美國立法冗余問題探析及其中國借鑒*

顧建亞

(浙江科技學院馬克思主義學院,浙江 杭州 310023)

在我國，造成行政執(zhí)法權重疊的立法冗余情形較為普遍，如食品、環(huán)境、文化等領域的法律之間、部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方性法規(guī)規(guī)章之間，關于行政管轄權的重復或交叉規(guī)定，一直困擾著立法、執(zhí)法和司法實踐。破解行政管轄權重疊之困境，有必要控制冗余立法，以推進立法科學化。本文欲通過美國立法冗余問題的探究，尋求可資借鑒的理論資源與實踐經驗。

在美國，立法冗余是一個由來已久的法律現象。雖然國會長期以來一直意識到冗余在法律體系中的普遍存在，但近些年來的立法仍在持續(xù)著冗余趨勢。隨著行政規(guī)制或監(jiān)管實踐一再受管轄權重疊的困擾，立法冗余問題亦逐漸引發(fā)立法部門和法學理論界的更多關注。

一、立法冗余之概述

(一)概念與類型

冗余理論(Redundancy Theory)產生于對復雜機械系統(tǒng)的研究，其基本思想是，通過向系統(tǒng)添加冗余部分，即重復配置系統(tǒng)的一些部件，當系統(tǒng)發(fā)生故障時，重復配置的部件介入并承擔故障部件的工作,由此，系統(tǒng)整體失敗的可能性就會降低[注]Martin Landau. Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap, Public Administration Review, Vol.29, No.4,1969.。從功能上看，冗余可以有兩方面的作用，一是積極的，可通過多重備份來增加系統(tǒng)的可靠性；二是消極的，增加成本，造成資源的浪費。法律學者借用“冗余”這一廣泛應用于工程領域的概念，來描述國會通過委任立法把相同的權力授權多個行政機構，進而產生法律重復自己的情形。

冗余是一種重復、多余的形式，但立法冗余只涉及這種形式的一部分，是指法律文件中的語言、規(guī)定、制度或程序就某一事項至少部分地重疊。藉此，立法冗余可分為“完全冗余”和“部分冗余”兩種類型[注]John M. Golden, Redundancy: When Law Repeats Itself，Texas Law Review，Vol.94，May 2015.。 “完全冗余”僅占冗余實例的小部分，與其他形式的冗余相比微不足道，通常是因為冗余的語言所造成的，即“語詞冗余”，表現為一個法律規(guī)定中包括了可以相互替代的兩個同義詞，如“美國行政程序法”中“任意”和“反復無常”的語詞表述。法律寫作常會使用一些同義或近義的術語，例如，“停止和止住” “援助和幫助”“遺愿和遺囑”等。這種使用同義詞卻不一定額外增加意義的修辭過剩，顯示了法律語言中重復使用同義詞或近義詞的偏好，是一種已有悠久傳統(tǒng)的法律風格。這類完全冗余一般不會引發(fā)行政執(zhí)法和法律適用中不可調和的矛盾沖突。

本文所要探討的是立法的“部分冗余”，是立法冗余的主要形式或常見情形?！安糠秩哂唷奔瓤梢园l(fā)生在不同法律之間，也可以是相同法律的不同條款之間，與語詞冗余相對應，部分冗余也可稱為“條款冗余”?；诟采w同一主題或事項的范圍大小，條款冗余可以有“包含”和“交叉”兩種關系?！鞍标P系是指一個法律規(guī)定的范圍超出了另一個規(guī)定的范圍，從而前者為后者提供了一個完整的支持，即前者包含了后者；“交叉”關系是指兩個法律規(guī)定不能完全相互覆蓋，而是出現交叉重疊的情形。在美國整個經濟與社會規(guī)制領域，幾乎都能發(fā)現這樣的現象，尤其是農業(yè)、教育、能源、交通、衛(wèi)生、經濟發(fā)展、國土安全、國際事務和社會服務等領域中，政府管理任務常分散于多個行政機構或行政項目。例如，根據2011年發(fā)布的政府問責局報告(GAO-11-635T)，當時就有100多個聯(lián)邦政府地面運輸項目，82個確保教師教育質量的項目，80個促進國內經濟發(fā)展的項目，47個提供就業(yè)和就業(yè)培訓服務的項目。

