深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的方法策略探討

◆盧 藝/廣東省審計廳

國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟的核心載體，是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。國家審計如何把握和適應(yīng)新一輪國有企業(yè)改革的需求，進一步深化對國有企業(yè)和國有資本的審計監(jiān)督，充分發(fā)揮國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，是審計機關(guān)面臨的新課題。

一、深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督存在問題

（一）國有企業(yè)的經(jīng)常性審計制度未全面建立。國有企業(yè)和國有資本的審計全覆蓋存在不足，部分地區(qū)的國有企業(yè)近5年內(nèi)均未接受過國家審計，審計機關(guān)開展國企國資審計的主動性意識和審計能力存在不足。

（二）境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)。受出國審批、經(jīng)費和期限、缺乏境外審計專業(yè)人員等因素制約，且大多數(shù)審計機關(guān)缺乏開展境外審計的經(jīng)驗，難以對境外資產(chǎn)進行全面系統(tǒng)審計。

（三）審計資源未能全面有效統(tǒng)籌。部分審計機關(guān)的國企審計內(nèi)設(shè)機構(gòu)不夠健全，企業(yè)審計人員嚴重不足；審計機關(guān)對企業(yè)內(nèi)部審計和社會審計等審計資源和成果的利用程度有限，難以適應(yīng)新形勢下國企審計需求。

（四）部分企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督機制不完善。國有企業(yè)的內(nèi)審部門絕大多數(shù)與企業(yè)內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門合署辦公，專職從事內(nèi)部審計的專業(yè)人員較少，內(nèi)審工作主要由紀委書記、總經(jīng)理甚至副總經(jīng)理分管，獨立性和專業(yè)性不強。

（五）國企審計組織方式和技術(shù)方法有待提升。國企國資審計計劃管理和對象數(shù)據(jù)庫管理未實行統(tǒng)籌安排，重復(fù)審計、多次審計現(xiàn)象仍存在；部分審計機關(guān)仍圍繞財務(wù)收支等內(nèi)容，以傳統(tǒng)的查賬核賬的方式開展國企審計，未能充分反映國企改革存在問題和國企經(jīng)營風險，部分審計項目存在一定風險隱患。

（六）未建立健全國企審計的相關(guān)配套制度和工作機制。國有企業(yè)數(shù)據(jù)采集和分析制度、相關(guān)部門和單位的協(xié)調(diào)機制、審計整改和責任追究機制、審計結(jié)果公告制度等未建立健全，審計成果應(yīng)用水平不高影響國企審計的效率和效果。

二、深化國有企業(yè)和國有資本審計實施路徑的探討

2017年3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》，提出完善國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督體制機制，凸顯了國家審計作為制度性安排在國有企業(yè)監(jiān)督中的基礎(chǔ)作用。2018年3月，國家機構(gòu)改革方案中，國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的相關(guān)職責劃入審計機關(guān)。為更好發(fā)揮國家審計在國企國資審計中的基礎(chǔ)和保障作用，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，應(yīng)從以下幾方面重點推進深化國企國資審計。

（一）從國家治理的高度推動審計理念變革，服務(wù)國企改革和經(jīng)濟發(fā)展。

審計機關(guān)開展的國有企業(yè)和國有資本審計項目中，90%為財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計，側(cè)重于對企業(yè)的財務(wù)規(guī)范程度、經(jīng)營效益及領(lǐng)導(dǎo)人員履職情況進行審計，對于國家各項政策措施落地、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、行業(yè)發(fā)展及國資監(jiān)管部門履行職能、越位缺位等問題關(guān)注較少，審計思路仍集中于企業(yè)財務(wù)收支和經(jīng)營的微觀領(lǐng)域，在國民經(jīng)濟發(fā)展和國企國資改革等宏觀領(lǐng)域發(fā)揮作用或應(yīng)用成果則相當有限。各級審計機關(guān)應(yīng)進一步推動審計理念變革，促進審計思路從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，利用審計的宏觀視野，為促進國有企業(yè)改革、促進地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

