精準(zhǔn)扶貧視域下山東省光伏扶貧的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略分析

高 楊

(山東青年政治學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院，濟(jì)南 250103)

一、研究現(xiàn)狀與問(wèn)題的提出

隨著以“綠水青山就是金山銀山”為核心內(nèi)容的兩山理論的踐行和政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，我國(guó)政府高度關(guān)注“綠色發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧”兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，并在此背景下首創(chuàng)光伏扶貧模式。光伏扶貧，是指由政府及企業(yè)出面投資，在貧困地區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)分布式光伏電源或規(guī)模化光伏電站，通過(guò)將光伏發(fā)電并網(wǎng)出售來(lái)達(dá)到減貧目的的模式。2016年，國(guó)務(wù)院扶貧辦把光伏扶貧工程列為精準(zhǔn)扶貧十大工程之一，同時(shí)，光伏扶貧亦被稱(chēng)為中國(guó)綠色減貧三大模式之一。[1]

圍繞光伏扶貧，學(xué)界近年研究盡管已取得一定成果，但從地方政府角度入手對(duì)光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行深入剖析的應(yīng)用研究還相對(duì)較少。山東省是我國(guó)光伏扶貧發(fā)展最快且裝機(jī)容量最大的省份，預(yù)計(jì)在2020年光伏扶貧裝機(jī)容量將達(dá)10GW[2]，光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊。因此，如何從本質(zhì)上更加深刻理解山東省光伏扶貧發(fā)展中所面臨的政策機(jī)遇與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，從而找到切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)策略以助其成熟穩(wěn)健發(fā)展，具有深遠(yuǎn)的必要性和重要性。

二、山東省光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與機(jī)遇

山東省是我國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力最強(qiáng)的省份之一，新能源產(chǎn)業(yè)亦為山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程的重要組成部分。截至2018年11月底,山東省光伏裝機(jī)容量達(dá)1340萬(wàn)千瓦,穩(wěn)居全國(guó)首位；而分布式戶用光伏項(xiàng)目累計(jì)4.7GW，位列全國(guó)第二名，其中以光伏扶貧項(xiàng)目規(guī)模較大，2017年新增500MW指標(biāo)全部用于光伏扶貧，指標(biāo)向脫貧任務(wù)重的縣市區(qū)以及沂蒙革命老區(qū)傾斜。[3]同時(shí)，作為我國(guó)全社會(huì)用電量第三大省，除春節(jié)期間，山東省光伏扶貧產(chǎn)業(yè)所有產(chǎn)出都已實(shí)現(xiàn)了全額消納。[4]

光伏扶貧植根于新能源產(chǎn)業(yè)這一新興產(chǎn)業(yè)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，相關(guān)法案的推出和實(shí)行是該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障和催化劑，加之我國(guó)光伏扶貧的誕生和發(fā)展正處于我國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，多重特殊因素決定了光伏扶貧對(duì)于政府的政策支持具有天然的高度依賴(lài)。從近年來(lái)的國(guó)家和山東省省級(jí)層面的政策文件可以讀出，光伏扶貧作為戰(zhàn)略性新興扶貧項(xiàng)目正面臨著多重政策機(jī)遇。

(一)國(guó)家扶持政策密集出臺(tái)

圍繞著光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、補(bǔ)貼機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施和收益分配等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問(wèn)題，近三年內(nèi)國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件：

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面

2014年10月，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)施光伏扶貧工程工作方案的通知》，提出利用六年時(shí)間，開(kāi)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶貧工程。自此，能夠?yàn)樨毨丝诔掷m(xù)提供資產(chǎn)性收入的光伏扶貧概念應(yīng)運(yùn)而生。

