我國輔警建設(shè)的困境及解決路徑
——以國外輔警制度為啟示

楊 眉

（四川警察學(xué)院四川瀘州646000）

近年來我國啟用大量輔警以應(yīng)對警力不足問題，但各地常各自為政，隨意性、臨時性的政策措施只為解一時燃眉之急，輔警隊伍面臨越來越多的困境和風(fēng)險。各地警務(wù)輔助力量缺乏制度建設(shè)，游走于法治邊緣的現(xiàn)狀已越來越無法適應(yīng)我國法治化進程和現(xiàn)代警務(wù)改革的要求。輔警使用中出現(xiàn)的各種困境、問題，為建立正規(guī)的輔警制度提出了迫切要求。國務(wù)院辦公廳于2016年3月印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面，提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求。公安部將會同民政部、財政部、人力資源和社會保障部等部門進一步明確政策、健全制度、規(guī)范管理，在此基礎(chǔ)上展開警務(wù)輔助人員立法問題研究。在當前警務(wù)工作新形勢下，推進現(xiàn)代輔警制度的建設(shè)對滿足我國警務(wù)實踐的現(xiàn)實需求有著重要意義。

一、國外輔警制度考察

英國、美國、新加坡等國的輔警建設(shè)盡管存在一定差異或爭論，但總體都已形成相對完善成熟的輔警制度體系[1]。英國的輔警制度以及深受其影響的香港輔警制度為許多國家效仿，被認為是世界上最為典型、最為完備的輔警制度[2]。英國輔警制度首先明確輔警依法招募，輔警享有警察執(zhí)法權(quán)。第二是輔警的志愿兼職屬性。從公眾中招募的輔警均是社會各階層有正式職業(yè)的人員，利用本職工作以外的時間志愿從事警務(wù)工作，沒有薪金報酬。第三是獨立的組織管理體系，規(guī)范的警銜、職級序列，以及嚴格有效的監(jiān)管懲戒程序[2-6]。在美國輔警被稱為auxiliary police，由各行各業(yè)熱心公益的志愿者組成，沒有工資報酬，利用額外時間從事輔警工作。他們一般“不具備執(zhí)法權(quán)，不能攜帶槍支及其他武器，只能“觀察并報告”，從事一些服務(wù)性和危險性不高的輔助執(zhí)法活動。[5]”但是因現(xiàn)實節(jié)約成本增加警力的需求，美國也在輔警職能界限上遭遇法律問題。新加坡警察法（Police Force Act）第九部分和新加坡輔助警察條例（Auxiliary Police ForcesRegulations）對輔助警察的設(shè)立、職權(quán)、管理等方面做出了法律規(guī)定。新加坡輔助警察制度體現(xiàn)出“按需設(shè)立、嚴格審批、隨需調(diào)用、嚴密管理、保障有力、嚴厲處罰的顯著特點。[7]”

綜上所述，世界上輔警建設(shè)相對成熟完善的國家，其輔警制度雖各有區(qū)別但基本都具有以下共性：（1）輔警制度建設(shè)依據(jù)明確，有完備的法律法規(guī)；（2）在區(qū)分核心警務(wù)和邊緣警務(wù)的基礎(chǔ)上，依法明確輔警的法律地位、職責(zé)權(quán)限及義務(wù)和責(zé)任承擔等問題；（3）輔警的志愿兼職屬性；（4）嚴格有序、科學(xué)高效的管理運行機制；（5）經(jīng)費保障可靠，福利待遇以獎勵補貼、救濟撫恤為主。

二、我國輔警建設(shè)的困境及出路

在我國輔警建設(shè)中存在著主體地位不明、崗位職責(zé)不清、管理制度缺略、職業(yè)保障不力等基本問題。應(yīng)積極借鑒國外有關(guān)較為成熟的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，確定輔警人員的法律地位、明確輔警權(quán)限范圍、規(guī)范輔警的工作程序和監(jiān)督機制、健全輔警保障體系和人員管理制度。

