非法捕撈犯罪問題的國際治理

王軍力，孔慶波

（1.北京林業(yè)大學 北京 100083；2.重慶警察學院 重慶 401331）

一、問題緣起：非法捕撈犯罪的新樣態(tài)

20世紀90年代，世界上幾個“區(qū)域漁業(yè)管理組織”①就開始關(guān)注日趨嚴重的非法捕撈的漁業(yè)問題。由于個別非政府組織和國家不履行區(qū)域性魚類種群和其他物種的養(yǎng)護和管理義務以及新的行為樣態(tài)出現(xiàn)，非法捕撈的新問題超出了大多數(shù)漁業(yè)管理組織的自身經(jīng)驗和能力范圍，形成一個新的政治敏感問題。非法捕撈是一個包括非法、未報告和不受管制（IUU）捕魚活動系列行為的簡稱，英語譯為Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，其中，Illegal（非法）是指無執(zhí)照捕撈；Unreported（未報告）是指沒有向其國家當局及區(qū)域漁業(yè)管理組織報備而進行作業(yè)；Unregulated（未管制）是指不遵守國家、區(qū)域或全球性漁業(yè)養(yǎng)護管理措施規(guī)范而從事捕撈。2001年國際糧農(nóng)組織頒布的《防范、遏制、消除非法的、未作報告的、不受管制的捕魚行為國際行動綱領(lǐng)》（以下簡稱IPOA-IUU）對其進行規(guī)定[1]。IUU是全球性問題，是野生動物犯罪最具破壞性的例子之一，被認為占到了每年全球總捕獲量的相當大一部分，包括以下部分或全部：（1）捕魚未經(jīng)沿海國授權(quán)，在一國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)捕魚；（2）與締約國有關(guān)的漁船在區(qū)域漁業(yè)管理組織申請區(qū)域內(nèi)違反該組織的報告程序、不報告或謊報捕魚；（3）直接違反國家或國際要求或法律捕魚；（4）在與某一國家無關(guān)或與非締約方有關(guān)聯(lián)的漁船申請漁業(yè)資源管理區(qū)域，該區(qū)域與相關(guān)漁業(yè)資源管理組織的保護和管理措施直接沖突；（5）未經(jīng)船旗國授權(quán)在公海捕魚；（6）由于未報告或誤報的漁獲物而過度開發(fā)。簡言之，IUU捕魚包括國內(nèi)漁船、外國漁船、無國籍船、懸掛方便旗的漁船，在國家管轄海域和國家管轄外公海從事的捕魚活動。

事實上，在各種漁業(yè)中，非法、未報告和不受管制的捕撈問題是普遍存在的，主要分布在小型和大型漁業(yè)、內(nèi)陸和海洋漁業(yè)、國家管轄水域的漁業(yè)和公海漁業(yè)。IUU捕撈問題不限于公海漁業(yè)，也不限于特定的漁民群體或特殊漁業(yè)。如前所述，即使是“區(qū)域漁業(yè)管理組織”也存在涉及締約方和非締約方的IUU捕撈問題以及締約方違規(guī)行為。從事非法捕撈的船舶不太可能遵守目標和非目標物種的現(xiàn)有規(guī)則，因此，在總捕撈量和可持續(xù)利用已收獲魚類種群以及易受攻擊的非目標物種方面產(chǎn)生了極大的不確定性。IUU捕撈的低成本運營方式，嚴重了影響正常漁業(yè)發(fā)展，損害了依法捕撈的漁民的利益，擠壓了持照漁民的生存空間，使政府為資源管理付出的努力成為徒勞[2]。此類捕魚還可能衍生其他犯罪，包括賄賂（例如，港口檢查員）、洗錢和欺詐[3]。

