社會政策范式變遷及其對完善我國社會政策的啟示
2019-02-19 09:25:15呂朝華
社會建設(shè) 2019年4期
呂朝華
現(xiàn)代社會政策產(chǎn)生于西方資本主義國家，自產(chǎn)生以來，即以提升社會成員福祉、促進社會公平為己任。在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后福利國家階段的高歌猛進后，社會政策因經(jīng)濟動蕩屢屢遭遇危機和挑戰(zhàn)。我國在改革開放以后，經(jīng)濟得到了迅猛的發(fā)展，人們的生活水平得到普遍提高。但不容忽視的是，一方面，某些群體因各種原因沒能充分共享經(jīng)濟發(fā)展成果，甚至陷入困境；另一方面，物質(zhì)生活水平提高的同時，廣大人民群眾在社會服務(wù)等方面的需要也日益提高。黨的十九大的召開，明確提出我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這些都對社會政策的建設(shè)提出了越來越高的要求。由于福利國家被公認為“高福利”，這種福利制度的另一面高稅收卻也有其弊端。尤其在經(jīng)濟動蕩時，福利制度往往被指責(zé)為使經(jīng)濟雪上加霜的一大因素。因此國內(nèi)有學(xué)者認為，中國社會政策的發(fā)展要吸取教訓(xùn)，避免高福利帶來的不良影響。然而，不僅沒有證據(jù)證明高福利對國家競爭力的影響，反而有多項證據(jù)表明國民福利與國家競爭力之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。①何植民：《社會政策新論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2018，第219頁；寧亞芳：《高社會福利水平創(chuàng)造國家競爭力——基于瑞典的實證研究》，《中州學(xué)刊》，2013（5）。因此，福利水平的高低并不是評價社會政策的有效標(biāo)準(zhǔn)。如何認識當(dāng)前社會政策發(fā)展，要求對社會政策發(fā)展過程中的關(guān)鍵性問題進行討論。本文借鑒范式、政策范式的分析框架，引入社會政策范式變遷這一概念，在對中西方社會政策在責(zé)任結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)、運行模式等方面發(fā)展變遷進行梳理的基礎(chǔ)上，對新時代我國社會政策的發(fā)展完善進行一些有針對性的探討。
一、社會政策范式變遷概念的提出
社會政策意指國家或社會為了應(yīng)對社會問題、提升成員福祉而做出的各種制度設(shè)計與安排，其宗旨與核心是實現(xiàn)社會的公平與正義，人的自由與發(fā)展。①李迎生、衛(wèi)小將：《社會政策與社會建設(shè)——兼談國際社會政策的新近趨勢對我國的啟示》，《社會學(xué)評論》，2013（3）。各種社會政策制度和實踐各有其特點，借用范式概念，將有助于厘清不同類型的社會政策實踐。
（一）范式與政策范式
學(xué)界廣為使用的“范式”概念，其系統(tǒng)闡釋源于美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩（Thomas S. Kuhn） 1962年出版的代表作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》。范式概念是庫恩歷史主義科學(xué)哲學(xué)的一個關(guān)鍵、核心的概念。它指的是從事某種特定學(xué)科的科學(xué)家們在這一學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)所達到的共識及其基本觀點，是一個學(xué)科共同體在研究準(zhǔn)則、理論架構(gòu)、概念體系、價值取向等方面的某些共同約定，尤其是通過研究實踐中的范例（examples）即“一組標(biāo)準(zhǔn)事例”來理解的共同約定和研究規(guī)則。在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，庫恩主要是以“范例”或“典范”的意義來使用“paradigm”。②楊斌：《庫恩的“范式”概念及其借用中的誤區(qū)》，《東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2010（6）。庫恩認為如果某些科學(xué)研究的成就滿足兩個基本的特征，即可稱為“范式”。這兩個特征是：“它們的成就空前地吸引一批堅定的擁護者，使他們脫離科學(xué)活動的其他競爭模式”；“同時，這些成就又足以無限制地為重新組成的一批實踐者留下有待解決的種種問題”。③托馬斯·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，金吾倫、胡新和譯，北京：北京大學(xué)出版社，2003，第9頁。
