行政公益訴訟中違法行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)省思

胡 婧

(重慶工商大學(xué)法學(xué)院，重慶 400067)

2017年6月30日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改《行政訴訟法》增補(bǔ)了“檢察行政公益訴權(quán)”，規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)存在違法行為，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)；行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。至此，我國(guó)以法律的形式肯定了2015年7月以來(lái)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)取得的成績(jī)。違法行政行為的存在既是啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序的前提條件，也是啟動(dòng)行政公益訴訟訴訟程序的必要條件。如何判定存在違法行政行為是檢察行政公益訴訟啟動(dòng)的關(guān)鍵。由于規(guī)則設(shè)計(jì)本身有語(yǔ)焉不詳之處，學(xué)界對(duì)此生出不同解釋，實(shí)際運(yùn)用規(guī)則時(shí)檢察機(jī)關(guān)和關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)亦存在不同解讀，以致檢察權(quán)可能遭受挑戰(zhàn)，其權(quán)力運(yùn)行受到威脅；行政權(quán)的安定性可能遭受侵害，造成負(fù)面制度后果；檢察機(jī)關(guān)未及時(shí)撤回或撤銷訴訟，也可能給司法機(jī)關(guān)造成負(fù)擔(dān)。就此，本文通過(guò)規(guī)范分析的方法，在解讀相關(guān)法律法規(guī)、梳理典型司法案例的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步反思我國(guó)行政公益訴訟中違法行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，在回歸分段審查模式的基礎(chǔ)上，重構(gòu)并細(xì)化行政公益訴訟中違法行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，以期為我國(guó)檢察行政公益訴訟的進(jìn)一步規(guī)范化提供參照。

一、現(xiàn)行違法行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)：行為標(biāo)準(zhǔn)抑或結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件工作實(shí)施辦法》、《行政訴訟法》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》先后對(duì)啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序和訴訟程序的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，試點(diǎn)期間，法律規(guī)范主要強(qiáng)調(diào)存在違法行政行為且該違法行政行為造成公益受損；試點(diǎn)結(jié)束后，法律規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定違法行政行為造成“國(guó)家利益和社會(huì)利益遭受損失” 是啟動(dòng)訴訟程序的前提條件，只規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的”，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。如何理解違法行政行為同行為結(jié)果之間的關(guān)系，如何判讀行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”，成為當(dāng)下主張行為標(biāo)準(zhǔn)和同時(shí)主張適用行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)之間的爭(zhēng)議點(diǎn)。

(一)單軌審查模式：行為標(biāo)準(zhǔn)

有學(xué)者從制度邏輯、效用邊際、制度負(fù)面效果等領(lǐng)域分析主張，訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)回歸行為標(biāo)準(zhǔn)。[1]所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，是指人民檢察院審查是否存在違法行政行為時(shí)，僅僅審查行為本身，不審查行為造成的結(jié)果。此時(shí)，國(guó)家利益和公共利益遭受侵犯只是違法行政行為的必然結(jié)果，二者之間是一種前后相繼的呈遞關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，在肯定以行政行為為審查標(biāo)準(zhǔn)的前提下，因行政機(jī)關(guān)行為類型的不同又存在兩類五種違法行政行為認(rèn)定要素的判斷。

1.行政機(jī)關(guān)違法履行監(jiān)管職責(zé)的認(rèn)定

對(duì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)違法履行監(jiān)督管理職責(zé)的認(rèn)定，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)兩種認(rèn)定要素判斷。

要素一：因行政行為主體不適格被認(rèn)定屬于違法行政行為。根據(jù)法律規(guī)定，只有負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)才能成為違法主體。根據(jù)公權(quán)力運(yùn)行規(guī)則要求，法無(wú)明確授權(quán)即不可為，法律禁止的不得為。在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法定權(quán)力而行使監(jiān)管職權(quán)，或者有監(jiān)管職權(quán)但超越或?yàn)E用法定監(jiān)管職權(quán)，則屬于行政機(jī)關(guān)違法履行監(jiān)管職責(zé)。其中，超越監(jiān)管權(quán)限履行職責(zé)又可以分為三種情形：行政機(jī)關(guān)超越層級(jí)履行監(jiān)管職責(zé)，超越監(jiān)管事項(xiàng)履行監(jiān)管職責(zé)，超越管轄范圍履行監(jiān)督職責(zé)。例如，成都市雙流區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局違法履職案中，成都市雙流區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局工作人員馮某某在雙流區(qū)老漁民食品商行等283戶個(gè)體工商戶未提交登記資料及未取得任何審批的情況下，為其辦理了工商注冊(cè)登記，頒發(fā)了《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，屬于濫用法律賦予的管理市場(chǎng)的權(quán)力。法治國(guó)家原則要求特定行政主體必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)授權(quán)積極履行監(jiān)管職責(zé)，如果超越法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)管權(quán)限，或者沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)而履行了對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督管理，則屬于行政主體不適格的情形。[2]