IUU捕撈通常涉及走私、非法貿(mào)易、環(huán)境破壞等犯罪，已發(fā)展成為有組織的跨國犯罪。IUU捕撈不僅致使海洋魚類銳減，甚至導致海洋物種的滅絕，而且還伴生了許多犯罪行為，如偽造準字號、船舶尺寸欺詐、走私貨物和毒品以及海盜行為。歷史數(shù)據(jù)表明，非法捕撈的船只并非單一目的性，而是經(jīng)常伴有販運毒品或武器以及洗錢行為。IUU捕撈對沿岸國家的糧食安全和人民生活具有極大破壞作用，容易形成恐怖分子，滋生恐怖事件。例如，非法捕撈被視為索馬里海盜行為的根源之一。幾內(nèi)亞灣和西印度洋的海盜恐怖襲擊事件與IUU捕撈激增直接相關(guān)，這些捕撈船只摧毀了當?shù)氐募Z食庫存。在東南亞，海盜和IUU捕撈已經(jīng)成為困擾執(zhí)政當局的棘手問題。正因如此，印度尼西亞一直希望國際社會將IUU捕撈視為有組織的跨國犯罪。

二、困境分析：治理非法捕撈犯罪面臨的挑戰(zhàn)

非法捕撈地點在海上，覆蓋區(qū)域廣，具有較強的隱蔽性。由于IUU捕魚可能發(fā)生的地區(qū)是廣袤的海洋（地球表面三分之二被水覆蓋），因此很難進行有效的執(zhí)法和監(jiān)督。發(fā)達國家與不發(fā)達國家在監(jiān)測其專屬經(jīng)濟區(qū)（EEZ）的資源能力之間存在差異，另有管轄和行政障礙、關(guān)于IUU捕撈的法律定義之間的不同、“公?！盜UU捕撈問題的分歧，非法捕撈者的有組織性和高科技性等情況都阻礙了對海洋的有效監(jiān)測和執(zhí)行，使治理非法捕撈犯罪面臨著線索不易發(fā)現(xiàn)、偵查難以取證和刑事管轄存在爭議等現(xiàn)實困境。

（一）線索不易發(fā)現(xiàn)

非法捕撈者通常配備先進設(shè)備，有較為完善的運作機制，并保持著較高的警惕性。比如從事漁業(yè)犯罪的船只往往無視區(qū)域漁業(yè)管理組織邊界的限制，配有先進的雷達探測設(shè)備，善于和執(zhí)法人員打迂回戰(zhàn)。各船只之間有著良好的協(xié)作經(jīng)驗，船只隊伍分工明確，不僅有補給船只，還有專門提供情報支持的船只等。加之船舶顏色、名稱和旗幟情況的無規(guī)律變化②，在很大程度上使船舶的識別變得愈加復雜、困難。因此，想找出隱藏于浩瀚大海的非法船只，逮捕非法捕撈者具有極大難度。特別是在小島國和經(jīng)濟不發(fā)達的、執(zhí)法能力有限的發(fā)展中國家尤為明顯，他們雖然擁有廣闊的海洋資源，但巡邏海域或逮捕違法者的能力非常有限。

（二）偵查難以取證

一方面，非法捕撈者一般在夜間進行活動，能夠成功逃避衛(wèi)星航空拍攝。由于夜間光線較暗，水上執(zhí)法人員執(zhí)法記錄設(shè)備無法清晰拍攝非法捕撈活動過程。并且，非法捕撈者通過雷達探測等手段進行反偵察，只要有執(zhí)法船舶靠近，就采取將非法捕撈設(shè)備等違法工具或漁貨物投入水中的毀滅罪證行動。另一方面，國際和復雜層次的公司可能掩蓋了非法捕撈船舶的所有權(quán)，這使法律調(diào)查和起訴變得復雜。從事IUU違法捕撈的船只匿名航行，不斷更換方便旗（指商船為逃避本國稅收而向別國申請注冊并懸掛的該國旗幟）。由于毗鄰國家或相關(guān)國家缺乏信息共享，執(zhí)法機構(gòu)無法獲取關(guān)于包括IUU捕撈船舶在內(nèi)的所有權(quán)登記或捕撈許可證的準確信息。