美國政治經(jīng)濟學(xué)家霍爾（Peter A. Hall）在1993年《范式、社會學(xué)習(xí)和國家: 以英國經(jīng)濟政策的制定為例》一文中，將歷史制度主義對“理念”的重視與范式這一概念結(jié)合起來，提出了政策范式的概念，用來區(qū)別具有總體性、內(nèi)核性不同的政策體系。在霍爾那里，政策范式指的是一套理念和標(biāo)準(zhǔn)的框架，它不僅明確政策的目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的工具種類，而且包括明確打算要解決的問題的本質(zhì)。霍爾認為，政策范式是一個政策制定者認為理所當(dāng)然并習(xí)慣于在其中開展工作、由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架。該框架決定了政策目標(biāo)、政策工具和政策要解決的問題的性質(zhì)。不同的政策范式，其政策取向、政策風(fēng)格，以及政策語言都是不一樣的。利用這個概念，霍爾分析了20世紀(jì)七八十年代英國宏觀經(jīng)濟政策從凱恩斯主義轉(zhuǎn)向貨幣主義的過程④Peter. A. Hall. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, 1993,25(3): 275-296.。
（二）社會政策范式及其變遷的相關(guān)研究
近年來，學(xué)者在社會政策的政策目標(biāo)、責(zé)任主體結(jié)構(gòu)、運作模式，以及社會政策的范式轉(zhuǎn)變方面，形成了大量研究成果。
從社會政策的政策目標(biāo)角度，在對反貧困社會政策進行研究時，有學(xué)者批評了很多國家以“自足”的理念為基礎(chǔ)的工作福利的社會政策，提出應(yīng)基于“個人與家庭可持續(xù)性”的概念，建構(gòu)新的社會政策范式。①Robert Leibson Hawkins. From Self-Sufficiency to Personal and Family Sustainability: A New Paradigm for Social Policy. Journal of Sociology and Social Welfare 2005, 32(4): 77-92.林卡通過梳理四種社會政策模式的演進軌跡，認為社會政策經(jīng)歷了聚焦反貧困、基本生活保障，到走向收入再分配、追求社會公正的進程。而這一進程客觀要求即是提升生活質(zhì)量和增進社會質(zhì)量。②林卡：《社會政策、社會質(zhì)量和中國大陸社會發(fā)展導(dǎo)向》，《社會科學(xué)》，2013（12）。關(guān)信平認為社會政策的目標(biāo)因各國不同國情有所差異，當(dāng)前我國的社會政策除了要達到保障和改善民生的基本目標(biāo)之外，還要有社會政治和經(jīng)濟方面的目標(biāo)。③關(guān)信平：《當(dāng)前我國社會政策的目標(biāo)及總體福利水平分析》，《中國社會科學(xué)》，2017（6）。韓柯子等則以全球社會政策治理為分析范式，評估了聯(lián)合國提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。④韓柯子、朱晨歌、王紅帥：《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)涵、進程與評估——從全球社會政策治理的視角》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018（6）。
從社會政策的責(zé)任主體的角度，若以國家、市場在社會福利供給中的角色為視角考察新中國社會政策的發(fā)展演變，可以大致將其分為三大階段，即國家統(tǒng)攬型社會政策時期、市場主導(dǎo)型社會政策時期及國家主導(dǎo)型社會政策時期。⑤李迎生：《國家、市場與社會政策：中國社會政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，《社會科學(xué)》，2012（9）。具體在政府責(zé)任方面，彭華民提出中國社會福利制度轉(zhuǎn)型要從工業(yè)主義范式轉(zhuǎn)向公民權(quán)利范式，建立組合式普惠型社會福利制度。⑥彭華民：《中國政府社會福利責(zé)任：理論范式演變與制度轉(zhuǎn)型創(chuàng)新》，《天津社會科學(xué)》，2012（6）。
