用公共財政改善社會
——中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君教授訪談

王雍君，賀力平，周玉林

賀力平，周玉林（以下簡稱“賀，周”）：感謝王教授接受我們的采訪。我們注意到您的學術興趣廣泛，但主線一直是公共財政和公共預算。請問是什么動力使您這么始終如一？

王雍君：（以下簡稱“王”）：簡單地講，就是職業(yè)使命感使然。我修習的專業(yè)一直是財政學，我的收入中很大一部分也來自財政撥款。從這個意義上講，我是典型的財政人。推而廣之，財政人的群體龐大，包括所有的財政供養(yǎng)人口和相關的學界人士。大致說來，中國的財政人超過2000 萬，可與一個中等國家的全部人口相提并論。

財政人的特質就是花別人的錢，也就是花納稅人的錢。這個事實構成“公共財政”的核心。在這個世界上，我們要么花自己的錢，要么花別人的錢。這兩者很不一樣?；▌e人錢的問題在公司中也存在，公司花債權人和股東的錢。相比之下，政府花納稅人的錢。盡管如此，公共財政與公司財務還是很不一樣。公司財務的合理目標是利潤最大化，公共財政的合理目標是公共利益最大化。兩者不能相提并論。

因此，把人文社會科學區(qū)分為兩類是有意義的。一類把追求私利目標，可稱之為庸俗的學問。公司財務和經濟學就是如此。在這里，“庸俗”并無貶義，只是想表達我對客觀事實的一個判斷。我們不能說利己不好、利他才好。但相對而言，利他行為在人類事務中至關緊要但卻相對稀缺，因而難能可貴。

相比之下，公共財政學為高尚的學問，至少在原則上如此。我們花納稅人的錢，理應為納稅人謀福利，否則就難以與小偷或強盜劃清界限。須知小偷和強盜也花別人的錢，但純粹是拿人錢財、替自己消災。財政人則以拿人錢財、替別人消災為己任，本質上必須是利他主義者。國家、政府、公共機構都是財政人的組織化人格，其所作所為必須反映服務人民的本質。

我的學術生涯一直受到尋求“真理”和發(fā)掘“意義”這兩股力量的驅動，兩者都根植于對“花別人錢”這個簡單事實的不懈追思：為什么要這樣？出發(fā)點和目的地在哪里？如何從此岸到達彼岸？財政人的責任擔當是什么？如何用財政學話語把這些問題背后隱含的“真理”和“意義”表達給大眾，并使之成為時代的強音，一直是長久縈繞我心的一種使命感。

賀，周：如何才能把“公共財政”這個術語的準確含義和獨特重要性，簡明扼要地傳遞給大眾？

王：財政就是“財”與“政”的結合。財指的是納稅人的錢財。納稅人的錢財既不能任意“拿”，也不能任意“花”，這就需要“政”加以約束與引導?！罢敝浮罢巍?，推而廣之就是制度和政策。政的功能在于處理沖突，因為財政人與納稅人的目標與利益通常不一致。納稅人是給錢者，財政人是花錢者。我們這個社會是個財政社會，即由納稅人群體和財政人群體組成的社會。自從人類以社會共同體安頓自己的生活以來，兩類角色間的沖突一直左右著社會的興衰存亡，至今依然如此。這種沖突，完全可以稱之為人類社會最基本、最深刻也最持久的沖突。一個社會的集體命運、進而個體命運，大致就取決于這個社會調和沖突的能力和智慧。

試問在財政社會里，還有別的什么事比處理好兩類角色的關系更緊要的嗎？“萬事悠悠、財政為大”之說，并無夸張。

稍加思考不難推論：世上最開心的事，莫過于花別人的錢?！柏斦W”因而是最開心的學問。

稍加思考也不難推論：世上最困難的事，莫過于花好別的錢。“公共財政學”因而是困難的學問。

人類的專制時代有“財政”而無“公共財政”。人類只是進入民主時代后，皇室財政與國家財政相分離，才開啟了“公共財政”的紀元?；适邑斦亲钭运降呢斦?，沒有之一。這是因為它攫取天下所有人的錢財為皇室的一己私利服務。當然，皇室財政客觀上也讓社會獲利，因為它畢竟終結了人類早期的劫掠時代，即盜匪橫行的流寇時代。在這一意義上，皇室財政為巨大的歷史進步。但與“普天之下莫非王土、率土之濱莫非王臣”相觀照，皇室財政的私利本質就暴露無遺，因為它沒有為公共利益留出適當位置。