（三）刑事管轄存爭議

非法捕撈者一般活動地點選擇在跨區(qū)域附近或公海，由于各國各地區(qū)管轄權(quán)存在爭議，國家地區(qū)間只對對方的漁業(yè)進行限制，對非法捕撈的打擊稍顯不足，這就給非法捕撈提供可乘之機。由于對有關(guān)島嶼的主權(quán)、海域的劃分以及相關(guān)海事權(quán)利的聲索重疊，使得確定“跨境捕撈”是否非法特別困難。從某種程度上來說著判定捕撈是否非法，已經(jīng)上升到了國家利益和安全判定的層面。

治理非法捕撈面臨其他挑戰(zhàn)還有不同國家對IUU捕撈違法程度和入罪標準的界定如何統(tǒng)一。事實上，非法捕撈活動與有組織犯罪相類似或與走私、販毒、洗錢、恐怖組織等跨國有組織犯罪直接相關(guān)，其治理絕非某一國的某一個傳統(tǒng)漁業(yè)管理機構(gòu)職能所能完成，因此聯(lián)合打擊犯罪顯得尤為必要[4]。

三、治理措施：應對非法捕撈犯罪全球協(xié)作的方法

如前所述，治理IUU捕撈必須依靠各國、各相關(guān)部門的共同努力。國際社會從構(gòu)建國際漁業(yè)法律框架、建立國家檢測系統(tǒng)和加強執(zhí)法力度等方面開展協(xié)作。

（一）搭建和完善國際漁業(yè)法律框架

1.聯(lián)合國、世界各國和區(qū)域組織分別制定了相當數(shù)量的治理IUU捕撈的專門法律和政策，比如世界糧農(nóng)組織的《糧農(nóng)組織遵守措施協(xié)定》，聯(lián)合國《魚類種群協(xié)定》和《海洋法公約》以及國際海事組織（IMO）和世界貿(mào)易組織（WTO）的協(xié)議、規(guī)則和原則，以及在遵循相關(guān)的國際法規(guī)則基礎(chǔ)上制定的IPOA-IUU。

2.漁船海事安全與勞工相關(guān)的協(xié)議是國際漁業(yè)法律框架的重要組成部分，包括1993年的《托雷莫利諾斯捕撈漁船安全協(xié)定書》，1995年的《漁業(yè)船員培訓、發(fā)證、職班標準國際公約》，2007年的《捕魚作業(yè)公約》。

3.國際環(huán)境保護法律中關(guān)于IUU捕撈的內(nèi)容。除了環(huán)境保護規(guī)定之外，國際環(huán)境保護法律對IUU捕撈有所規(guī)制?！侗Ｗo生物多樣性公約》是一項有法律約束力的公約，目前已有188個簽字國，旨在保護瀕臨滅絕的植物和動物，最大限度地保護地球上的多種多樣的生物資源，以造福于當代和子孫后代?！?1世紀議程》是一份關(guān)于政府、政府間組織和非政府組織所應采取行動的廣泛計劃，旨在實現(xiàn)朝著可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。另外還有《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（華盛頓公約）、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（拉姆薩公約）和《保護野生動物遷徙物種公約》（波恩公約）等重要法律文件。

4.追蹤IUU捕獲物的文件規(guī)定。為追蹤全球有價值海洋資源的產(chǎn)品流動和確保捕獲物來自沒有非法捕撈記錄的持牌船只而開發(fā)的工具包括“捕獲物文件計劃”（CDS）和“非法捕撈船只清單”（IUUL）[5]。技術(shù)進步提高了捕撈業(yè)的透明度，主要市場參與者要求魚類來源證明，各國政府達成禁止非法捕撈的魚類進入港口的國際協(xié)議，能夠準確識別非法捕撈的船只并關(guān)閉其所依賴的港口和市場，以此減少在公海上進行偵察、逮捕的壓力。然而事實證明，通過偽造文件和誤報捕撈區(qū)相對容易規(guī)避“捕獲物文件計劃”的要求[6]，于是，將捕魚區(qū)域改為“區(qū)域漁業(yè)管理組織”，其中非法捕撈船舶未記錄在“非法捕撈船只清單”（IUUL）列表中，會降低該文書的效率。需要與非成員國進行廣泛合作，以確保區(qū)“域漁業(yè)管理組織”特定協(xié)定的效率，這突出了全球性合作的重要性。國際糧農(nóng)組織最近制定了《聯(lián)合國港口國措施協(xié)定》和《歐洲非法捕撈條例》，以應對非法捕撈活動的規(guī)模。