從社會政策的運作模式角度，起源于蒂特馬斯對社會福利提供的選擇性福利供給與普遍性福利供給的劃分，中國學(xué)者認為應(yīng)建立適合中國國情的（適度）普惠型福利制度。以中央提出“基本公共服務(wù)均等化”為契機，中國普惠型社會福利制度的建構(gòu)可以針對基本福利和一般項目做相應(yīng)的制度安排。⑦李迎生：《中國普惠型社會福利制度的模式選擇》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014（5）。徐道穩(wěn)⑧徐道穩(wěn)：《社會發(fā)展與發(fā)展型社會政策》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2006（3）。、張偉兵⑨張偉兵：《發(fā)展型社會政策理論與實踐——西方社會福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對中國社會政策的啟示》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2007（1）。等學(xué)者介紹并分析了梅志里提出的發(fā)展型社會政策及邁克爾·謝若登提倡的資產(chǎn)建設(shè)為基礎(chǔ)的福利政策范式——重視資產(chǎn)對人們的極端重要性，一個以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策將尋求福利救助與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。楊團更是明確將資產(chǎn)社會政策稱為對社會政策范式的一場革命。⑩楊團：《資產(chǎn)社會政策——對社會政策范式的一場革命》，《中國社會保障》，2005（3）。也有學(xué)者將此過程看作社會政策研究主題從“收入為本”向“關(guān)系為本”，進而向“資產(chǎn)為本”的轉(zhuǎn)型。?? 譚兵：《當(dāng)代西方社會政策的新焦點與新趨勢》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2011（1）。? 考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，鄭秉文譯，北京：法律出版社，2003，第29-32頁。
從社會政策范式及范式轉(zhuǎn)變的角度，艾斯平-安德森根據(jù)社會的非商品化程度、不同國家在社會分層和社會團結(jié)、公民權(quán)利保障方面的表現(xiàn)，將福利國家制度劃分為自由主義、保守主義和社會民主主義三個范式。?? 譚兵：《當(dāng)代西方社會政策的新焦點與新趨勢》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2011（1）。? 考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，鄭秉文譯，北京：法律出版社，2003，第29-32頁。艾斯平-安德森的這種范式劃分主要是在不同的社會政治結(jié)構(gòu)之間對其中的社會政策模式進行橫向的比較。而此后更多的研究則是在一個國家內(nèi)部，以歷時性的視角梳理不同政治、經(jīng)濟、社會、文化條件下社會政策的發(fā)展軌跡。岳經(jīng)綸梳理了我國社會政策從計劃經(jīng)濟時代的“國家主義”到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段的“發(fā)展主義”，再到新時代的“人民中心主義”的范式演進，并認為這同時也是“社會身份本位”向“人類需要本位”轉(zhuǎn)變的過程。①岳經(jīng)綸、方珂：《從“社會身份本位”到“人類需要本位”：中國社會政策的范式演進》，《學(xué)術(shù)月刊》，2019（2）。梁君林指出社會政策范式轉(zhuǎn)型是指涉及公民福利的政策行為中核心理念的轉(zhuǎn)變。中國的社會政策范式轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為從二元分割的碎片式政策向普惠型一體化政策的轉(zhuǎn)變。②梁君林：《社會政策范式轉(zhuǎn)型視閾下的農(nóng)民工市民化》，《常熟理工學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)）》，2018（1）。韓央迪從福利多元主義、替代理論和互補理論出發(fā)，探討了第三部門在福利治理中的理論基礎(chǔ)及其實現(xiàn)路徑，闡明了福利治理視野下的福利改革路徑，并將社會政策發(fā)展歸納為政府范式—市場范式—治理范式的過程。③韓央迪：《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《國外社會科學(xué)》，2012（2）。