(二)功能評判

學界對立法冗余的功能有積極和消極兩種評價。一些法學者借鑒政治學和公共行政學的觀點，認為冗余可以提高行政管理的可靠性，從而在政策風險高的時候提供重要保障，減少失誤[注]Nancy Staudt, Redundant Tax and Spending Programs, Northwestern University Law Review, Vol.100, Spring 2006.。換言之，立法冗余可以規(guī)避單一行政機構規(guī)制失敗的風險。試想，如果海洋能源管理局未能嚴格執(zhí)行海上鉆井安全標準，但海岸警衛(wèi)隊對海上鉆井平臺的檢查提出了不符合國際標準的證據,在此情況下，兩個機構之間重疊的權力分配則是提供了雙重的機會來發(fā)現安全違規(guī)行為，以防止災難發(fā)生。由此，把規(guī)制權力分散于多個機構，能有效地創(chuàng)制行政機構之間的“火警”機制，還能促進行政機構間競爭和信息技術共享，也可以減少國會的監(jiān)督成本。在這種觀點下，冗余是提高立法決策質量的理想副產品[注]Jody Freeman & Jim Rossi. Agency Coordination in Shared Regulatory Space. Harvard Law Review, Vol. 125, No.5,2012.。可見，立法冗余并非絕對的消極，也有必要和積極的一面，法律規(guī)范體系可以包容一定程度的冗余現象。

持批評態(tài)度的學者認為，冗余會導致浪費型的過度規(guī)制或風險性的規(guī)制不足[注]Teresa M. Schwartz, Protecting Consumer Health and Safety: The Need for Coordinated Regulation Among Federal Agencies, Washington Law Review, 1975.。試想，原本一個行政機構可以完成的計劃任務，現在由兩個或以上的行政機構各自實施，這種重疊交叉的行政機構職能很容易導致重復監(jiān)管，有時這些機構之間因發(fā)生管轄權爭吵而不能專注于執(zhí)行任務，從而造成資源浪費，效率低下和程序繁瑣。冗余立法還可能給予行政機構拋棄職責的可能，導致行政機構的不作為或推諉責任，進而產生規(guī)制不足或監(jiān)管缺位。立法冗余還造成了行政機構模糊而不確定的管轄權限，進而引起行政執(zhí)法的矛盾沖突。

二、立法冗余的原因分析：重復授權

造成立法冗余的原因有多方面，但主要與國會自身因素有關?？梢哉f，國會作為立法機關，是法律冗余的直接制造者。簡言之，美國立法冗余是國會的委任立法制度特別是其中的重復授權(Duplicative Delegation)所致。

(一)重復授權的涵義

美國法典中充滿了“重復授權”，即國會通過委任立法把相同或相似的規(guī)制權力同時授予多個行政機構，且未明示各機構之間的分工與責任[注]〔7〕Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。例如，“清潔空氣法”授權環(huán)保署(EPA)監(jiān)管毒素的排放，“職業(yè)安全與健康法”授權勞動部(DOL)規(guī)范工作場所毒素的使用。在這兩個寬泛的授權之下，EPA和DOL都有權規(guī)制某些受監(jiān)管實體對相同毒素的使用情況，從而導致EPA和DOL對同一事項的管轄重疊。

重復授權是美國國會的立法習慣或偏好，常見有兩種情形。一是，國會推行某一政策目標時，通常不會只讓一個單一行政機構來管理一項計劃，而是授權兩個以上的機構來實施相同或相似的規(guī)制權力。二是，國會在制定新法或新政策時，特別是金融、醫(yī)療改革措施，通常直接添加新計劃而不廢止既有計劃，從而導致新舊立法的疊加。國會如此重復授權的目的有三：一是故意為增加規(guī)制可靠性或引起行政機構間競爭之目的而創(chuàng)制了重疊；二是把重復授權視為一個獨立行政機構的創(chuàng)建，以此作為擺脫總統(tǒng)政治影響的有效方法；三是為國會議員索取功勞和推諉責任提供了機會。如果責任由多個行政機構承擔，議員可以為有益于選區(qū)選民的行政決定而邀功，也可以在事情出差錯時責備那些不屬于其監(jiān)管的其他行政機構〔7〕。基于此，學界普遍認為，重復授權更多時候是國會的有意安排。例如，國會立法為環(huán)保署和職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局(OSHA)就暴露于污染下工作場所引起的職業(yè)風險制造了顯著的規(guī)制重疊[注]Todd S. Aagaard. Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, And Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal,2011.。OSHA根據“職業(yè)安全與健康法”的規(guī)定進行管理，EPA則根據各種環(huán)境法監(jiān)管職業(yè)風險。根據1990年清潔空氣法修正案，國會已特別預見了其授權可能造成這兩個機構產生的規(guī)制重疊，仍有計劃地在立法中創(chuàng)制了這一可能性。國會似乎更喜歡讓各行政機構擔負前期的信息成本，而他們則在事后糾錯上下功夫。