（二）建立與發(fā)展國際監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)（IMCS）

由于區(qū)域漁業(yè)組織經(jīng)驗有限，而且國家之間共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，有時不能提供對非法捕撈活動進行動態(tài)和全球監(jiān)測的實時信息。為彌補這一不足，20世紀90年代，少數(shù)參與國家代表團的監(jiān)察官發(fā)起了一個非正式網(wǎng)絡(luò)，以改善同行之間的信息流動[7]。IMCS監(jiān)測收集有關(guān)漁業(yè)的信息，用于協(xié)助制定和評估適當?shù)墓芾泶胧?，而監(jiān)測則使用這些信息，確保遵守這些控制措施。監(jiān)測捕魚努力特征和資源產(chǎn)量的持續(xù)要求，控制監(jiān)管機構(gòu)對資源開采的條件。到2001年，這一非正式網(wǎng)絡(luò)發(fā)展成為國際監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，由澳大利亞、加拿大、智利、秘魯、美國和歐洲委員會領(lǐng)導。該網(wǎng)絡(luò)的目標是改善與可疑捕魚活動有關(guān)的協(xié)調(diào)、協(xié)作和信息交流。糧農(nóng)組織是主要的國際漁業(yè)機構(gòu)，而這些目標恰與糧農(nóng)組織的工作直接相關(guān)[8]。

國際監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)③雖是一項迫切需要的舉措，但它與現(xiàn)有的機構(gòu)格格不入，難以獲得全球合法性。在世界糧農(nóng)組織的正式文件中，人們對國際監(jiān)測系統(tǒng)綜合管理中心的感情是復雜的，漁業(yè)委員會（COFI）表示支持綜合管理中心并鼓勵各國成為其成員，但同時認為糧農(nóng)組織不宜主持該網(wǎng)絡(luò)。這種看法的理由是管理執(zhí)行委員會的性質(zhì)和范圍以及管理執(zhí)行委員會“處理和傳播其收集的信息”的方式[9]。管理執(zhí)行委員會是由政府的監(jiān)測、控制和監(jiān)督部門的監(jiān)察官或代表組成，在基本的工作層面進行經(jīng)驗交流、培訓、聯(lián)合合作等活動，以及獲得漁業(yè)管制部門之間的信息。相對于糧農(nóng)組織而言具有組織上的非官方性、非全球化特征，處理和傳播信息僅供本國執(zhí)法需要。在公海特別工作組（HSTF）的領(lǐng)導下，全球接受國際監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的前景有所改善。公海特別工作組建議加強國際監(jiān)測系統(tǒng)[10]，這也促進了2008年由美國牽頭主辦的正式秘書處建立。

（三）確立并施行漁業(yè)和環(huán)境執(zhí)法

國際刑警組織是世界上最大的警察組織，其190個成員國受司法協(xié)議約束，通過國際合作和情報共享來處理犯罪問題，目前該組織在與漁業(yè)合作方面還沒有實質(zhì)性的記錄?！皣H刑警組織環(huán)境犯罪委員”會于1992年成立，除現(xiàn)有的“野生動物和污染犯罪工作組”外，于2012年成立了一個永久性“漁業(yè)犯罪工作組”（FCWG）。FCWG的目標是提升會員國執(zhí)行漁業(yè)犯罪法律的能力，促進相關(guān)漁業(yè)犯罪信息交流，提供情報數(shù)據(jù)分析和業(yè)務支助，同時鼓勵會員國建立治理網(wǎng)絡(luò)。2013年2月，“漁業(yè)犯罪工作組”召開了第一次正式會議暨第一次國際漁業(yè)執(zhí)法會議，在該會議上發(fā)起了一項旨在加強改善漁業(yè)犯罪合作的倡議[11]。