要素二：因行為程序不合法被認(rèn)定屬于違法行政行為。若適格行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中存在程序不合法的情形，亦屬于行政機(jī)關(guān)違法履行監(jiān)管職責(zé)。其中包括超越監(jiān)管時(shí)限履行監(jiān)管職責(zé)，顛倒履職程序或缺少必要履職程序履行監(jiān)督職責(zé)，履行監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中未告知或公告相關(guān)信息三種程序不合法的情形。例如，銅仁市碧江區(qū)人民檢察院訴銅仁市國(guó)土資源局資源行政管理案中，銅仁市國(guó)土資源局在履行土地管理職責(zé)時(shí)，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批手續(xù)的前提下，對(duì)當(dāng)?shù)啬车貕K進(jìn)行收儲(chǔ)。經(jīng)過(guò)審理，區(qū)法院判決，被告銅仁市國(guó)土資源局出讓地塊用于棄土和砂石加工的行為違法。[3]

2.行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管職責(zé)的認(rèn)定

對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的認(rèn)定，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)三種認(rèn)定要素判斷。

要素一：因行政機(jī)關(guān)不答復(fù)檢察建議被認(rèn)定屬于違法行政行為?！缎姓V訟法》規(guī)定，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)行政機(jī)關(guān)存在違法行為后，須向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促違法行政機(jī)關(guān)依法履職?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起2個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。根據(jù)規(guī)范的文義解釋，2個(gè)月內(nèi)行政機(jī)關(guān)不僅要根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)依法履行職責(zé)，同時(shí)，還必須將依法履職的情況向檢察機(jī)關(guān)作出書(shū)面回復(fù)，二者缺一不可。換句話說(shuō)，如果2個(gè)月內(nèi)，行政機(jī)關(guān)糾正或切實(shí)履行了監(jiān)管職責(zé)，但未以書(shū)面形式向檢察機(jī)關(guān)作出回復(fù)，或者行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)作出書(shū)面回復(fù)，但未糾正或切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)向人民法院提起行政公益訴訟。例如，貴州省錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案中，錦屏縣人民檢察院在開(kāi)展督促起訴工作中，發(fā)現(xiàn)7家企業(yè)沒(méi)有按照縣環(huán)保局的要求停產(chǎn)整改，遂向錦屏縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，其間，縣環(huán)保局對(duì)相關(guān)企業(yè)作出行政處罰，但未向縣人民檢察院作出書(shū)面回復(fù)?？h人民檢察院就此向福泉市人民法院提起行政公益訴訟。[4]