上述研究為理解社會政策發(fā)展過程中的一系列問題提供了多方面的視角，對分析我國社會政策發(fā)展及改革有很好的指導(dǎo)意義。但也應(yīng)看到，多數(shù)研究是基于社會政策某一要素——政策目標(biāo)、責(zé)任結(jié)構(gòu)、運作模式——的考察；或雖聚焦于社會政策范式的發(fā)展和變遷，但其主要基于不同社會政策的核心理念或某一角度進行研究。如國家主義、發(fā)展主義、人民中心主義的區(qū)分，是分別從社會政策在不同人群間的區(qū)隔、社會政策與經(jīng)濟政策之間從屬關(guān)系、政策目標(biāo)重心等角度對社會政策的不同階段進行界定。本文擬引入社會政策范式變遷這一概念，對社會政策發(fā)展變遷過程中，社會政策制定和實踐在政策目標(biāo)、責(zé)任結(jié)構(gòu)和運作模式等方面發(fā)生的變化，進行更綜合、切入實質(zhì)的討論。
（三）社會政策范式變遷的意涵
作為回應(yīng)社會上各個群體，尤其是弱勢群體社會需求、解決相關(guān)社會問題的重要社會設(shè)置，社會政策的發(fā)展在不同的歷史條件下呈現(xiàn)出不同的形式。要想較好地理解曾經(jīng)出現(xiàn)過的社會政策、正在發(fā)揮作用的社會政策，以及預(yù)測以后可能的社會政策發(fā)展趨勢，可以借助范式以及政策范式變遷的視角。
庫恩認為，科學(xué)的進步和發(fā)展靠的是科學(xué)范式的轉(zhuǎn)變，也就是說，當(dāng)已有的理論遇到不能解釋的現(xiàn)象時，就會催生出新的理論。當(dāng)把范式轉(zhuǎn)變運用于分析政策范式的轉(zhuǎn)變過程時，霍爾按照政策變化的程度分析了政策變化的三個序列。第一序列的變化指的是基本政策工具的水平變化，第二序列的變化涉及政策工具的變化，而第三序列的變化即是政策目標(biāo)的改變。他認為第三序列的變化——政策目標(biāo)的變化——代表了政策制定的知識框架的明顯的轉(zhuǎn)換，因此是最根本的。④Peter. A. Hall. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, 1993,25(3): 275-296.也就是說在政策范式變遷中，政策目標(biāo)是一個決定性的指標(biāo)。
以此為基礎(chǔ)，不少學(xué)者建構(gòu)了相關(guān)政策范式演變分析的框架，對政策實踐背后的價值取向、行動主體、政策工具等進行探討。較為典型的如由政策代理人作用、政策價值、政策工具構(gòu)成的SVT模型⑤嚴強：《社會轉(zhuǎn)型歷程與政策范式演變》，《南京社會科學(xué)》，2007（5）。；將問題本質(zhì)的界定、理念框架、基本政策工具作為范式的基本維度⑥鄭文換：《當(dāng)代社會政策的三大范式：社會質(zhì)量、財稅福利和社會發(fā)展》，《社會工作》，2016（3）。，等等。
以范式概念為基礎(chǔ)，借鑒政策范式的概念和相關(guān)研究，本文認為，社會政策范式變遷是指在不同的歷史階段，社會政策在政策目標(biāo)、責(zé)任結(jié)構(gòu)、運行模式等方面發(fā)生的根本性轉(zhuǎn)變。這一概念是基于庫恩對科學(xué)發(fā)展過程中實踐與科學(xué)之間互相推動變化的基本規(guī)律，以及霍爾對政策進行比較分析的框架，對社會政策的制定和實踐過程進行具體分析的工具。
在這一概念中，政策目標(biāo)、責(zé)任結(jié)構(gòu)、運行模式成為衡量社會政策發(fā)展變遷量變還是質(zhì)變的幾個根本維度。其中，政策目標(biāo)隱含了對社會政策意欲解決的問題的界定，以及相應(yīng)的社會政策價值觀，但比價值觀更易考察；責(zé)任結(jié)構(gòu)指的是在社會政策的制定和實施中的起主導(dǎo)和主要作用的主體之間的關(guān)系；運行模式則涉及各主體為實現(xiàn)政策目標(biāo)各自的行動方式和機制。而概念中的變遷，與轉(zhuǎn)變相比，能體現(xiàn)出政策在不同的歷史時期發(fā)生變化的同時對此前有益經(jīng)驗的保留和繼承。
二、西方社會政策范式變遷軌跡