（一）關(guān)于主體定位

我國各省市大量招用輔警以應(yīng)對基層警力不足的困局。據(jù)相關(guān)報道輔警數(shù)量已超300萬人，而且這一數(shù)據(jù)還將繼續(xù)增加。然而各地卻始終沒有厘清這一群體的主體定位，自籌經(jīng)費的合同制輔警、市場化保安制輔警、事業(yè)編雇員制輔警[10]等各類并存，莫衷一是。盡管大體上規(guī)定輔警的非行政主體地位，在公安機關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督下協(xié)助正式警察開展警務(wù)工作。但在現(xiàn)實的警務(wù)工作中又無法嚴格履行，表現(xiàn)為雖不具備直接執(zhí)法權(quán)，但實際上卻行使部分執(zhí)法權(quán)[8，10]。這種不具有確定性、穩(wěn)定性的“輔助執(zhí)法權(quán)”與“警察執(zhí)法權(quán)”之間界限不明，潛藏的風(fēng)險根源于“警察執(zhí)法權(quán)”本身是極具強制暴力性和天然的擴張性的，同時還具有高度的自由裁量權(quán)[11]，一旦發(fā)生轉(zhuǎn)移，被侵蝕和濫用的危險就進一步增大。因此就有學(xué)者認為“授權(quán)在實務(wù)上有其必要，但究屬例外。若涉及公權(quán)力行使，如無法規(guī)規(guī)定或明確授權(quán)，應(yīng)不得為之”[12]。

國外對輔警法律地位的界定共同涉及到三種定位的爭論與選擇——行政授權(quán)即授權(quán)模式，行政委托即私法模式，行政輔助即助手模式[12-13]，三種模式各具優(yōu)勢又各有風(fēng)險。行政授權(quán)的優(yōu)勢在于賦予輔警獨立的行政主體資格，權(quán)責(zé)清晰，可以最大程度地釋放有效警力，風(fēng)險則存在于法理上國家權(quán)力的讓渡或擴大化是否破壞其合法性基礎(chǔ)以及公權(quán)力執(zhí)行的正當性；行政委托的優(yōu)勢是可以借助市場化運作，有利于警務(wù)資源的優(yōu)化配置和警務(wù)服務(wù)的高效產(chǎn)出，但有權(quán)力尋租的可操作空間，同時因缺乏體制內(nèi)統(tǒng)一指揮和調(diào)配，對具有一定特殊性的警務(wù)行政工作來說可能存在漏洞；行政輔助模式則是將輔警納入公安機關(guān)統(tǒng)一管理，其效率、權(quán)責(zé)、監(jiān)管等方面存在諸多問題?；谝陨媳容^分析，突破輔警法律地位定位難題的思路要先轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌瘎?wù)工作性質(zhì)的界定和區(qū)分。有學(xué)者將警務(wù)行政任務(wù)分為：絕對警察行政工作、相對警察行政工作、一般警察行政工作[12]。首先遵循國家保留原則規(guī)定輔警不得從事絕對警察行政工作；在相對警察行政工作范疇內(nèi)實行行政助手模式，輔警在正式警察的指揮帶領(lǐng)下可以協(xié)助處理警務(wù)事項；一般警察行政工作可再細分為程式化警務(wù)工作和技能型警務(wù)工作。程式化警務(wù)工作是指那些有明確嚴格程序的警務(wù)工作如戶籍管理、交通指揮等，在這些工作范圍內(nèi)可以實行行政授權(quán)，賦予輔警獨立的行政資格主體。深圳的輔警改革試點走在全國前列，深圳輔警是首個立法通過《輔警條例》立法賦權(quán)的輔助性警務(wù)隊伍，其中立法賦權(quán)輔警可以從事9項一般警務(wù)工作、配合民警共同完成12項警務(wù)工作。盡管只是試點個案，但仍說明這一思路的現(xiàn)實可行性。技能型警務(wù)工作是需要具備深厚的專業(yè)背景、經(jīng)過長期的專業(yè)訓(xùn)練的工作，如計算機信息技術(shù)、生物醫(yī)學(xué)、心理健康、機械工程等，這些在科技進步、技術(shù)飛躍發(fā)展的今天可能在一定程度上需要跨越行政機關(guān)的體制內(nèi)高墻，去尋求和運用社會化力量即通過市場機制獲得社會機構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)。通過以上對不同警務(wù)工作的區(qū)分，對于輔警主體資格的法律定位難題被破解，既能發(fā)揮各種定位模式的優(yōu)勢，也能在一定程度上規(guī)避其可能的風(fēng)險[8]。