要素二：因行政機(jī)關(guān)不糾正違法行為或未窮盡法定監(jiān)管行為被認(rèn)定屬于違法行政行為。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管職責(zé)的情形占絕大多數(shù)，包括完全不糾正違法行為以及履行部分監(jiān)管職責(zé)兩種情形。例如，陜西省延川縣人民檢察院訴被告子長(zhǎng)縣林業(yè)局不履行法定監(jiān)管職責(zé)一案中，被告子長(zhǎng)縣林業(yè)局所屬森林公安局對(duì)于李福成失火毀壞林木的行為雖然進(jìn)行了調(diào)查詢問(wèn)，并通過(guò)當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府責(zé)令李福成對(duì)毀壞的林木進(jìn)行補(bǔ)植，但李福成對(duì)過(guò)火林地只栽植了部分樹(shù)苗，被燒毀的樹(shù)木未完全得到補(bǔ)種，森林資源持續(xù)處于被破壞狀態(tài)。被告子長(zhǎng)縣林業(yè)局對(duì)李福成失火毀壞林木的行為，存在未全面履行法定監(jiān)管職責(zé)的情形，人民檢察院認(rèn)定其行為違法。[5]湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案中，被告鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的森林資源有管理和監(jiān)督的職責(zé)，針對(duì)金興國(guó)等3人的違法行為，區(qū)林業(yè)局雖已作出處以限期恢復(fù)林地原狀和罰款的行政處罰決定，責(zé)令金興國(guó)等人停止違法行為。作出行政處罰決定后，金興國(guó)等人未申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，亦未足額繳納罰款。區(qū)林業(yè)局在法定期限內(nèi)，未催告行政相對(duì)人履行處罰決定，也未向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因此，區(qū)人民檢察院督促區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履職。[6]河北省圍場(chǎng)縣檢察院訴河北省圍場(chǎng)縣國(guó)土局案中，圍場(chǎng)縣福盛佳房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司需補(bǔ)繳土地出讓金，該縣國(guó)土局多次發(fā)出催繳通知書(shū)，但該公司未予補(bǔ)繳，該縣國(guó)土資源局未依照行政強(qiáng)制法等規(guī)定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行征收土地出讓金決定。之后，圍場(chǎng)縣檢察院向法院提起行政公益訴訟。[7]

要素三：因行政相對(duì)人不履行相關(guān)聯(lián)的職責(zé)被認(rèn)定屬于違法行政行為。行政機(jī)關(guān)有違法行政行為是人民檢察院提起行政公益訴訟的前提條件。實(shí)踐中，保護(hù)國(guó)家利益和公共利益是一項(xiàng)連續(xù)性的執(zhí)法工作，行政機(jī)關(guān)雖然有監(jiān)管行為，但是，沒(méi)有依照法定職責(zé)執(zhí)行到位，導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù)的，人民檢察院可以督促行政機(jī)關(guān)依法履職，或?qū)⑿姓C(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟。例如，貴州省錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案中，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人未按要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施，遂責(zé)令行政相對(duì)人立即停產(chǎn)整改。但行政相對(duì)人在未完成環(huán)保設(shè)施建設(shè)的情形下，仍擅自開(kāi)工，并繼續(xù)向清水江排污。[8]本案中，法院認(rèn)為行政相對(duì)人是否停止違法行為可以作為行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)的審查標(biāo)準(zhǔn)。山東省慶云縣檢察院訴慶云縣環(huán)境保護(hù)局行政不作為案中，被告慶云縣環(huán)境保護(hù)局雖多次通知行政相對(duì)人慶順公司停產(chǎn)、整改，甚至多次作出行政處罰決定，但是在此期間，慶順公司未停止違法生產(chǎn)行為，因此，山東省慶云縣檢察院向慶云縣人民法院提起訴訟。[9]

(二)雙軌審查模式：行為標(biāo)準(zhǔn)+結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”要作出定性和定量分析，既要看行為本身，也要看行為結(jié)果。[10]即是說(shuō)，人民檢察院?jiǎn)?dòng)訴前程序、提起訴訟的前提是同時(shí)存在違法行政行為以及國(guó)家利益和公共利益處于受侵犯狀態(tài)，既要審查行政行為的違法性，又要審查公益處于受侵犯的狀態(tài)。此時(shí)，違法行政行為與受損公益之間不是因果呈遞關(guān)系，而是并列關(guān)系。

試點(diǎn)期間，法律規(guī)范和實(shí)踐均傾向于采取同時(shí)審查行為和結(jié)果的雙軌審查模式，作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提。[11]例如，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。在起訴時(shí)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提交“國(guó)家和社會(huì)公益受到侵害的初步證明材料”，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)證明行政機(jī)關(guān)有拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)的事實(shí)?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》亦有類似規(guī)定，要求人民檢察院在提起行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)證明行政機(jī)關(guān)存在違法行為，且違法行為造成國(guó)家和社會(huì)公益受到侵害。試點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)也傾向于采用“雙軌”同時(shí)審查的模式，即檢察機(jī)關(guān)既審查行政機(jī)關(guān)的行為，又審查行為產(chǎn)生的效果，當(dāng)二者并不完全契合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通常以結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)作為后續(xù)履職的前提。貴州省國(guó)土資源局、貴州梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局行政公益訴訟案[12]等是其典型。