盡管一些文獻經常提及規(guī)制重疊的潛在好處，但有學者對國會故意制造立法冗余提出異議，認為這兩種關于故意冗余的目的推測并不可靠，是過于信任立法者在立法中的先見之明。相反,與重復授權的“理想副產品”的假設相反，國會很少有意創(chuàng)制管轄重疊，這類授權大多是偶然性的，“在行政管轄范圍內蓄意制造的冗余在數量上微不足道”“行政國家的大部分重復、碎片化或重疊并不是有目的地選擇以采取風險預防措施或通過競爭提高規(guī)制有效性”“沒有證據表明國會打算通過頻繁的重復授權以激發(fā)機構競爭或制造冗余”[注]David E. Lewis, Presidents and the Politics of Agency Design: Political Insulation in the United States Government Bureaucracy 1946—1947, Stanford University Press,2003,7.。也就是，國會故意通過冗余立法來激發(fā)行政機構之間的相互競爭從而保證規(guī)制可靠性，這一說法缺乏證據，至少是來自立法史的似是而非的推論。

重復授權還可能是因為規(guī)制對象本身具有多維度屬性。例如，煙草既是一個經濟作物，又是導致某些疾病的一個要因。對煙草的監(jiān)管不是單一行政機構所能涵蓋的，國會需要授權多個行政機構來規(guī)制煙草問題的不同維度。隨著社會和科技發(fā)展，政府規(guī)制對象日益增多和復雜化，特別是科技發(fā)展催生了新生事物，使得一些新問題進入規(guī)制領域。例如，根據“有毒物質控制法”，環(huán)保署有權管理新的轉基因微生物，而農業(yè)部(USDA)根據“植物保護法”有權管理“植物有害生物”，然而有些新的微生物也屬于植物害蟲。由此，EPA和USDA的規(guī)制對象衍生出了相同或交叉部分。新問題也可以來自老問題新定義，比如殺蟲劑，曾經一度被視為提高農業(yè)產量的好方法，如今從環(huán)境惡化的視角，其作為有毒物質的問題進一步顯現。由于無法預測可能出現的每一種情況，國會的委任立法通常是廣泛而模糊的，即國會通過寬泛授權給多個行政機構，并試圖通過事后監(jiān)督來控制各行政機構。這種寬泛的委任立法可以維持對行政機構決策的控制，也賦予了行政機構應對不斷變化的規(guī)制環(huán)境的靈活性。

(二)重復授權的根源——機構冗余和權限重疊

國會重復授權不僅僅是一個規(guī)范性問題，其根本原因在于國會內部組織結構——一個冗余的內部委員會制度[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。美國國會下設許多專門委員會，可以說委員會制度是美國國會的核心，是國會行為的真正組織者和實施者。國會在不同的委員會之間分配不同政策領域的管轄權(主要指立法權與監(jiān)督權)，“管轄權是委員會制度的決定性特征”[注]David C. King. The Nature of Congressional Committee Jurisdictions, The American Political Science Review,Vol.88.No.1,1994.，委員會對某個問題擁有管轄權意味著可以對最終出臺的政策產生巨大的影響。

各專門委員會通常享有某一領域的立法與監(jiān)督權，且對其管轄范圍內的政策事務擁有排他性的權力。然而，許多現代問題的復雜性和互聯(lián)性，使得管轄權的清晰劃分在現實世界中很難實現，即一些政策領域并不完全屬于任何一個委員會的管轄范圍，而需要多個委員會處理同一問題的不同切面。正如政治學家大衛(wèi)·金所言：“管轄權沒有模糊之處是不可能的?！盵注]〔13〕〔14〕David C. King, Turf Wars: How Congressional Committees Claim Jurisdiction, University of Chicago Press,1997:18,140.這種委員會之間的管轄范圍重疊，影響了立法結果，造成了重復或碎片化授權。