2016年3-9月，國(guó)家能源局與國(guó)務(wù)院扶貧辦等部委部門(mén)連續(xù)出臺(tái)五項(xiàng)政策文件，明確了未來(lái)五年光伏扶貧的戰(zhàn)略方向與發(fā)展模式。特別是《光伏扶貧實(shí)施方案編制大綱的通知》這一文件的公布，進(jìn)一步明晰了地方政府編制光伏扶貧實(shí)施方案的具體細(xì)節(jié)，為推進(jìn)地方光伏扶貧工程建設(shè)和保障光伏扶貧項(xiàng)目有效實(shí)施提供了參照依據(jù)和保障。以村級(jí)光伏電站(EPC)項(xiàng)目為例，村級(jí)光伏扶貧電站規(guī)模從2016年的2GW、43萬(wàn)戶到2017年的4GW、71萬(wàn)戶，再到2018年的15GW、200萬(wàn)戶，規(guī)劃清晰、穩(wěn)步推進(jìn)，從光伏扶貧總體規(guī)模來(lái)看，山東省的扶貧指標(biāo)遠(yuǎn)高于其他省份。[5]

2.財(cái)政補(bǔ)貼方面

2017年11月，國(guó)家發(fā)改委提出要完善可再生能源價(jià)格機(jī)制，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)供求，實(shí)施風(fēng)電、光伏等新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)退坡機(jī)制，2020年實(shí)現(xiàn)風(fēng)電與燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)相當(dāng)、光伏上網(wǎng)電價(jià)與電網(wǎng)銷(xiāo)售電價(jià)相當(dāng)。[6]

同時(shí)，為了提高補(bǔ)貼調(diào)撥效率，確保光伏扶貧收益及時(shí)惠及廣大貧困人口，享受光伏發(fā)電財(cái)政補(bǔ)貼的村級(jí)光伏扶貧電站需納入國(guó)家光伏扶貧計(jì)劃，并列入財(cái)政部補(bǔ)貼目錄。對(duì)列入可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄內(nèi)的光伏扶貧項(xiàng)目，財(cái)政部將優(yōu)先撥付用于扶貧部分的補(bǔ)貼資金，確保深度貧困地區(qū)光伏扶貧項(xiàng)目補(bǔ)貼及時(shí)到位。[7]

3.項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)與收益分配方面

2017年12月，國(guó)務(wù)院扶貧辦制定了村級(jí)光伏電站的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了村級(jí)光伏扶貧電站的建設(shè)、施工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)管理、信息檢測(cè)、收益分配乃至項(xiàng)目評(píng)價(jià)管理。[8]2018年底，13項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件制定計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)，旨在規(guī)范我國(guó)光伏扶貧農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，指導(dǎo)地方政府扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，加速項(xiàng)目推進(jìn)。[9]有光伏扶貧任務(wù)的建檔立卡貧困村，由村委會(huì)每年制定收益分配使用計(jì)劃，收益分配使用計(jì)劃向村民公示，統(tǒng)一設(shè)立賬簿和科目，分村建立臺(tái)賬。[10]

國(guó)家系列扶持政策密集出臺(tái)，不但為光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃給予了明確的預(yù)期，同時(shí)為其可持續(xù)發(fā)展注入了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，輔以標(biāo)準(zhǔn)化的思維和方法，使得光伏扶貧具有了更好的扶貧精準(zhǔn)性和有效性。

(二)省級(jí)光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確

從省級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的角度來(lái)看，政府出臺(tái)的規(guī)劃和方案也都明確體現(xiàn)了對(duì)于光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的層層推進(jìn)和重點(diǎn)扶持：

2016年4月21日，山東省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《山東省光伏扶貧實(shí)施方案》明確提出：2016年至2018年，通過(guò)3年集中組織開(kāi)展光伏扶貧工程，力爭(zhēng)惠及1000個(gè)扶貧工作重點(diǎn)村、10萬(wàn)個(gè)貧困戶。同年，山東省放棄普通光伏項(xiàng)目的指標(biāo)，全部以光伏扶貧的形式開(kāi)展，此舉體現(xiàn)出省級(jí)政府層面對(duì)于光伏扶貧的重視。