試點(diǎn)結(jié)束，在修改《行政訴訟法》、制定《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》時(shí)規(guī)定，在訴前程序階段，違法行政行為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。在邏輯上，存在違法行政行為是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議和提起訴訟的充要條件，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以行為審查為主，造成的公益損害是違法行政行為的可能結(jié)果，在行為和結(jié)果之間是一種因果關(guān)系，即違法行政行為必然導(dǎo)致公益受損，而不是并列關(guān)系，不僅可以審查行政監(jiān)管行為，也可以審查結(jié)果。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)仍傾向于采用“雙軌”同時(shí)審查的模式，并且當(dāng)二者不完全契合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通常以結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)作為后續(xù)履職的前提。吉林省白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局行政行為違法案[13]等是其典型。

二、現(xiàn)有違法行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)的不足

通過(guò)解讀規(guī)范和考察訴訟實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，如果在行政公益訴訟的各階段均采取同一審查標(biāo)準(zhǔn)，則可能不當(dāng)影響檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)，妨礙對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的有效保護(hù)。另外，不論采取雙軌審查模式還是采取單軌審查模式，行為標(biāo)準(zhǔn)這一審查要素都是其中的充要條件，所以，在肯定以行政行為為一般審查標(biāo)準(zhǔn)的前提下，分析現(xiàn)有違法行為認(rèn)定要素，發(fā)現(xiàn)其中有不足之處，其中，在不履行監(jiān)管職責(zé)的前提下，行為審查標(biāo)準(zhǔn)下的認(rèn)定要素缺陷尤為突出。

一是僅以不答復(fù)檢察建議為由，向人民法院提起行政公益訴訟，背離了行政公益訴訟設(shè)置的目的。行政公益訴訟的目的是通過(guò)糾正行政違法行為，達(dá)到保護(hù)公益的目的。規(guī)范設(shè)計(jì)要求行政機(jī)關(guān)以書(shū)面形式回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，不僅在于督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)積極糾正違法行為，還在于回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)，及時(shí)終結(jié)后續(xù)程序，避免浪費(fèi)司法資源。檢察建議具有監(jiān)督性質(zhì)，不具備剛性的法律效力和可預(yù)期的在先效力，不屬于行政法調(diào)整范圍。[14]答復(fù)檢察建議是行政公益訴訟中的一項(xiàng)法定的、必要的程序性要件，但與行政機(jī)關(guān)糾正違法行為沒(méi)有必然聯(lián)系，僅以不答復(fù)檢察建議為由，向人民法院提起行政公益訴訟，有浪費(fèi)司法資源之嫌。

二是僅以行政相對(duì)人不履行相關(guān)聯(lián)的職責(zé)為由，向人民法院提起行政公益訴訟，可能本末倒置。行政相對(duì)人繼續(xù)違法行為，可以作為行政機(jī)關(guān)違法行為或履職不到位的一個(gè)審查要件，但是，僅以行政相對(duì)人不履行相關(guān)聯(lián)的職責(zé)繼續(xù)違法行為為由，提起行政公益訴訟，不僅不能保證行政機(jī)關(guān)依法履取，還可能打擊行政機(jī)關(guān)依法履職的積極性，因?yàn)樾姓鄬?duì)人不履行相關(guān)聯(lián)的職責(zé)受多種因素影響，其原因并不一定是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政主體不依法履職。

三是僅以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為主，向人民法院提起行政公益訴訟，可能違反權(quán)力分工原則的內(nèi)涵。行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是執(zhí)行法律規(guī)定，履行監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是執(zhí)行法律規(guī)定，實(shí)施法律監(jiān)督和提起公訴。在行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職情況，但是，同時(shí)需要尊重行政機(jī)關(guān)的決定，否則，有違背權(quán)力分工精神之嫌。當(dāng)行政機(jī)關(guān)窮盡監(jiān)管職責(zé)，公益仍處于受侵害狀態(tài)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)仍提起行政公益訴訟，則屬于不當(dāng)干預(yù)行政機(jī)關(guān)履職。例如，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)檢察建議存在不合理之處，行政機(jī)關(guān)不履行建議要求而被起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的行為有越權(quán)之嫌。又如，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)常常在檢察建議中要求行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)作出回復(fù)，并在限期內(nèi)將被污染的環(huán)境恢復(fù)原狀。由于環(huán)境等公益的特殊性質(zhì)可以類分為可以恢復(fù)的和不可以恢復(fù)的，針對(duì)不可以恢復(fù)的，如果檢察機(jī)關(guān)一刀切要求恢復(fù)原狀，在實(shí)際上無(wú)法完成該任務(wù)的情況下還因此提起訴訟，實(shí)質(zhì)上干預(yù)了行政自主權(quán)。