委員會之間常存在管轄權之爭。在國會內部，跟官僚機構一樣，“地盤(turf)”就是一切〔13〕。管轄權邊界模糊，為立法權擴張?zhí)峁┝丝赡?。眾多委員會經常分享監(jiān)督或預算職權，基于利益驅動等，議員會極力主張或爭取模棱兩可的管轄權，以擴張其立法與監(jiān)督權。換言之，每個委員會都有強大的動機，通過新的立法或監(jiān)督行政機構來保護和擴大其管轄權。這種管轄權擴張是議員促進選區(qū)利益最大化以及獲得連任前景能力的有效方式，因為立法者可以為其選民提供立法上的好處〔14〕。另一方面，委員會之間重疊的管轄權為利益團體尋租提供了多個機會，如果支持立法的請求被一個委員會拒絕，則可以轉向另一個作為競爭對手的委員會以獲得支持。

不論其原因如何，重復授權在美國政治體制下是不可避免、普遍存在且頑固持續(xù)的，對法律體系和監(jiān)管機構存在著重大影響。立法冗余可能帶來好處，但更多的是資源浪費和執(zhí)法沖突，法律應該盡量減少冗余的設計或理解。重復授權賦予多個機構執(zhí)行相同任務的權力，如果所有機構都照此行事，行政機構會不斷地產生相互沖突或重復的行動，導致政府效率低下甚至規(guī)制無效。在美國，立法冗余的控制涉及國會、白宮和法院多方面的努力，限于篇幅，本文主要探討國會的反冗余機制。

三、反冗余：立法冗余的防范和控制

盡管實施了重復授權，國會亦不希望由此而發(fā)生行政機構之間職權重疊或彼此干擾的行為。何況官僚主義的重復浪費了立法者所負責的政府資源，阻礙了立法者關心的協(xié)調一致的政府監(jiān)管目標的實現，并加重了受監(jiān)管實體的負擔[注]Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。因此，國會常采取一些對抗重復的措施，盡可能地消除冗余的行政計劃。

(一)改革內部委員會制度

作為國會立法的組織者和實施者，內部委員會對立法冗余無疑負有主要責任。改變立法冗余的嘗試必然要求改革國會委員會制度，包括重新調整委員會的管轄權，以減少重疊和碎片化，削弱委員會的議會特權等[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。這些年來，國會委員會管轄權改革主要是通過限縮委員會的管轄幅度來提高管轄權劃分的清晰度。比如，為解決立法事項不斷增加所帶來的問題，國會經常使用的一個解決方案就是更加狹隘地重新定義現有的問題事項，以免有任何問題事項溢出單個委員會的管轄范圍[注]Frank R. Baumgartner; Bryan D. Jones; Michael C. Macleod. The Evolution of Legislative Jurisdictions, The Journal of Politics, Vol.62, No.2.2000.。

在保留委員會的現有管轄權之下，國會也應削弱委員會的議會特權。常設委員會在國會兩院享有充分的議會特權，例如阻止眾議院修正案(floor amendments)的權力和主導兩院制會議委員會(the bicameral conference committees)的權力，這些議會特權使得立法結果偏向于委員會的政策偏好。對此，國會可以保持委員會的提案權力不變，允許委員會繼續(xù)報告與其重疊管轄權相一致的冗余計劃。該方法將權力從委員會轉移到提案階段以外，使非委員會成員有更多機會修改所提議的計劃而不是委員會的反對意見[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。為減少冗余計劃的產生，還應致力于健全專家咨詢論證制度，使立法決定受制于外部咨詢過程。

國會還設有專門機構GAO負責審查監(jiān)督立法冗余問題。如GAO的2011年報告中規(guī)定,GAO主計長應進行常規(guī)調查，以確定方案、機構、辦事處，以及各部門和全國范圍內的重復目標及相關活動的舉措，每年向國會報告調查結果，包括這種重復的費用，以及合并和消除的建議，以確定具體救援的辦法，減少重復，節(jié)省開支和增加財政收入。