隨之，2016年11月山東省發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施脫貧攻堅(jiān)重大工程包的通知》進(jìn)一步明確了光伏扶貧工程的實(shí)施范疇：以無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入的省定扶貧工作重點(diǎn)村和無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源的建檔立卡深度貧困戶為重點(diǎn)，因地制宜采取戶用分布式發(fā)電、村級(jí)小型電站和集中式電站等建設(shè)模式，統(tǒng)籌實(shí)施光伏扶貧工程。在此基礎(chǔ)上，公布了先期重點(diǎn)推進(jìn)112.05萬(wàn)千瓦的第一批光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)的名單，涉及村級(jí)電站(含戶用系統(tǒng))31.75萬(wàn)千瓦，對(duì)應(yīng)幫扶7萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困戶；涉及集中式電站80.3萬(wàn)千瓦，對(duì)應(yīng)幫扶3.1萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困戶。

除了短期目標(biāo)，省級(jí)規(guī)劃文件中也明確了山東省光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)了對(duì)于該行業(yè)的整體側(cè)重。根據(jù)2017年5月山東省發(fā)改委發(fā)布的《山東省新能源和可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)》，山東省未來(lái)將大幅提供非水化石能源比重。到2020年、2030年，光伏電站裝機(jī)容量分別達(dá)到800萬(wàn)千瓦、1700萬(wàn)千瓦；推動(dòng)分布式光伏發(fā)電全面發(fā)展。到2020年、2030年，分布式光伏發(fā)電裝機(jī)容量分別達(dá)到200萬(wàn)千瓦、800萬(wàn)千瓦，全部以光伏扶貧形式實(shí)現(xiàn)。

(三)省級(jí)補(bǔ)貼力度不斷加大

1.電價(jià)逐層補(bǔ)貼政策清晰明確

根據(jù)山東省物價(jià)局2016年8月1日頒布的《關(guān)于完善電價(jià)補(bǔ)貼政策促進(jìn)可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的通知》，山東省對(duì)納入國(guó)家光伏扶貧實(shí)施方案的“光伏扶貧”項(xiàng)目，在國(guó)家電價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.1元，目前山東省光伏電站上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)為每千瓦時(shí)0.98元。國(guó)家能源局當(dāng)年給予山東省集中式扶貧電站規(guī)模為800MW，相對(duì)應(yīng)扶貧人口為3萬(wàn)戶，以此推算，每位扶貧對(duì)象的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為27千瓦左右。根據(jù)山東省光照資源實(shí)際情況，1KW光伏系統(tǒng)每年約發(fā)電1150度，則27KW系統(tǒng)每年可獲得的省級(jí)補(bǔ)貼3105元。換言之，對(duì)于山東省集中式扶貧項(xiàng)目而言，省給予的額外補(bǔ)貼已經(jīng)足夠彌補(bǔ)電站投資企業(yè)在保障貧困戶收入方面的額外支出。同時(shí)，考慮到扶貧項(xiàng)目可獲得國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主提供的優(yōu)惠貸款，可簡(jiǎn)化流程，可優(yōu)先保障所發(fā)電量全額上網(wǎng)并按期結(jié)算電費(fèi)、轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼等特殊待遇，在補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，集中式光伏電站的投資收益率較為可觀。

2.電量收購(gòu)政策激勵(lì)傾向明顯

自用有余上網(wǎng)的電量，由國(guó)網(wǎng)山東省電力公司按照本省燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)，并采取“全額上網(wǎng)”模式，即項(xiàng)目發(fā)電量全部由國(guó)網(wǎng)山東省電力公司按照我省光伏電站上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)收購(gòu)。2017年，國(guó)網(wǎng)山東省電力公司光伏扶貧總裝機(jī)規(guī)模49萬(wàn)千瓦，其中村級(jí)光伏電站229個(gè)，集中式光伏電站38個(gè)。對(duì)4068個(gè)省定扶貧改造重點(diǎn)村光伏扶貧并網(wǎng)配套設(shè)施進(jìn)行改造升級(jí)，完成并網(wǎng)容量1.48兆伏安、并網(wǎng)電量575兆千瓦時(shí)，支付光伏并網(wǎng)補(bǔ)貼電費(fèi)1.87億元。[11]目前很多省份都在減少甚至取消全額上網(wǎng)模式，山東省卻一直都在沿用，這對(duì)于分布式光伏用戶來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種激勵(lì)。