綜上，現(xiàn)有審查標(biāo)準(zhǔn)未能實(shí)際區(qū)別不同階段行政公益訴訟的功能，以致不能達(dá)到行政公益訴訟的目的，不能契合行政法的主旨，故筆者認(rèn)為應(yīng)該在秉持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位，尊重行政機(jī)關(guān)依法主動(dòng)履行監(jiān)管職責(zé)的前提下，根據(jù)行政公益訴訟目的的不同，針對(duì)不同階段，以分段審查模式為基準(zhǔn)，重構(gòu)違法行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。[注]類似觀點(diǎn)參見(jiàn)刑昕．行政公益訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：基于74份裁判文書(shū)的省思[J]．行政法學(xué)研究，2018，(4)：111．

三、分段審查模式的修正、綜合性審查標(biāo)準(zhǔn)的確立

行政公益訴訟中，法律規(guī)范有關(guān)“違法行政行為”的表述出現(xiàn)了兩次：第一次是在啟動(dòng)訴前程序時(shí)，要求“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察建議；第二次是在啟動(dòng)訴訟程序時(shí)，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。也就是說(shuō)，我們需要在啟動(dòng)訴前程序和結(jié)束訴前程序啟動(dòng)訴訟程序兩個(gè)階段對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查。

(一)啟動(dòng)訴前程序階段，行為審查標(biāo)準(zhǔn)的確立

在發(fā)現(xiàn)案源、啟動(dòng)訴前程序時(shí)，主要采用行為審查這一單軌審查模式。這可以更好地滿足行政法的目的，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，此時(shí)，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的結(jié)果僅僅是審查行政行為的印證。如今，我們處于風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的社會(huì)，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)是行政法律的一大重要目標(biāo)。[15]行政公益訴訟中，公益往往關(guān)系環(huán)境、食品安全等國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)，環(huán)境、人的健康和生命受損往往是不可逆的，所以，我們應(yīng)盡可能地在源頭上減少損失。采用審查行為而非審查結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)，可以簡(jiǎn)化審查內(nèi)容，更好地滿足行政法的目的。另外，啟動(dòng)訴前程序，主要在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的履職行為，督促行政機(jī)關(guān)合法履職，目的在于監(jiān)督、提醒其注意改正，而不是取代行政機(jī)關(guān)自我判斷。過(guò)分強(qiáng)調(diào)可見(jiàn)的損害結(jié)果，要求證明行為和結(jié)果之間存在因果關(guān)系，可能會(huì)加重檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的負(fù)擔(dān)，不利于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督功能的發(fā)揮，不利于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)；而簡(jiǎn)化此階段的審查標(biāo)準(zhǔn)，可以以最簡(jiǎn)便的手段，保護(hù)更廣泛的公益。另外，在發(fā)現(xiàn)案件來(lái)源階段，即使出現(xiàn)損害事實(shí)，仍不減損行為審查的可能。

在啟動(dòng)訴前程序階段，在明確采取行為標(biāo)準(zhǔn)審查行政違法行為的前提下，我們還需要進(jìn)一步細(xì)化審查要素，明確由誰(shuí)實(shí)施的行政行為可能構(gòu)成行政公益訴訟中的違法行政行為。

違法行為的主體，一般是指實(shí)施違法行為的自然人或組織。作為自然人必須符合年齡、精神狀況等行為能力方面的要求；作為組織必須具有相應(yīng)的權(quán)利(力)能力和行為能力。而一般違法行為的主體構(gòu)成要件不一定完全適用于違法行政行為的主體構(gòu)成，違法行政行為主體構(gòu)成具有自身的特殊性。在討論違法行政行為的主體時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)(包括被授權(quán)組織)的組織體以及公務(wù)員(包括被授權(quán)組織中的公務(wù)人員)個(gè)體共同構(gòu)成違法行政行為的主體。[16]具體到行政公益訴訟，《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，在行政公益訴訟中，“負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”可能成為違法行政行為的主體。那么，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員、被授權(quán)履行監(jiān)管職責(zé)的組織及其公職人員能否成為行政公益訴訟中違法行政行為的實(shí)施主體呢？