(二)優(yōu)化重復授權

1.特別條款的設計：(1)“自動落日”條款。在EPA和OSHA管轄沖突的案例中，因為這兩個機構關于吸入工作場所暴露污染物的極限以保護工人免受職業(yè)風險所制定的具體標準不同，為防范管轄重疊的產生，立法在相應的法律中設置“自動落日”條款，如果OSHA為同一物質頒布了一個PELs(Permissible Exposure Limits允許接觸限值)，則EPA允許使用的NCELs(New Chemical Exposure Limits新化學品接觸限值)將“自動失效”，條件是PELs不會在法庭上受到質疑[注]Todd S. Aagaard. Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, And Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal,2011.。(2)規(guī)定“協(xié)商”機制。在一些行政機構的監(jiān)管任務密切相關的領域，國會將可能重復的權力授予某行政機構的同時，指示該機構采取措施避免機構間的重復與沖突，或與其他在同一規(guī)制區(qū)域內運作的機構進行協(xié)商或協(xié)調，必要時可聯(lián)合制定實施規(guī)則(如具體標準等)，旨在盡量減少潛在的不一致。例如，“空氣清潔法”指令環(huán)保局在規(guī)制交通運輸對空氣質量的影響之前，先與交通部(DOT)進行“協(xié)商”?！跋M品安全法”責令消費品安全委員會和其他負責產品安全的相關項目部門及負責人，盡最大可能進行協(xié)商與配合，確保協(xié)調一致。以簡單的立法命令來協(xié)調或避免重復是國會試圖限制由其不可避免的重復授權造成的實際重復的低成本方法。

2.專門立法。除了避免重復的具體法定命令外，國會還頒布相關法律，如“行政程序法”“減少文書工作法”和“監(jiān)管靈活性法”?！靶姓绦蚍ā钡?53條規(guī)定的“通告-評論”程序，具有遏制機構間權力重復或重疊之功效。各機構需要對其擬制定的法規(guī)政策是否“與其他機構的行為重復、重疊或沖突”進行表態(tài)和佐證。受監(jiān)管實體和其他利益相關者也常給出評論，評論可促使行政機構在提議之前考慮其行為是否重復。例如，DOT放棄了管理食品運輸安全的計劃，因為在考慮了對其提議規(guī)則的評論之后，該機構認為其法規(guī)“可能導致與當前或即將頒布的FDA和USDA規(guī)定的重復，重疊或沖突”[注]See 68 Fed. Reg. 66,323, 66,325 (Nov. 26, 2003) (comments to the Federal Energy Regulatory Commission FERC).。

3.機構合并。國會通過修改授權法案實現機構合并，一般通過兩種方式合并機構以減少重復工作。首先，國會可以通過修改授權法案合并兩個職能相似的機構，從而消除這兩個機構之間的任何重復。其次，國會可以將具有類似職能的機構并入一個大型機構部門。例如，教育部和能源部成立于20世紀70年代，其創(chuàng)建目的主要是為了改進分散在各個機構和部門的各類教育、能源計劃之間的有效協(xié)調。這種形式的合并發(fā)生在新部門的創(chuàng)建或是機構被轉移至更適合的既有部門之時，盡管這一形式的機構合并不能完全消除職能相似的機構之間的重復，但它使得機構之間的協(xié)調更容易，因為它將機構集中在同一個等級管理結構中，而不是分散在不同的部門之間[注]Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。

(三)授權法案的監(jiān)督實施

立法冗余不僅僅因為委員會的管轄權重疊和重復授權，而且還可能發(fā)生在行政機關在實施授權法案的過程和結果。授權法案在實施過程中可能會發(fā)生偏離國會授權目標的行為，因為委員會的寬泛授權給了行政機構在制定具體法規(guī)政策時延展自己的規(guī)制范圍的可能，從而導致規(guī)制空間的交叉重疊或共享。國會各委員會除了負責具體的立法領域，還負有監(jiān)管職責，監(jiān)督本領域內各機構、項目的實施等，可以通過履行監(jiān)督職責控制和減少冗余問題的發(fā)生。

國會在制定授權法案時，可以通過結構控制即規(guī)定法案實施的監(jiān)督范圍和程序要求，以限制行政機構的自由裁量權。一旦授權法案獲得通過且在實施時，國會可通過獎勵、制裁和監(jiān)督以提供額外的控制手段(不排除進一步的結構控制，因為國會可以修改原始法案)[注]Mathew D. McCubbins, The Legislative Design of Regulatory Structure. American Journal of Political Science, Vol. 29, No. 4.1985.。