總之，來(lái)自不同層面的政策支持，都一致反映出在精準(zhǔn)扶貧和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的雙重背景下，山東省光伏扶貧產(chǎn)業(yè)所面臨的蓬勃政策機(jī)遇。

三、山東省光伏扶貧發(fā)展面臨的潛在挑戰(zhàn)

光伏項(xiàng)目有別于其他扶貧項(xiàng)目的顯著特點(diǎn)在于投資期長(zhǎng)，一般為20-25年，影響因素復(fù)雜多變。因此，光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中必將面臨諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

(一)項(xiàng)目收益對(duì)政府補(bǔ)貼政策高度敏感

由于目前光伏發(fā)電技術(shù)尚未完全成熟，導(dǎo)致其發(fā)電成本相對(duì)于傳統(tǒng)能源行業(yè)仍然處于較高的水平，因此光伏電站的穩(wěn)定收益除了依賴(lài)氣象條件的穩(wěn)定和光伏組件的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)更需要依托于國(guó)家財(cái)政持續(xù)性的高額補(bǔ)貼和高標(biāo)準(zhǔn)的上網(wǎng)電價(jià)，但這種脫離市場(chǎng)的盈利手段并不具有經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性。隨著國(guó)家價(jià)格改革的逐步深化，政府定價(jià)范圍大幅縮減，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委完善可再生能源價(jià)格機(jī)制的計(jì)劃，我國(guó)2020年將實(shí)現(xiàn)風(fēng)電與燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)相當(dāng)、光伏上網(wǎng)電價(jià)與電網(wǎng)銷(xiāo)售電價(jià)相當(dāng)。[6]在光伏上網(wǎng)電價(jià)退坡已成定局的背景下，光伏扶貧項(xiàng)目的推進(jìn)對(duì)政府補(bǔ)貼的持續(xù)性和穩(wěn)定性高度敏感。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，由政府通過(guò)立法強(qiáng)制補(bǔ)貼等手段引領(lǐng)和保障光伏發(fā)電從業(yè)者的利益，由此推動(dòng)整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；之后隨著光伏技術(shù)的進(jìn)步，政府補(bǔ)貼水平隨著發(fā)電的成本逐年相應(yīng)降低，直至整個(gè)行業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。例如，德國(guó)光伏發(fā)電行業(yè)無(wú)論是裝機(jī)量還是年發(fā)電量均位居世界首位且約占全世界的1/4，這主要得益于德國(guó)可再生能源法所實(shí)施的強(qiáng)有力的補(bǔ)貼政策即20年固定上網(wǎng)電價(jià)[12]，盡管該法案的實(shí)施導(dǎo)致了德國(guó)居民為高額電價(jià)買(mǎi)單的社會(huì)抵觸情緒，同時(shí)也間接引發(fā)了德國(guó)能源貧困的現(xiàn)象，但其政策的深遠(yuǎn)用意值得我國(guó)政府借鑒。

(二)項(xiàng)目貸款期限較長(zhǎng)，還款來(lái)源單一

相比種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和特色鄉(xiāng)村旅游業(yè)，光伏電站在享受?chē)?guó)家政策補(bǔ)貼情況下的年收益率一般只有10%左右，若失去政策依賴(lài)則會(huì)更低，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)相比服務(wù)性行業(yè)和規(guī)?；N植業(yè)明顯偏低，因此存在一定的履約風(fēng)險(xiǎn)，光伏電站的短期收益也十分有限。