一是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員不是行政公益訴訟中違法行政行為的實(shí)施主體。雖然，從違法行政行為的主體內(nèi)部構(gòu)造以及實(shí)際實(shí)施行為主體來(lái)看，違法行政行為的實(shí)施主體不是單一的組織體，而是由行政機(jī)關(guān)組織體及其公職人員個(gè)體共同組成的違法行為主體，但是，由于法律法規(guī)并未賦予行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在行政機(jī)關(guān)的對(duì)外行政監(jiān)管活動(dòng)中獨(dú)立的主體人格，因此，在對(duì)外關(guān)系上，公務(wù)人員不能作為獨(dú)立的行政主體存在，亦不承擔(dān)因違法行政行為產(chǎn)生的法律后果，只是在對(duì)內(nèi)關(guān)系上，在特定場(chǎng)合、符合特定條件的情況下，承擔(dān)因違法行政行為產(chǎn)生的法律責(zé)任。

行政公益訴訟檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸，[17]是憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的彰顯，檢察機(jī)關(guān)在充分尊重行政機(jī)關(guān)履行行政權(quán)的前提下，對(duì)行政機(jī)關(guān)履職進(jìn)行必要監(jiān)督，這種法律監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)這一組織體，而公務(wù)人員在履行監(jiān)管活動(dòng)中存在違法情形時(shí)，可以將之歸咎于其隸屬的行政機(jī)關(guān)，而不必針對(duì)公務(wù)人員個(gè)體，至于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任后，再由實(shí)施具體行為的公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的在所不問(wèn)。故在外部關(guān)系上，行政公益訴訟中負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的下屬公務(wù)人員不是這類訴訟中違法行政行為的實(shí)施主體。

二是法律法規(guī)授權(quán)的組織是行政公益訴訟中違法行政行為的實(shí)施主體。在傳統(tǒng)行政法上，行政主體包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。[18]他們均能以自己的名義行為，能夠獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果。在行政訴訟法上，訴訟的根本目的主要是保護(hù)公民、法人和其他組織這些私主體的合法權(quán)益，確立了以行為性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的訴訟啟動(dòng)機(jī)制。由于法律法規(guī)賦予被授權(quán)組織在特定領(lǐng)域履行行政職權(quán)，當(dāng)公民、法人和其他組織在主觀上認(rèn)為其在履行行政職權(quán)過(guò)程中侵犯了自己的權(quán)益時(shí)，被授權(quán)組織可以成為被訴對(duì)象，成為違法行政行為的實(shí)施主體。

新修訂的《行政訴訟法》增加了“行政公益訴權(quán)”，賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督負(fù)有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。雖然，該法第25條只提及“行政機(jī)關(guān)”，但是，行政公益訴訟不是新的訴訟類型，其只是行政訴訟的特殊形式，仍然接受行政訴訟法的約束。《行政訴訟法》第2條第2款規(guī)定，本條第1款所稱的行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。按照體系解釋，被授權(quán)組織在履行授權(quán)時(shí)，被視作行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。實(shí)踐中，一些地方的檢察機(jī)關(guān)在處理行政公益訴訟，進(jìn)一步解讀行政公益訴訟流程，以及認(rèn)定行政公益訴訟被告時(shí)指出，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織可以作為被告。[注]參見(jiàn)鎮(zhèn)江市國(guó)土資源局新區(qū)分局：鎮(zhèn)江市國(guó)土資源局新區(qū)分局[EB/OL].http://www.jsmlr.gov.cn/zj/xqfj/zxgz/201802/t20180223_623400.htm；朝陽(yáng)檢察：民事公益訴訟和行政公益訴訟傻傻分不清？[EB/OL].http://wemedia.ifeng.com/37804021/wemedia.shtml．一般情況下，被授權(quán)組織主要包括行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和其他組織。當(dāng)法律法規(guī)授權(quán)其他行政機(jī)關(guān)履職本行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)時(shí)，這類行政機(jī)關(guān)在履行被授予的權(quán)力時(shí)仍屬于行政機(jī)關(guān)。當(dāng)法律法規(guī)授權(quán)企事業(yè)組織，如高校、煙草公司、電力公司等，授權(quán)社會(huì)團(tuán)體，如文聯(lián)、婦聯(lián)等，授權(quán)其他組織，如，村委會(huì)、居委會(huì)等，行使本領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)時(shí)，視同行政機(jī)關(guān)履職，如果其不履行或者違法履行相應(yīng)的職責(zé)，則可能給公共利益帶來(lái)侵害，故檢察機(jī)關(guān)仍然需要對(duì)之加以監(jiān)督。