四、功能效果：全球非法捕撈犯罪治理合作的影響

據(jù)估計，全球非法和未報告的捕魚活動每年在100—235億美元之間，主要影響治理能力有限的國家[12]。因此，“國際漁業(yè)管理委員會”為自身能力建設(shè)作出了大量努力，例如，在馬來西亞、挪威和莫桑比克舉辦了三次全球漁業(yè)執(zhí)法培訓講習班[13]，旨在提升執(zhí)法組織和工作人員能力，促使世界各地的港口檢查員、律師、海岸警衛(wèi)隊人員、科學家和執(zhí)法人員與同行建立聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，培訓和傳授諸如運用繪圖軟件、衛(wèi)星數(shù)據(jù)等處理漁業(yè)犯罪的相關(guān)技術(shù)。國際監(jiān)測系統(tǒng)的成員還積極促進非法捕撈船只在不同的漁業(yè)管理區(qū)域的活動信息共享，并使國際機構(gòu)能夠逮捕和起訴被指控從事非法捕撈活動的人（例如，與“捕獲物文件計劃”CDS有關(guān)的犯罪行為）。監(jiān)禁和罰款是抑制非法捕撈的重要因素，也是幾個區(qū)域非法捕撈量明顯下降的原因。

對治漁業(yè)犯罪需要具有互補能力的行動者之間多方協(xié)作，只有當行動者有共同的目標，并且彼此足夠信任以進行合作時，這種互補的能力才有可能被調(diào)動起來。目標的一致性和個體關(guān)系的長期發(fā)展是促成全球合作的關(guān)鍵因素，也是促使非法捕撈區(qū)域縮減的驅(qū)動因素。Osterblom開展了一項基于網(wǎng)絡(luò)對參與減少南大洋IUU捕魚活動的政府和非政府組織開展的調(diào)查，分析來檢驗117個參與減少IUU捕撈的組織之間合作的性質(zhì)，收集有關(guān)組織間合作的信息[14]。研究結(jié)果表明，國際合作提高了控制商業(yè)捕撈能力，并減少了IUU行為。不同的組織經(jīng)常開展合作，提供廣泛的資源，能夠更好地發(fā)現(xiàn)可疑的IUU船只和貿(mào)易流，起訴可疑的罪犯或制定新的政策措施。研究還發(fā)現(xiàn)，中央機構(gòu)或合作委員會對于協(xié)調(diào)和維護共同商定的通信協(xié)議起到至關(guān)重要的作用，共同的協(xié)議更有助于協(xié)作。盡管存在差異，但被調(diào)查組織對與IUU捕魚有關(guān)的關(guān)鍵問題有著共同的看法。因此，成功的國際環(huán)境治理可以通過組織間合作來實現(xiàn)。這種合作需要信任、持續(xù)的資金和激勵行動者參與。

五、期許展望：非法捕撈犯罪治理工作的未來倡議

國際監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)成立的初衷和目的就是提高監(jiān)測、控制和監(jiān)督效率、共享培訓、建設(shè)監(jiān)測、控制和監(jiān)督能力，并在培訓和促進最佳做法分享方面積累了個體網(wǎng)絡(luò)和實踐經(jīng)驗，因此，它為調(diào)動國際能力解決非法捕撈的漁業(yè)問題提供了一個重要機制。但隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，共享敏感信息的有限基礎(chǔ)設(shè)施似乎已成為一個障礙，而相比之下，國際刑警組織擁有分享此類信息的必要基礎(chǔ)設(shè)施，在調(diào)查和起訴國際犯罪方面有著豐富的經(jīng)驗。二者的合作將使得治理非法捕撈犯罪的監(jiān)測、調(diào)查和執(zhí)行工作得以順利開展。