(三)項(xiàng)目融資難度較大

山東省出臺(tái)的實(shí)施方案要求地方政府對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目出資比例不得低于40%，由人民銀行利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)光伏扶貧資金向金融機(jī)構(gòu)提供扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)貸款，開(kāi)展光伏貸等特色貸款。然而光伏電站建設(shè)資金需求量大、周期長(zhǎng)，其投資收益對(duì)延后發(fā)放的補(bǔ)貼依賴(lài)性高，加上項(xiàng)目所需利息補(bǔ)貼能否及時(shí)足額到位存在一定的變數(shù)，因此，在2017年底之前，政策性銀行或商業(yè)銀行貸款等渠道融資參與光伏扶貧的積極性并不高漲。進(jìn)入2018年上半年，一方面國(guó)家光伏新政不斷出臺(tái)引發(fā)光伏產(chǎn)業(yè)的“大洗牌”局面，而另一方面財(cái)政部對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目的補(bǔ)貼不僅沒(méi)有取消，反而因?yàn)槠胀娬景l(fā)電補(bǔ)貼退坡，光伏扶貧項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金到賬效率更高，由此引發(fā)各商業(yè)銀行密切關(guān)注光伏扶貧領(lǐng)域。2018年年中，山東省已開(kāi)始有部分縣市農(nóng)商行向光伏扶貧項(xiàng)目提供貸款，例如鄒平縣農(nóng)商行向鄒電新能源有限公司發(fā)放“富民生產(chǎn)貸”500萬(wàn)元[13]。未來(lái)或有更多的商業(yè)銀行將密切關(guān)注光伏扶貧這一領(lǐng)域。

(四)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)亟待規(guī)范化管理

從總體看來(lái)，山東戶用光伏市場(chǎng)仍然處于起步發(fā)展階段，政府直接補(bǔ)貼的政策紅利和脫貧任務(wù)容易引發(fā)行業(yè)內(nèi)企業(yè)“搭便車(chē)”行為。在戶用光伏領(lǐng)域，包括漢能、天合光能、航天機(jī)電、愛(ài)康集團(tuán)等光伏龍頭企業(yè)都是從2016年末或2017年初才開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)，大部分企業(yè)銷(xiāo)售收入都在1億元以下，產(chǎn)業(yè)集中度相對(duì)較低。而市場(chǎng)起步階段集成產(chǎn)品較多，用戶對(duì)產(chǎn)品價(jià)格較為敏感，市場(chǎng)規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的缺失或?qū)е鹿夥鲐氻?xiàng)目使用的產(chǎn)品質(zhì)量存在隱患。2013-2014年的歐美對(duì)華光伏反傾銷(xiāo)事件導(dǎo)致部分光伏企業(yè)強(qiáng)行降低成本，產(chǎn)品質(zhì)量欠缺，而這一部分低質(zhì)量庫(kù)存產(chǎn)品有可能流入光伏扶貧產(chǎn)業(yè)。此外，盡管光伏設(shè)備設(shè)計(jì)壽命長(zhǎng)達(dá)25年左右，但廠家往往負(fù)責(zé)10年的維護(hù)，此后的硬件更替和維護(hù)職責(zé)歸屬需要規(guī)范性的文件給予界定。

四、完善山東省光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

在建設(shè)條件較好的貧困地區(qū)開(kāi)展光伏扶貧工程，既確保貧困人口長(zhǎng)期穩(wěn)定受益，也符合國(guó)家綠色清潔低碳發(fā)展的戰(zhàn)略方向，更是為世界范圍內(nèi)的綠色減貧開(kāi)創(chuàng)了先河。針對(duì)山東省光伏扶貧目前的發(fā)展階段及其面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下幾個(gè)方面入手：