綜上，行政檢察公益訴訟中，違法行為主體主要限于組織體，按照體系解釋和工作實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織均可以成為違法行政行為的實(shí)施主體。

(二)啟動(dòng)訴訟程序階段，實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)的確立

在啟動(dòng)訴訟程序階段，主要采取實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)，行為審查和結(jié)果審查僅僅是其中的一個(gè)審查子項(xiàng)。所謂實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)，是指檢察機(jī)關(guān)既要審查行政機(jī)關(guān)是否合法履行了法定職責(zé)，糾正自己的違法行為，又要視情況考量行政機(jī)關(guān)履職期限、履職積極程度、是否窮盡所有法定手段、履職效果等因素。簡(jiǎn)言之，實(shí)質(zhì)性合法標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)綜合考量，以判斷行政行為在實(shí)質(zhì)上是否符合法的規(guī)定。適用實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)可以滿足啟動(dòng)訴訟程序階段行政公益訴訟設(shè)置的目的。

一是在啟動(dòng)訴訟程序階段，單一的行為審查或者結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)不能完全契合事件屬性和工作規(guī)程。一些行政公益訴訟中受侵犯的公益性質(zhì)不適合單一的結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)。例如，環(huán)境行政公益訴訟中，受侵犯的環(huán)境公益往往不能在短時(shí)間內(nèi)得到可見(jiàn)的修復(fù)，而法律法規(guī)規(guī)定了2個(gè)月的履職時(shí)效，僅僅強(qiáng)調(diào)以結(jié)果論斷的標(biāo)準(zhǔn)不能避免2個(gè)月不能的情況。另外，在實(shí)際工作中，一項(xiàng)行政事務(wù)往往不能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)或者一個(gè)行政機(jī)關(guān)中的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)自完成，它往往需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)或者一個(gè)行政機(jī)關(guān)中的不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)共同完成，這些都需要時(shí)間協(xié)調(diào)，不考量行政機(jī)關(guān)的履職積極性等因素，僅僅憑借行政機(jī)關(guān)的最后行為判斷是否提起訴訟，可能打擊行政機(jī)關(guān)整改自身行為的積極性。相反，在啟動(dòng)訴訟程序階段，采取實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)可以彌補(bǔ)行為審查標(biāo)準(zhǔn)或結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)的不足。在啟動(dòng)訴訟程序階段，綜合考量行政機(jī)關(guān)履職期限、履職行為、履職效果等，可以盡可能避免對(duì)2個(gè)月內(nèi)履職不能的特殊案件提起訴訟，遵循并尊重行政事務(wù)工作規(guī)程的客觀規(guī)律。

二是在啟動(dòng)訴訟程序階段，采取實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)可以保持檢察監(jiān)管協(xié)議的克制，充分尊重權(quán)力分工。行政公益訴訟的目的重在監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在其中主要充當(dāng)公益代表人的角色，檢察建議旨在督促行政機(jī)關(guān)履職，檢察建議的要求不能代替行政機(jī)關(guān)自身的判斷。采取實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮行政機(jī)關(guān)糾正行政行為所采取的手段、達(dá)到的效果，可以使檢察機(jī)關(guān)保持最基本的權(quán)力克制，充分尊重行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。

《行政訴訟法》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，判斷行政公益訴訟中行政行為是否違法應(yīng)該依法而定。故在啟動(dòng)訴訟程序階段，在明確采取實(shí)質(zhì)性合法標(biāo)準(zhǔn)審查違法行政行為的前提下，還需要進(jìn)一步明確符合的是什么“法”，這些“法”是否僅包括法律條文？其他位階的規(guī)范、法律原則和精神、檢察建議是否是判斷行政行為違法的依據(jù)？