（二）關(guān)于組織管理，加強風(fēng)險防范

輔警的組織管理模糊混亂，存在諸多問題和風(fēng)險。首先在輔警人員招錄方面，因編制有限及財政壓力，輔警的招錄通常是公安機關(guān)通過社會招聘以低成本、編制外的方式獲得低水平人力資源補充警力，輔警在某種程度上成為低端生存性就業(yè)人口的輸出[8]。正是因為有這樣的背景因素，有一定數(shù)量的社會青年人或有其他收入來源的人應(yīng)聘成為輔警，其部分動機值得考量。在公安機關(guān)招用的輔警中部分青壯年年齡段的人員，微薄的輔警工資收入并不足以支撐其正常的生活成本，那么按正常理性分析，其行為動機又是指向何處呢？其中無論是將輔警崗位作為發(fā)展的“跳板”還是獲得“身份假象”以賺取社會資本，這些隱藏的動機對事關(guān)國家行政的輔警崗位來說都存在隱患。另外，有部分人員在社會上有其他可觀的收入來源，誠然也可能因為志愿精神、警察夢想等原因成為輔警，但我們也無法排除有相當人群抱著謀求“一官半職”的動機應(yīng)聘為輔警。他們可能在權(quán)力內(nèi)部謀求聯(lián)絡(luò)，獲取有利信息、尋求“利益保護”，借進入權(quán)力內(nèi)部成為自身社會利益的代言人。如此一來就存在著侵犯基層公權(quán)力，損害國家權(quán)力合法性、正當性的風(fēng)險。在人員招錄上要嚴把關(guān)口，除年齡、學(xué)歷、身體素質(zhì)等基礎(chǔ)條件外，職業(yè)素養(yǎng)、道德品行、心理素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力等核心要素更要審查考核，篩選合適合規(guī)人員。當然要實現(xiàn)這樣的理想情況是要有吸引力的崗位待遇吸引足夠多的可供選擇的人群。而目前我國輔警招錄的困境恰恰是經(jīng)費有限、待遇偏低可供挑選的人員素質(zhì)普遍較低或存在上述風(fēng)險。因此恐怕只有重新定義輔警人力來源角色，同時提高崗位待遇、提升職業(yè)保障才是根本的解困之道。

在輔警的崗位職能劃分上沒有體現(xiàn)出專業(yè)化、技能性。輔警常被隨機調(diào)配，從事多種警務(wù)輔助工作，看似成為“全能選手”卻實際上缺乏工作技能的精進，因崗位調(diào)配或分工不明、操作隨意，工作成效和任務(wù)執(zhí)行力大打折扣[8]。而國外輔警崗位設(shè)置一般體系完善、分工明確、專業(yè)化程度高。根據(jù)我國社會治安狀況的發(fā)展變化，以及警務(wù)工作內(nèi)容和執(zhí)行需求，解決以不同的崗位職能更精確地劃分配備輔警力量的問題，可考慮設(shè)置執(zhí)勤巡邏、戶籍管理、內(nèi)勤行政、通訊網(wǎng)絡(luò)、刑偵技術(shù)、交通維持、社區(qū)治安維護、特別集合中隊八大職能模塊。結(jié)合上述法律定位中不同警務(wù)工作性質(zhì)的劃分來合理賦予特定職權(quán)。第二是監(jiān)督問責(zé)方面，目前我國輔警大多屬于從屬依附型行政助手，接受公安機關(guān)的單向指揮和監(jiān)管，地位的不平等性導(dǎo)致正式警察可能向輔警轉(zhuǎn)移任務(wù)，并逃避相關(guān)責(zé)任。這既增加了輔警利用“職務(wù)”之便以權(quán)謀私，濫用職權(quán)侵犯公民權(quán)利的風(fēng)險[9]，又可能造成輔警被以“臨時工”之名成為執(zhí)法不當?shù)拇锔嵫?。在特定傳統(tǒng)文化影響下，“稱兄道弟”的江湖文化成為游離在規(guī)則邊緣、日久通行的一種警察亞文化。處于從屬依附地位的輔警可能與正式警察間通過“稱兄道弟”的江湖文化建立起“裙帶關(guān)系”以此獲得特殊的照顧和庇護。這種裙帶式管理很可能影響組織的清明和效率，增加人員違法違紀風(fēng)險。新加坡對輔助警察實施嚴格的管理，依法列舉了15種違紀行為，并規(guī)定了違紀的責(zé)任。除違紀外，同時規(guī)定輔助警察不履行職責(zé)即構(gòu)成犯罪，需要追究刑事責(zé)任。處理違紀行為或犯罪行為時，采取“雙軌制”的調(diào)查程序，被調(diào)查人員還可能接受違紀質(zhì)詢程序。香港對輔警的法律監(jiān)管也有相對獨立的監(jiān)督追責(zé)機制，通過專門的紀律委員會對違紀行為進行裁定。我國也應(yīng)該在建立相對獨立的輔警組織體系基礎(chǔ)上設(shè)置獨立協(xié)同的監(jiān)管制度，運用第三方監(jiān)管機構(gòu)和法定的違紀質(zhì)詢程序替代人情化、威權(quán)式彈性監(jiān)管，防范在使用輔警過程中可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險。