在“國際監(jiān)測系統(tǒng)”和“漁業(yè)犯罪工作組”能夠有效地填補治理空白，實現(xiàn)功能互補之前，不同的合作方式和有限的處理經(jīng)驗將是一個各國政府以及非政府組織必須解決的問題。組織內(nèi)部良性的個體關(guān)系是提高全球應對漁業(yè)犯罪的能力的前提和基礎(chǔ)，為了加強信任、建立良好合作關(guān)系，2014年第四屆全球反恐運動期間，在雙方倡議下舉行了聯(lián)合會議，這對各方之間建立必要信任、改善合作前景起到了重要作用。區(qū)域漁業(yè)管理組織國家代表團的監(jiān)察官發(fā)起的非正式網(wǎng)絡(luò)、國際監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)以及國際刑警組織“漁業(yè)犯罪工作組”的治理創(chuàng)新，也為國際社會應對全球和復雜挑戰(zhàn)的能力提供了成功的典范。

目前，針對IUU捕撈問題，無論從技術(shù)偵控還是各國的協(xié)作控制均做出了新的努力。從技術(shù)偵控手段來看，現(xiàn)在已經(jīng)利用全球捕撈監(jiān)控器，使用衛(wèi)星追蹤世界各地的漁船，設(shè)計算法來監(jiān)測捕撈時間以及捕撈方式。船上安裝具有面部識別技術(shù)攝像機來識別、計算捕獲的魚量和監(jiān)控船員，作為衛(wèi)星追蹤的補充應用。利用區(qū)塊鏈和其他技術(shù)追蹤，對漁貨物從捕撈到被放到超市貨架進行全程跟蹤。從控制的角度轉(zhuǎn)變來看，2016年生效的聯(lián)合國協(xié)議《港口國措施協(xié)議》是一項旨在防止從事IUU捕撈的船只登陸卸貨，同時該協(xié)議還為政府共同行動提供了一個強有力的平臺。但該協(xié)議的成功與否取決于其是否全面覆蓋和協(xié)調(diào)實施，所有重要的港口和船旗國都要參與其中?，F(xiàn)有85個國家和歐盟參與其中，迫切需要更多國家的參與。正如其他法律文件、協(xié)議、協(xié)定一樣，成員國必須切實履行和遵守，否則IUU問題不會永久根除。

[注釋]：

①漁業(yè)管理組織是管理國際魚類資源，旨在改善政府間合作的主要論壇。參見Flothmann，S.，K.von Kistowski，E.Dolan，E.Lee，F(xiàn).Meere，and G.Album.2010.Closing loopholes：getting illegal fishing under control[J/OL].Science 328：1235-1236.（2010-06-04）[2019-04-23]https：//science.sciencemag.org/content/328/5983/1235。

②每個國家為了區(qū)別于他國，宣誓主權(quán)，對于船舶著色、標志、旗幟和命名辦法均有不同的規(guī)定，沒有統(tǒng)一的要求，因此在對于船旗國的判斷上沒有規(guī)律可循。

③國際監(jiān)測系統(tǒng)（IMCS）網(wǎng)絡(luò)為反對IUU捕撈由政府監(jiān)測、控制和監(jiān)督組織和其他相互合作、共享信息和經(jīng)驗的組織組成。該網(wǎng)絡(luò)的目的包括提高監(jiān)測、控制和監(jiān)督效率、共享培訓、建設(shè)監(jiān)測、控制和監(jiān)督能力，以及幫助各國履行其國家監(jiān)測、控制和監(jiān)督責任和國際承諾。沒有加入或參與的費用。參加會議的執(zhí)行委員會國家有澳大利亞、加拿大、智利、秘魯和美國，歐盟委員會也派代表出席會議。糧農(nóng)組織一名代表作為觀察員參加會議。