有學(xué)者從司法實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為判斷行政行為主要是判斷行政不作為時(shí)，在法律對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)規(guī)定不清晰或立法上沒(méi)有明確規(guī)定該職責(zé)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)時(shí)，出于切實(shí)保護(hù)公益的需要，還應(yīng)該根據(jù)法律原則和法律精神，依據(jù)過(guò)錯(cuò)原則審查。[19]筆者認(rèn)為，這一結(jié)論應(yīng)進(jìn)一步設(shè)定限制條件，否則會(huì)同時(shí)加重檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，不當(dāng)影響權(quán)力分工。

具體而言，審查不作為行政行為的違法性，不僅僅以達(dá)到切實(shí)保護(hù)公益為唯一審查依據(jù)，還應(yīng)該包括是否達(dá)到規(guī)范性文件明確規(guī)定的目的，當(dāng)然該規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是依據(jù)上位法之精神和原則制定的。只有達(dá)到規(guī)范性文件所規(guī)定的目的所使用的手段，即具體行使什么行政行為，法律沒(méi)有明確規(guī)定或規(guī)定不清晰的，人民檢察院和人民法院才可以按照比例原則和法律精神進(jìn)行審查。例如，在個(gè)案中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，法律只授權(quán)本部門(mén)作出行政處罰決定，沒(méi)有授予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定本部門(mén)也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，作出處罰決定后只能移交給同級(jí)財(cái)政部門(mén)處理，或者擬訂處置方案報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，因此，本部門(mén)不執(zhí)行行政處罰不屬于違法。檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為，根據(jù)法律和相關(guān)工作規(guī)程規(guī)定，該行政部門(mén)還可以采取其他制止措施，而該部門(mén)既不與財(cái)政等部門(mén)協(xié)商執(zhí)法問(wèn)題，也未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，就可以認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。[20]該案中，判定行政機(jī)關(guān)怠于行使行政行為，不是由人民檢察院或人民法院違法賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)，不是判定權(quán)力從無(wú)到有，而是要求行政機(jī)關(guān)依照規(guī)范，按照法律原則窮盡現(xiàn)有規(guī)范明確規(guī)定的行政行為，達(dá)到法律法規(guī)規(guī)定的目的，以現(xiàn)有合法手段達(dá)到合法目的。

實(shí)踐中，在啟動(dòng)訴訟程序階段，人民檢察院有要求行政機(jī)關(guān)依照檢察建議糾正違法行政行為的傾向，[21]將檢察建議的要求當(dāng)作審查行政行為違法與否的關(guān)鍵。然而，檢察建議是否能成為審查依據(jù)？行政公益訴訟中，檢察建議主要是起到督促、提醒行政機(jī)關(guān)履職的作用，并不具有強(qiáng)制性，不直接為行政機(jī)關(guān)設(shè)定法定職責(zé)，它是人民檢察院的一種主觀行為，不能取代法律法規(guī)的規(guī)定，亦不能取代行政機(jī)關(guān)的自我判斷和裁量。盡管行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)檢察建議可能會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，但這也需要與行政機(jī)關(guān)本身不履行法定職責(zé)相結(jié)合。

綜上，檢察建議不能成為審查行政公益訴訟中行政行為是否違法的依據(jù)。法律、法規(guī)以及其他依據(jù)法律、法規(guī)或法律原則制定并滿足一定條件的規(guī)范性文件，可以成為是否違法的審查依據(jù)。這有利于充實(shí)實(shí)質(zhì)性合法標(biāo)準(zhǔn)的審查要素。

四、結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟中，判斷存在違法行政行為是啟動(dòng)訴前程序、滿足訴前程序和訴訟程序銜接的關(guān)鍵。根據(jù)基本法理、法律規(guī)范和司法實(shí)踐，解讀審查違法行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，審視現(xiàn)有行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的不足，回歸規(guī)范，修正分段審查模式，重新確立分別以行為審查標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)為主的綜合性審查標(biāo)準(zhǔn)，明確違法行政行為的實(shí)施主體是組織體，審查依據(jù)以法律法規(guī)為主、法律原則和法律精神為輔。只有明確了違法行政行為的一般審查標(biāo)準(zhǔn)，為檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟提供相對(duì)統(tǒng)一的參照，方才可以規(guī)范我國(guó)行政公益訴訟實(shí)踐，減少規(guī)范與實(shí)踐之間、不同區(qū)域?qū)嵺`之間的裂隙。