（二）從完善國資國企審計監(jiān)督體系的角度，明確審計機關(guān)的審計主體地位。

對國有企業(yè)和國有資本進行審計是《憲法》和《審計法》賦予審計機關(guān)的法定職責，審計機關(guān)在國有企業(yè)審計中的地位和作用是其他任何審計主體都無法替代的，與其他政府部門如國資部門、財政部門組織的“出資人審計”、財政專項資金審計等有本質(zhì)區(qū)別。因此，必須明確審計機關(guān)在國企審計中的主體地位，推進審計機關(guān)全面履行國企審計和國資審計職能。

（三）圍繞新一輪國企改革方向和重點謀劃工作布局，落實企業(yè)審計重點內(nèi)容。

國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大、涉及領(lǐng)域廣，國有企業(yè)混合所有制改革之后，產(chǎn)權(quán)將出現(xiàn)多元化的特點，這從客觀上要求國企審計重點關(guān)注改革性、經(jīng)營性、監(jiān)管性以及責任性等審計目標。審計機關(guān)要圍繞新一輪國企改革的要點，以“管資本”為主線，圍繞國有企業(yè)、國有資本、境外投資以及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責任情況，制訂計劃，組織資源，采取多種形式實施多層面、多方位的審計，全面有效實現(xiàn)國企國資審計監(jiān)督全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴。

（四）加強企業(yè)審計資源整合，改進審計方式方法。

1.加強企業(yè)審計資源統(tǒng)籌和應(yīng)用，形成監(jiān)督合力。在國家審計開展之前、之中都可以利用其他部門和機構(gòu)審計和監(jiān)管的成果，但要注重核查和甄別質(zhì)量，特別是對于一些重大的或特殊的事項的審計，審計機關(guān)要牽頭，與外部審計、內(nèi)部審計、外部監(jiān)管部門等充分溝通協(xié)作，暢通審計成果的利用渠道。

2.改進項目計劃和審計組織管理方式，加快信息化建設(shè)以提供技術(shù)支撐。探索建立審計“一體化”工作機制，實現(xiàn)多專業(yè)有機融合、多層級優(yōu)勢互補、多部門高效協(xié)同；優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)，推進業(yè)務(wù)流程再造，創(chuàng)新審計方式方法，采取“1+N”的組織方式深化審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)數(shù)據(jù)庫及審計信息平臺等。

（五）探索人才培養(yǎng)機制，加強隊伍建設(shè)。

審計機關(guān)的企業(yè)審計人才隊伍數(shù)量少、結(jié)構(gòu)性矛盾突出。要堅持以人為本，加強黨的建設(shè)、企業(yè)審計隊伍建設(shè)和作風建設(shè)。有計劃、分步驟、有重點地開展審計干部能力素質(zhì)提升工程；探索審計機關(guān)的企業(yè)審計干部與國資、財政、紀檢等企業(yè)監(jiān)管干部、大型國企內(nèi)部審計干部的雙向交流渠道，推動企業(yè)審計干部隊伍整體素質(zhì)的提升。

三、深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的機制創(chuàng)新

（一）以服務(wù)國家治理為目標，以審計資源統(tǒng)籌和審計模式創(chuàng)新為抓手，形成將國企國資審計全覆蓋融入國企改革發(fā)展大局的經(jīng)常性審計工作機制。

各級審計機關(guān)應(yīng)加強對國有企業(yè)和國有資本審計工作的統(tǒng)籌謀劃，摸清審計對象的基礎(chǔ)，對國有企業(yè)的功能類別、資產(chǎn)規(guī)模和戰(zhàn)略地位進行區(qū)分，從而確定重點審計對象和審計頻次，制訂國有企業(yè)和國有資本審計計劃中長期規(guī)劃和年度計劃，從制度上明確審計頻次。加強國有企業(yè)和國有資本審計與其他專項審計的融通，實現(xiàn)項目統(tǒng)籌安排、協(xié)同實施。對管理層級較多的國有企業(yè)，審計機關(guān)重點審計一、二級企業(yè)和重大投資項目，構(gòu)建國家審計、社會審計、內(nèi)部審計等相結(jié)合的國企國資審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)審計全覆蓋。