(一)保持光伏扶貧補(bǔ)貼政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性

地方政府應(yīng)優(yōu)先將光伏扶貧項(xiàng)目納入全國(guó)可再生能源信息管理系統(tǒng)及國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼目錄，優(yōu)先確保光伏扶貧項(xiàng)目按時(shí)足額結(jié)算電費(fèi)和領(lǐng)取國(guó)家補(bǔ)貼資金。

可再生能源補(bǔ)貼可以是邁向低碳未來(lái)和新技術(shù)全面商業(yè)化的關(guān)鍵一步，政府不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注當(dāng)前的年度補(bǔ)貼金額，還要考慮補(bǔ)貼持續(xù)的期限。從可再生能源的補(bǔ)貼機(jī)制來(lái)看，貨幣化的政府直補(bǔ)不可長(zhǎng)期持續(xù)，并且補(bǔ)貼本身是電力消費(fèi)者和納稅人的額外負(fù)擔(dān)，因此歐美各國(guó)政府在能源合約中都做出了5-20年不等補(bǔ)貼期限承諾[12]。隨著行業(yè)的日趨成熟和生產(chǎn)成本的降低，政府補(bǔ)貼對(duì)光伏發(fā)展的邊際刺激效應(yīng)會(huì)大幅度降低，因此，需要財(cái)稅和產(chǎn)業(yè)政策等多種宏觀的協(xié)同，政府亦應(yīng)當(dāng)提前發(fā)布明晰而確定的補(bǔ)貼降低與退出時(shí)間表，從而給予市場(chǎng)確定的預(yù)期。

(二)嚴(yán)格光伏市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，保障技術(shù)支持

政策性補(bǔ)貼是一把雙刃劍，在吸引企業(yè)參與的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生“搭便車(chē)”效應(yīng)。政府應(yīng)對(duì)參與光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制，以保證電站組件等原材料質(zhì)量可靠。此外，山東省部分偏遠(yuǎn)山區(qū)存在著貧困戶電站分散、電站日常維護(hù)和管理成本較高等一系列問(wèn)題，這些因素或?qū)夥顿Y主體構(gòu)成阻力。因此，在評(píng)估后期維護(hù)成本與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，可以考慮從光伏扶貧電站投資中撥出一定的保證金，作為后續(xù)維護(hù)之用；選擇較強(qiáng)技術(shù)和管理能力的企業(yè)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理和技術(shù)服務(wù)，在各地訓(xùn)練技師，以進(jìn)行在地維修、檢測(cè)、維護(hù)工作；借助大數(shù)據(jù)+智慧運(yùn)營(yíng)(SES/SOAM 系統(tǒng)等)，幫助提高發(fā)電量，提供維修預(yù)警，降低運(yùn)營(yíng)成本，確保光伏扶貧項(xiàng)目長(zhǎng)期可靠運(yùn)營(yíng)。

(三)成立村級(jí)光伏合作社，制訂覆蓋項(xiàng)目生命期的運(yùn)營(yíng)指南

光伏扶貧項(xiàng)目要真正讓貧困人群有收益，除了充分考慮光伏扶貧發(fā)電模式外，還需要對(duì)光伏資源準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、科學(xué)設(shè)計(jì)，監(jiān)管項(xiàng)目后期運(yùn)行?？梢钥紤]由村委會(huì)牽頭組織貧困戶成立光伏扶貧合作社，選擇適宜場(chǎng)所采取村級(jí)電站的建設(shè)模式，享受光伏產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)政貼息貸款。發(fā)電收益部分用于補(bǔ)助給貧困戶，部分用于償還銀行貸款本金，同時(shí)劃撥出5%左右作為運(yùn)行維護(hù)費(fèi)?，F(xiàn)有建檔貧困戶脫貧之后，發(fā)電收益主要用于還銀行貸款本息和運(yùn)行維修成本費(fèi)，結(jié)余部分作為村集體經(jīng)濟(jì)收入。