唯有公共財政才終結了這一局面，盡管他人錢財問題依然復雜棘手。皇室財政有皇室財政的麻煩，公共財政也有公共財政的憂慮?！肮藏斦笨梢宰罴训乩斫鉃椤盎ê脛e人錢的公共游戲”。在這里，“別人”當然指納稅人。

賀，周：在您看來，“社會改善”的確切含義是什么？

王：社會是各種人際關系的組合，人類個體是組成社會成員的細胞。社會改善首先指的是改善個體成員的生存狀況，提升其生存品質，而終極意義在于對個體生命的關懷，或者說對尊重、保護生命尊嚴的價值的關懷。生命的降世本身就是奇跡：幾乎不可能，居然來了。生命美麗而脆弱，不堪風折雨摧。生命也很短促，縱然百歲人生也不過3 萬多天。最緊要的是：個體生命大概只有一次，無法重來。這一切還不足以讓我們珍惜生命、熱愛生活、頑強生存嗎？

社會改善還有第二個含義：改善共同體。共同體就是“船”，人類個體就是“船”上的乘客。如果船不牢固，一旦遭遇風雨就脆弱不堪，每個乘客又如何能夠幸免？

所以，社會改善必須有兩個維度：個體維度和集體維度。集體維度就是共同體（community）維度。當代自由主義價值觀對個體維度抱有強勢關懷，但缺失了對集體維度的考量。歷史地看，集體主義價值觀雖然暗含了極權專斷的高風險，但至少有其邏輯上的正確性。我們需要的是揚棄而非摒棄。在我的思維框架下，社會改善概念融合了個人主義價值觀和集體主義價值觀的合理內核。通俗地表達就是：社會的個體乘客都負有對“我們的船”的財政義務和道德義務，片面地伸張個體權利并不足取?！拔覀兊拇本褪菍ι鐣餐w的隱喻。無論納稅人還是財政人，關于“社會改善”的所思所想、所作所為，均應采納兩個維度。財政人就是花納稅人錢的人。

賀，周：在您看來，公共財政如何能夠扮演好社會改善的關鍵角色？

王：概括地講就是通過“止惡揚善”來扮演好角色。次序很重要：先止惡再揚善。對個人健康而言，防治疾病優(yōu)先于“進補”。進補就是服用補品。防治疾病是止惡，進補是揚善。止惡是雪中送炭，揚善是錦上添花。止惡是底線思維，揚善是線上思維。止惡是減法思維，關注把“惡”減掉；揚善是加法思維，關注把“善”加上。

本土財政學和社會學一直缺失“止惡揚善”——包括“先止惡再揚善”——的思維與分析范式。這種范式具有廣泛的適用性，一開始就能把復雜棘手的問題引向正確的思考方向。西方學者的分析范式有其借鑒意義，但照搬卻沒有前途。在我看來，把止惡揚善作為中國特色的基本分析范式不僅是合理，甚至也是必需的。不只是因為能夠把復雜問題說清楚，還因為切中要害?？斩刺摰脑捳Z在時下的學術領域十分盛行。說了一大堆，但真正的有效信息卻很少。如果采用止惡揚善范式，情形會好得多，許多社會問題很快就會進入“法眼”。對學者和學術研究而言，“用法眼觀世”彌足珍貴?！胺ㄑ邸本褪巧铄涞亩床炝?，也就是直擊要害的能力。

一旦以止惡揚善洞察，對公共財政如何扮演社會改善之關鍵角色的思考就變得清晰起來?？梢郧逦直娉鰞蓚€路徑：財政權力路徑和財政資源路徑。以公共財政改善社會，要求在這兩個平行路徑上展開止惡揚善。

概要地講，權力路徑著眼于把“強制的權力”轉換為“合意的權力”（content power）。合意的權力并不拒斥強制，但要求為強制設限——限定為“必要之惡”所需的強制框架內。懲罰罪犯是一種強制的惡，但卻是“必要之惡”，也就是為了避免更大傷害的惡。

在人類創(chuàng)設和運用的權力清單中，財政權力堪稱最重要的權力。財政權力就是關于“他人錢財”的權力，首要的“拿走他人錢財”的權力，其次是“花掉他人錢財”的權力。政治權力無法脫離財政權力，其他權力也是如此。就社會改善而言，問題在于如何去除附著于“拿錢”與“花錢”權力之上的非必要之惡，在此基礎上運用權力行善。我們早已習慣于“公共利益最大化”思維，但“公共傷害最小化”思維至今未能扎根。前者指向“善”，后者指向“惡”。