（二）以創(chuàng)新境外審計工作機制為重點，以境內(nèi)外審計有機結(jié)合、探索境外審計全覆蓋為切入點，全面保障境外國有資產(chǎn)安全。

審計機關(guān)應(yīng)加強對境外資產(chǎn)的審計監(jiān)督，堅持境內(nèi)審計和境外延伸一體化，積極推動建立境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理數(shù)據(jù)、資料的境內(nèi)報送和歸集制度，逐步推進對境外國有資產(chǎn)審計全覆蓋。對國有企業(yè)境外國有資產(chǎn)的審計，審計機關(guān)可以綜合考慮審計經(jīng)費、審計人員構(gòu)成、審計期限等因素，采取在境內(nèi)查閱、審核、分析有關(guān)資料和詢問有關(guān)人員等方式為主，根據(jù)審計需要以及國際慣例、所在國（地區(qū)）法律規(guī)定等情況，赴境外進行現(xiàn)場核查和審計取證為輔的方式開展。此外，審計機關(guān)可以通過對境外國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)（國資監(jiān)管部門、商務(wù)部門、駐外機構(gòu)等）的審計，從體制機制上發(fā)現(xiàn)問題，從問題的源頭上提出解決的對策和方法，通過倒逼的方式促進和推動監(jiān)督機構(gòu)更好地履行職責。

（三）以審計大數(shù)據(jù)建設(shè)和案例庫建設(shè)為平臺，提升企業(yè)審計信息化水平，提高企業(yè)數(shù)字化審計建設(shè)的效率和功能。

積極探索利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的途徑，加強智慧審計，加強數(shù)據(jù)綜合利用力度，探索構(gòu)建國有資本運營的數(shù)據(jù)綜合利用平臺，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的審計對象數(shù)據(jù)庫，積極運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實施經(jīng)常性審計，加大數(shù)據(jù)集中和關(guān)聯(lián)分析力度，探索現(xiàn)場審計作業(yè)與后臺數(shù)據(jù)分析一體化的數(shù)字化審計方式，在確保數(shù)據(jù)信息安全前提下，探索對重點企業(yè)實施聯(lián)網(wǎng)審計，推進對國有企業(yè)的計算機信息系統(tǒng)安全性、可靠性和經(jīng)濟性的審計；在做好保密工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立國有企業(yè)電子數(shù)據(jù)定期報送制度，運用大數(shù)據(jù)預(yù)警和分析功能，借鑒預(yù)算執(zhí)行跟蹤管理的方法，對國有企業(yè)經(jīng)營動態(tài)進行監(jiān)控和分析。

（四）以建立完善企業(yè)內(nèi)部審計管理模式為依托，探索建立總審計師制度，形成指揮有力的企業(yè)內(nèi)審運轉(zhuǎn)機制，為完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系提供有力支撐。

一是督促國有企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度，完善內(nèi)部審計管理體制，建立相對獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，配備具有與職責相匹配的專業(yè)內(nèi)部審計人員，推進內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋。二是為提升內(nèi)審工作的獨立性和專業(yè)性水平，加快設(shè)立總審計師制度，即在大型國有企業(yè)集團內(nèi)部配備總審計師，選取具備較高政策理論水平和豐富審計工作經(jīng)驗的人員擔任，專職負責國有企業(yè)內(nèi)部審計工作，具體包括內(nèi)部審計的工作計劃審批、項目管理及質(zhì)量審核、報告批準和發(fā)布、審計整改、案件移送、重大審計信息審核及上報等工作。三是探索并推動國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)向企業(yè)黨組織、董事會負責和定期報告工作機制，每年由內(nèi)部審計機構(gòu)提出內(nèi)部審計工作報告，并提交同級審計機關(guān)，由審計機關(guān)對內(nèi)部審計質(zhì)量進行檢查。

（五）以部門聯(lián)動、信息共享和協(xié)同監(jiān)管為目標，建立健全各部門促進國企改革和國資監(jiān)督的配套機制，構(gòu)建國企國資市場化、法治化、信息化監(jiān)管方式。