此外，光伏扶貧項(xiàng)目的誕生有其特殊的歷史使命，而大部分實(shí)施此項(xiàng)目的貧困村和貧困戶在未來(lái)五年后都將脫貧，因此理論上來(lái)說(shuō)扶貧政策性補(bǔ)貼短期內(nèi)即將消失是可以預(yù)見(jiàn)的。補(bǔ)貼期結(jié)束之后，現(xiàn)有的光伏扶貧項(xiàng)目以何種方式運(yùn)營(yíng)下去，是否經(jīng)濟(jì)可持續(xù)，需要相應(yīng)的政策扶持予以銜接，從而完成扶貧項(xiàng)目成長(zhǎng)為普通商業(yè)項(xiàng)目的過(guò)度，需要政府出臺(tái)覆蓋光伏扶貧項(xiàng)目生命期的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)指南，以指導(dǎo)各地光伏扶貧項(xiàng)目可持續(xù)進(jìn)行下去。

(四)多渠道引導(dǎo)社會(huì)資本投入光伏扶貧項(xiàng)目

從歐美國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在特定的內(nèi)部收益率下，光伏項(xiàng)目投資有可能成為投資保值的有效工具而受資本市場(chǎng)青睞。因此，政府應(yīng)創(chuàng)新貧困地區(qū)金融供給思路，考慮包括扶貧債券在內(nèi)的多種金融工具，拓寬扶貧融資渠道。

1.發(fā)行光伏扶貧專(zhuān)項(xiàng)債券

扶貧債大致可以劃分為兩類(lèi)，一類(lèi)是貧困地區(qū)企業(yè)發(fā)行債券；另一類(lèi)是募集資金用途投向貧困區(qū)域和扶貧項(xiàng)目的債券，主要發(fā)行人是地方政府和政策性金融機(jī)構(gòu)。鑒于扶貧項(xiàng)目本身的公益性特點(diǎn)，目前扶貧債發(fā)行人更多還是地方政府及政策銀行，受發(fā)行人主體性質(zhì)的原因，扶貧債券信用等級(jí)普遍為AAA級(jí)別。2017年11月30日，全國(guó)首單光伏扶貧債券由晉能集團(tuán)發(fā)行，募集的資金主要用于山西省呂梁市方山縣光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)。可以預(yù)見(jiàn)，作為一種市場(chǎng)化、透明化的直接債務(wù)融資工具，光伏扶貧債券的應(yīng)用或?qū)⒂行У亟鉀Q光伏扶貧項(xiàng)目融資難的問(wèn)題。

2.通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本承擔(dān)投融資工作

近十年來(lái)，以財(cái)政支持為主、社會(huì)參與為輔的PPP模式越來(lái)越多地被應(yīng)用于貧困區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和易地搬遷等基礎(chǔ)項(xiàng)目融資，彌補(bǔ)了政府投入不足。國(guó)家能源局已將光伏扶貧等項(xiàng)目列入能源領(lǐng)域推廣PPP范圍之內(nèi)。目前，光伏扶貧PPP運(yùn)作模式已經(jīng)在山東省曹縣開(kāi)始推行，成為光伏扶貧的有益嘗試，未來(lái)應(yīng)在總結(jié)和研究的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行推廣。

五、結(jié)語(yǔ)

在精準(zhǔn)扶貧和綠色發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，我國(guó)光伏扶貧產(chǎn)業(yè)已經(jīng)邁入了嶄新的發(fā)展快車(chē)道。山東省光伏扶貧近年來(lái)發(fā)展迅速，并面臨持續(xù)而良好的政策機(jī)遇，盡管光伏扶貧目前仍然存在補(bǔ)貼依賴(lài)、貸款及融資難度大等一系列挑戰(zhàn)，但只要地方政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的建立、村級(jí)社運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)和社會(huì)資本的進(jìn)入等方面給予充分的引導(dǎo)和支持。山東省光伏扶貧產(chǎn)業(yè)將有望保持可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而為我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略輸出綠色減貧經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)提供智慧經(jīng)驗(yàn)。