推論起來，就其廣度與深度而言，每個社會的最大惡莫過于財政之惡，尤以濫用課稅權為甚；每個社會的最大善莫過于財政之善，尤以公共支出為甚。正是在這個意義上，公共財政可以并且應該在社會改善中扮演關鍵角色。

“最小惡、最大善”的思維亦應在財政資源維度上展開。財政資源不只是公款，也包括許多公共資產。在公有制國家中，公共資產的規(guī)模比公款規(guī)模大得多。

如果說權力維度的止惡揚善聚焦權力的合意性，資源維度的止惡揚善則聚焦超額負擔和財政績效。前者關注止惡，后者關注揚善。財政績效的核心是以合理的財政成本交付公眾偏好的公共政策與服務，在全球化背景下攸關一個國家的國際競爭力。超額負擔指“拿錢”造成的經濟財富的凈損失。舉例來說，假設納稅人每向政府每支付1 元的稅，經濟體系就會少創(chuàng)造2 元的財富。這種隱形的凈損失就是超額負擔，很可能遠高于稅收收入本身。從歷史上的周期律來看，這是社會衰退的主要根源之一。

賀，周：以上您簡要陳述的“用公共財政改善社會”的立意高遠、思路清晰，但如何才能為改革實踐確立起正確的目標感與方向感？

王：這也是我近年來一直在思考的問題。在財政權力路徑和財政資源路徑上的止惡揚善，只有與清晰的目標感與方向感相結合時，才能反映社會改善的目的性關切。

重要的是要認識到公共財政的目的性關切，與社會改善的目的性關切本質上是一致的。人類的專制時代曾在這個問題上鑄下了大錯，也付出了這沉重的代價。這個大錯，就是把財政收入最大化作為根本的目的性關切。統(tǒng)治者似乎受到一股無法自我擺脫的異化力量的支配，驅使其有意無意地把攫取臣民財富作為安身立命的根基。

人類如今已經進入21世紀，但歷史的幽靈并未完全消散在地平線下。我們仍須警惕。在此背景下，理解2013年十八屆三中全會提出的“建立現代財政制度促進國家長治久安”的宏大命題，其非凡意義和精深用意值得費心思量。

在我看來，最大的挑戰(zhàn)在對于鑒別和瞄準兩項終極的、合理的兩項目的性關切：貼近公民的財政偏好，以及深化共同體建設。前者指向個體生存狀況，后者指向集體給個體提供的認同感與歸屬感。集體就是共同體，即前面隱喻的“船”。人體就是乘客。

財政偏好指需要借助財政機制滿足的公民個體偏好。通過市場機制滿足偏好的偏好，并非財政偏好。財政偏好之所以訴諸財政機制，并非因為市場機制不適用，而是因為共享的共同體成員身份和基于該身份的社會選擇不允許這樣做。舉例來說，監(jiān)護孩子外包給市場（請人監(jiān)護）當然是可行的，但為何多數父母還是自己監(jiān)護？我對盛行的“公共物品”持拒斥態(tài)度，部分原因也在這里。在我看來，用“社會物品”概念取而代之好得多，更能準確反映社會改善的合理目的。

至于針對共同體深化的財政改革，要點在于回歸財政義務意識和小共同體的財政主體性意識。為理解起見，可以自問：自己應負擔家里（父母與孩子）的開支嗎？以什么為限度才合理？這里涉及的就是財政義務意識，針對社會共同體的個體成員。當代的共同體渙散危機，根本原因可以追溯為財政義務的危機，即其合理來源與合理限度被普遍漠視的危機。

當代最大的公共共同體是民族國家。家庭是最小的私人共同體，不是公共共同體。在民族國家的框架內，還有許多規(guī)模相對較小的地方共同體。中國背景下，最小規(guī)模的地方公共共同體是村鎮(zhèn)與社區(qū)，往上一直延伸到省級轄區(qū)。在這個方向上的財政改革，應致力于確認、尊重和保護地方共同體的主體性（subjecthood），以及作為其題中之義的自主性（autonomy）與能動性（activity）。每個地方轄區(qū)一方面作為獨立的利益主體，同時又能意識到相對于國家利益而言的從屬地位；既能在財政上獨立運營，又能配合上級的財政運營從而成為其中不可分割的內在組成部分。這樣的財政共體模式，我稱之為內驅模式，因為它植入內生動力和責任。與之相反的是外驅模式，其動力和責任都從外部輸入。

賀，周：今天的訪談很精彩，謝謝王教授。