一是要加強國家審計與相關(guān)監(jiān)管部門如國資監(jiān)管、巡視巡查、紀檢監(jiān)察、組織等相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全相關(guān)信息共享、案件移送反饋等機制，形成各部門共同促進國有企業(yè)改革和國資監(jiān)督的機制。二是探討建立軍地審計部門溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)合審計機制。在軍辦企業(yè)和軍工產(chǎn)品生產(chǎn)制造較為集中的地區(qū)，審計部門可探索建立軍地對國有企業(yè)審計的協(xié)作機制，建立信息共享機制、建立重大事項協(xié)商機制、建立問題線索移送機制、建立聯(lián)合審計機制等，打破軍地審計部門各管一段、封閉孤立的現(xiàn)狀，形成完整的監(jiān)督鏈條。三是探討建立異地審計協(xié)調(diào)機制。按照法律法規(guī)要求進一步簡化審計機關(guān)在異地對工商、稅務(wù)、銀行、房產(chǎn)等相關(guān)信息查詢程序，以及與當?shù)貙徲嫴块T、國資監(jiān)管、紀檢監(jiān)察等部門的信息共享和聯(lián)合審計機制，提升異地延伸審計效率和效果。

（六）以強化審計整改的制度建設(shè)、責任追究為重點，落實審計決定執(zhí)行、責任追究和移送案件部門聯(lián)動查處制度，建立完善企業(yè)長效風險防范機制。

一是推進建立審計整改閉環(huán)管理機制，著力解決審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題。積極協(xié)調(diào)國資部門，努力營造主管領(lǐng)導(dǎo)重視整改、有關(guān)部門聯(lián)合整改、審計機關(guān)督促整改的良好環(huán)境；加強審中即改，審后促改，細化審計整改措施和流程，真正達到“治已病、防未病”的目的。二是健全審計整改責任機制，嚴肅整改問責。各級審計部門應(yīng)建立整改檢查跟蹤機制，明確國企法人代表作為國企審計整改第一責任人，逐步研究推進整改報告公開。三是推進深化國企改革機制，切實解決國企審計屢審屢犯的困境。國企審計職能從“發(fā)現(xiàn)性控制”向“預(yù)防性控制”轉(zhuǎn)化，以國企審計結(jié)果問題導(dǎo)向原則完善制度設(shè)計層面的問題。

（七）以加強審計成果運用、建立健全審計結(jié)果信息公開制度為目標，推動審計監(jiān)督主動融入社會監(jiān)督體系，進一步提升企業(yè)審計震懾力和公信力。

首先，要完善法律法規(guī)或內(nèi)部制度中審計公開的內(nèi)容，明確規(guī)定審計應(yīng)公布的內(nèi)容范圍、方式以及追責辦法，使審計機關(guān)真正做到依法公布審計結(jié)果。其次，要全面推行審計結(jié)果公告制度，進一步增加國企國資審計公開內(nèi)容的廣度和深度，以“公開為原則，不公開為例外”，同時國有資產(chǎn)監(jiān)管的相關(guān)部門要按相關(guān)規(guī)定將追責問責情況定期向社會公告；第三，要加強審計整改和移送事項的情況公告，審計機關(guān)要跟蹤審計移送事項的查處結(jié)果，適時向社會公告。

（八）加強黨建和作風建設(shè)，創(chuàng)新企業(yè)審計人才培養(yǎng)機制和人力資源統(tǒng)籌機制，鍛造審計鐵軍，為審計工作發(fā)展提供堅強保障。

鑒于企業(yè)審計具有政策宏觀性強、社會敏感度高、影響范圍大等特點，以及當前審計人才培養(yǎng)及發(fā)展情況，審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)企業(yè)審計的業(yè)務(wù)特點，創(chuàng)新企業(yè)審計人才培養(yǎng)機制和人力資源統(tǒng)籌機制，提升審計隊伍的組織價值，為個人能力發(fā)揮和水平提升提供平臺和發(fā)展空間，并根據(jù)審計職業(yè)特點建立分類科學、權(quán)責一致的企業(yè)審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，為新時期深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督提供堅強保障。