（三）關(guān)于職業(yè)保障

以浙江省2012年為例，輔警經(jīng)費支出平均每人30870元，扣除服裝費用和勞務(wù)派遣管理費，每個警輔隊員實際收入平均20720元，扣除五險一金后每年實際到手工資收入只有約2萬元。這一數(shù)據(jù)與當年浙江省在職職工人均收入40087元有較大差距[15]。很多地區(qū)輔警的工資水平只能達到當?shù)刈畹凸べY標準，其他基本福利保障也很難完全落實覆蓋。近年來雖然工資待遇有上升趨勢，但偏低的工資水平、福利保障的缺漏仍然是輔警招錄難、留人難的直接原因。由這一源頭而產(chǎn)生的一系列輔警管理的難題和矛盾始終制約著我國輔警建設(shè)的發(fā)展。尤其在當前社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型調(diào)整的形勢下，政府財政支出緊縮，如何有效解決輔警待遇保障問題成為橫阻在眼前的根本性難題?？疾靽庥行崿F(xiàn)輔警職業(yè)保障的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)輔警是志愿兼職屬性，沒有固定薪資，主要是按在崗工作時間發(fā)放時薪或津貼。輔警一般只是志愿者業(yè)余時間的兼職，他們有正式的社會職業(yè)、相對穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，不存在持續(xù)提高輔警待遇滿足生存的現(xiàn)實性訴求。因而政府只需承擔少量財政支出而實現(xiàn)警力的增加?？傮w來看，國外輔警待遇福利保障制度有以下特點：志愿兼職為主，輔警保障經(jīng)費壓力較小，用較低的行政成本獲得輔助警力；注重對輔警人員傷亡體恤和人身意外保險方面的風(fēng)險保障；除政府財政保障外，推動民間團體和個人捐助，建立救濟互助系統(tǒng)，為輔警構(gòu)建社會化的基礎(chǔ)保障體系[8]。如果單就解決我國輔警發(fā)展的經(jīng)費不足問題，推行公益性輔警體系是根本出路，可以使招錄、管理等一系列連環(huán)問題迎刃而解。即使社會發(fā)展在志愿公益性方面存在滯后性，仍要借鑒先進經(jīng)驗尋找適宜自身情況的出路。首先是建立多元化的經(jīng)費渠道，除政府的財政支出外，搭建社會公益性捐助等平臺籌集資金。在輔警非調(diào)動期間，加入市場化運營獲得相關(guān)營利性收入，前提是必須在嚴格的監(jiān)管和問責(zé)機制的保證下進行；第二是按照多勞多得、即時強化的原則確定輔警的薪資，做到薪酬獎勵與工作時間、工作績效掛鉤；第三切實保障輔警的養(yǎng)老、失業(yè)等保險的全覆蓋，建立制度化的傷亡撫恤、人身意外救助體系。