國會的監(jiān)督干預方式主要有“巡警”式監(jiān)督和“火警”式監(jiān)督[注]Mathew D. McCubbins, Thomas Schwartz. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, Vol.28, No. 1.1984.。專業(yè)委員會下設的小組委員會負有“巡警”式監(jiān)督的職責?！把簿笔奖O(jiān)督相對較為集中、主動和直接，國會通過檢查行政機構的工作樣本以發(fā)現和修正任何對立法目的之違背行為，調查手段包括文件查閱、組織聽證等?！盎鹁笔奖O(jiān)督則少了一些直接的干預，主要通過建立一整套規(guī)則、程序和非正式監(jiān)督的制度體系，使得個體公民和利益相關組織團體能檢視行政決定，并可起訴行政機關違背國會立法目的之行為，從行政、法院和國會多途徑尋求補救辦法。當評估行政機構績效時，國會或主動出擊組織監(jiān)督聽證，或等待潛在違法信號的“火警”出現。相比之下，國會更傾向于“火警”式監(jiān)督，例如，參議院能源和自然資源委員會舉行聽證會，質問行政官員關于聯(lián)邦能源管理委員會和內政部門對水力發(fā)電的低效重復監(jiān)管問題。幾星期后，這兩個機構部門正式制定程序，以消除重復、簡化監(jiān)管[注]See Memorandum of Understanding Between the U.S. Department of the Interior and Federal Energy Regulatory Commission (Apr. 9, 2009), http:// www.ferc.gov/legal/maj-ord-reg/mou/mou-doi.pdf.。“火警”式監(jiān)督并非是要拷問國會立法有多么清晰、具體和深遠，而是拷問火警機制對違背國會立法目的之潛在行為發(fā)出信號的可能性有多大，以及國會是如何對這些警報做出反應的。由此可見，國會的作用主要是創(chuàng)新和完善這種非集中式的監(jiān)督制度。

四、借鑒啟示：破解我國行政管轄重疊的立法科學化之對策思考

因中美立法體制不同，立法冗余的產生原因也不盡相同，但法律多余、條款重復、內容重疊、職權交叉等冗余現象同樣存在于我國法律體系中，長期影響著法制和諧與法的實施。如《民法總則》中民事權益保護原則這類“無害條款”，除了形式上的宣示意義，無多實益，實為浪費資源[注]石佳友.民法典的立法技術:關于《民法總則》的批判性解讀[J]. 比較法研究,2017,(4).；刑法典中的累贅條款，即重復性規(guī)定、語詞，影響著法制系統(tǒng)運作，亟待消除[注]陳銳.我國現行刑法的體系性問題及解決[J].政法論叢,2015,(3).。行政案件審理中有關超越部門管轄職權的判別，反映出不同法律規(guī)范所調整的內容存在重疊交叉關系，進而引發(fā)部門管轄職權如何劃分問題[注]蔡小雪.判斷是否超越部門職權問題研究[J].法律適用,2015,(1).。

立法冗余的防范和控制在我國亦具有重要法治意義，是新時代背景下我國立法科學化發(fā)展的一個重要維度?？茖W立法之科學屬性包括規(guī)律、有序、和諧等[注]馮玉軍,王柏榮.科學立法的科學性標準探析[J]. 中國人民大學學報,2014,(1).，科學立法要符合邏輯標準：法律詞項之明晰性，法律命題之恰當性，法律體系之一致性、完備性和可判定性[注]熊明輝.科學立法的邏輯[J].法學論壇,2017,(1).。立法冗余的控制也是解決行政執(zhí)法權重疊沖突的有效途徑。立足本國實情，借鑒美國立法冗余問題的研究成果，我們可以有以下幾點啟示：第一，科學劃分法律領域及行政職權。隨著立法對象越來越復雜多樣，對不同法律領域的恰當劃分是防范立法冗余之前提，也是有效界分行政職權之基礎，而其中概念的正確界定則是關鍵所在。第二，提高立法技術、完善立法內容設計。法律應該被理解或設計為盡量減少冗余的想法，意味著很多立法設計與考量。比如，界定合理冗余判別標準，縮減立法設計中不必要的規(guī)制共享空間，控制碎片化授權；立法文本中設置“自動落日”條款、優(yōu)化協(xié)調機制、規(guī)定優(yōu)先權、可替代規(guī)制方法等。第三，健全聯(lián)合立法的程序機制，克服“信息孤島”，運用大數據技術等，實現信息與專業(yè)技能的共享，健全立法起草部門之間的協(xié)調程序，以消解職權交疊和程序冗余,避免因立法疏忽、技術欠缺等原因造成的碎片化授權或重復執(zhí)法體制。第四，強化立法評估與監(jiān)督機制。完善人大立法的專家論證、公眾參與和審查監(jiān)督機制，并圍繞立法完備性、科學性、民主性、受監(jiān)督性四大指標構建立法評估指標體系[注]馮玉軍.中國法律規(guī)范體系與立法效果評析[J].中國社會科學,2017,(12).。進一步探索與構建立法效能最大化評估標準，如效率、效益、責任三個指標的界定與運用，并創(chuàng)新立法起草者的職責。