在償債階段，財(cái)政部門應(yīng)按照預(yù)算要求，籌集資金，有計(jì)劃地分期分批償還貸款；在債務(wù)資金監(jiān)督階段，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)規(guī)定，充分發(fā)揮人大、紀(jì)委、審計(jì)等監(jiān)督力量，加大監(jiān)督檢查頻次，加大懲處力度，確保債務(wù)資金的使用規(guī)范高效。

4.提高政府債務(wù)資金使用效率。一是要把地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。從債務(wù)預(yù)算環(huán)節(jié)到債務(wù)申請(qǐng)使用到債務(wù)償還，加強(qiáng)債務(wù)借管用還全過程的監(jiān)管。二是要發(fā)揮好債務(wù)資金的引導(dǎo)作用。通過地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生領(lǐng)域投入債務(wù)資金，帶動(dòng)社會(huì)和民間資本的投入。三要規(guī)范債務(wù)資金使用方向。政府債務(wù)資金要退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，投向中央投資需政府配套的項(xiàng)目、事關(guān)民生發(fā)展項(xiàng)目、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)和發(fā)展后勁的項(xiàng)目。

（三）規(guī)范舉債融資機(jī)制

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變。要通過簡(jiǎn)政放權(quán)，加快政府職能的轉(zhuǎn)變。將地方政府從生產(chǎn)者、決策者、監(jiān)督者的角色，轉(zhuǎn)變成為社會(huì)和民眾提供管理和公共服務(wù)的角色上來，將歷史形成的集權(quán)不斷簡(jiǎn)化下放，讓市場(chǎng)在資源配置上起決定性作用。重點(diǎn)改革以做大GDP、招商引資為政績(jī)的指標(biāo)考核機(jī)制，改變靠經(jīng)營(yíng)土地、靠擴(kuò)大政府投資、靠高投入高消耗帶動(dòng)發(fā)展的舊模式，找準(zhǔn)政府的定位，真正把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，由“無限型”轉(zhuǎn)為“有限型”，在完善政府治理、改善公共服務(wù)上下功夫，同時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，推動(dòng)建立廉政政府，把債務(wù)資金用到改善民生、增加人民群眾福祉上來。

2.重新劃分地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。要從根本上解決地方政府債務(wù)帶來的一系列問題，我們就要修改現(xiàn)行的財(cái)政體制，完善財(cái)稅體制，合理確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，處理好各級(jí)財(cái)政之間的收入與支出關(guān)系，從根本上解決地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上不對(duì)等的問題。同時(shí)，進(jìn)一步修改健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入較差的地區(qū)和政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的財(cái)力水平，促使其地方舉債規(guī)模的降低。合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，將會(huì)增加地方政府自由支配資金的能力，也會(huì)引導(dǎo)地方政府朝合理的方向使用資金，發(fā)揮財(cái)政資金的最大使用效益。

3.規(guī)范舉債融資行為。近幾年國(guó)務(wù)院及國(guó)家有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在規(guī)范地方政府舉債融資行為的規(guī)章制度。如2014年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，依據(jù)此意見，財(cái)政部制定了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》；2016年財(cái)政部印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》；2017年財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、央行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》；2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》已經(jīng)下發(fā)到地方。以上文件對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)予以了規(guī)范，地方政府要按照國(guó)家規(guī)定，采取有力措施防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效化解地方政府隱性債務(wù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行。

十堰市鄖陽區(qū)審計(jì)局在開展農(nóng)民專業(yè)合作社使用財(cái)政補(bǔ)助資金情況專項(xiàng)審計(jì)中，積極關(guān)注農(nóng)民專業(yè)合作社政策措施落實(shí)情況及財(cái)政補(bǔ)助資金的使用情況，確保財(cái)政資金在促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)中的發(fā)揮真正效益。圖為審計(jì)組在該區(qū)壯碩養(yǎng)殖專業(yè)合作社實(shí)地查看。

（雷 勇 攝影報(bào)道）