（四）關(guān)于角色定位

在輔警組織管理風(fēng)險和職業(yè)保障難題的論述中都涉及一個根源性問題：輔警人力來源角色。從某種意義上來說或許重新定義人力來源，就可以實現(xiàn)問題的連環(huán)解扣。正如研究者認為的那樣“如果輔警的人力來源主要面向生存性就業(yè)人群，就始終會面臨增加財政投入以提高輔警待遇的現(xiàn)實訴求”[8]。而且隨著國家經(jīng)濟下行壓力增大、財政緊縮，這樣的矛盾只會進一步加劇。盡管輔警崗位在一定程度上去承擔就業(yè)人口的出路是社會管理者在特定形勢下事從權(quán)宜的周全辦法，但涉及警察權(quán)力、國家治理能力等重大問題始終需要去探索形成良性的體系機制。借鑒國際上成熟的輔警制度，結(jié)合我國實際情況，探索志愿兼職型輔警是可行的路徑。但受制于我國經(jīng)濟水平和志愿發(fā)展的滯后性，招募志愿型輔警的可操作路徑是面向在校大學(xué)生，特別是將來可能從事治安管理、交通管理、社區(qū)工作、文職類等工作的大學(xué)生是可利用的人力資源。大學(xué)生素質(zhì)高、年富力強、人員更替銜接可靠等巨大優(yōu)勢破除一直困擾輔警隊伍的幾大問題：素質(zhì)普遍偏低、業(yè)務(wù)能力不強、人員流動頻繁不穩(wěn)等。另外對大學(xué)生而言除酬薪獎勵外可供選擇的激勵因素眾多，一定程度上能節(jié)省行政成本、緩解經(jīng)費壓力。要實現(xiàn)合理有效、良性可持續(xù)人力運轉(zhuǎn)需要滿足以下幾個前提條件：一是權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的確立。大學(xué)生能成為志愿型輔警能獲得的權(quán)益可以通過實習(xí)學(xué)分換算、入警入職優(yōu)先、工齡累積、津貼補助等形式實現(xiàn)。其對等的權(quán)力責(zé)任也要通過契約化形式加以明確；二是監(jiān)管問責(zé)。公安機關(guān)、學(xué)校共同負有的監(jiān)督管理責(zé)任，合理分擔，協(xié)同用人育人；三是人身安全保障及其他福利保障措施。如果能做到招錄公平公正、管理紀律嚴明、保障措施得當，大學(xué)生輔警制度就能實現(xiàn)公安機關(guān)、學(xué)校、社會及其個人多方得益的社會效果。

三、結(jié)語

深圳特區(qū)的輔警改革試點近年來取得重要進展，成為引領(lǐng)全國的“深圳樣本”。2017年12月1日深圳出臺了全國首部規(guī)范公安機關(guān)輔警管理的地方性法規(guī)——《深圳經(jīng)濟特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》，立法賦權(quán)從根本上解決了輔警的身份問題和執(zhí)法權(quán)問題，也在配套福利措施和晉升機制方面有了新的進展。深圳實踐為突破我國輔警建設(shè)的困境——主體地位不清、組織管理不明、職業(yè)保障不力等方面提供了有益的嘗試，也用實踐證明借鑒國外成熟的輔警建設(shè)經(jīng)驗創(chuàng)立適合國情的現(xiàn)代輔警制度這個基本方向是可行的。但深圳畢竟擁有其他地區(qū)無法相比的優(yōu)勢，經(jīng)濟實力、社會發(fā)展的優(yōu)越性在全國也是首屈一指，它的某些可能之道未必是其他地區(qū)的可行之法。尤其涉及地區(qū)差異極大的經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政支付能力，如何以有限的經(jīng)費來建立高效正規(guī)的輔警隊伍仍然是全國各地要面對的普遍性挑戰(zhàn)?；蛟S解決輔警人力來源角色定位不當?shù)膯栴}才能實現(xiàn)問題及困境的連環(huán)解套，才是適宜更多地區(qū)的可行之道。