現(xiàn)代社會政策的出現(xiàn)源于英國的公共救濟實踐。為了解決1348—1349年黑死病之后出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象和勞動力短缺問題，英國政府先后于1351年、1388年制定了《勞工條例》（the Statute of Labourers）和濟貧法案（the Poor Law Act）用以控制工資和勞動者的流動。1576年，地方上開始實行《濟貧法規(guī)》（the 1576 Poor Relief Act），該法規(guī)規(guī)定，向乞丐提供一定的實物救濟，是為了使他們能夠憑借此項救濟從事某種勞動，以此來償還救濟。1601年英國以1576《濟貧法規(guī)》為基礎(chǔ)，頒布《濟貧法》（亦稱舊《濟貧法》），以教區(qū)為單位對幾類窮人進行救濟。①尼古拉斯·巴爾：《福利國家經(jīng)濟學(xué)》，鄭秉文等譯，北京：中國勞動社會保障出版社，2003，第16頁。19世紀(jì)末，統(tǒng)一后的德國在加快工業(yè)化、城市化進程的同時，也出現(xiàn)了勞工問題。德國國會于1884年通過工傷保險法案、1889年通過老年和殘疾社會保險法，首開社會保險之先河。三大社會保險法的實施奠定了德國社會保險制度的基礎(chǔ)，并成為其他資本主義國家效仿的對象。1942 年，英國社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會主席著名經(jīng)濟學(xué)家貝弗里奇爵士在對現(xiàn)行的國家社會保險方案及相關(guān)服務(wù)進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了又名為“貝弗里奇報告”的《社會保險和相關(guān)服務(wù)》報告，為二戰(zhàn)后英國重建社會保障制度勾畫了宏偉的藍圖。二戰(zhàn)后上臺的工黨政府將該報告的設(shè)想付諸實施，英國遂成為“福利國家”的搖籃，在西方世界率先建立了福利國家制度。20世紀(jì)70年代資本主義世界陷入“滯脹”，使福利國家面臨巨大的財政壓力，產(chǎn)生福利國家危機。各個國家開始對社會政策進行反思，并在尋求社會與經(jīng)濟平衡發(fā)展②劉倩：《在失衡中平衡：福利國家理念政策的兩難抉擇及其對我國的啟示》，《法學(xué)評論》，2016（5）。、調(diào)整國家、社會、個人等不同主體責(zé)任結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的運作模式方面進行了廣泛而深刻的變革。
由此，從典型國家社會福利制度建設(shè)的標(biāo)志事件上看，西方社會政策的產(chǎn)生和發(fā)展大致可以劃分為社會救濟階段、社會保險階段、福利國家階段、后福利國家階段。
若以社會政策范式變遷為視角，或者說根據(jù)社會政策在政策目標(biāo)、責(zé)任結(jié)構(gòu)、運行模式這三個方面的變化來重新審視這一歷史，西方社會政策的發(fā)展和演變歷程可以從以下幾個方面來認識：
（一）從主要為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，逐漸過渡到社會性凸顯，繼而尋求經(jīng)濟與社會發(fā)展的平衡
從《濟貧法》的出現(xiàn)就可以看出，當(dāng)時社會政策的使命本質(zhì)上是服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展對穩(wěn)定的勞動力供應(yīng)的需求。有不少學(xué)者認為，18世紀(jì)的《濟貧法》既是一種救濟制度，也可以看作是一種就業(yè)制度。1834年《新濟貧法》開始實施，其經(jīng)濟功能從舊《濟貧法》保證農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模從而保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變成提供大量自由流動的勞動力，以適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展為主。③丁建定：《試論英國濟貧法制度的功能》，《學(xué)?！罚?013（1）。顯然，這一時期的社會政策在適應(yīng)和促進工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面的功能是主要的。
而從德國社會保險立法的先后順序可以看出，國家首先認可的是大量重工業(yè)雇傭勞動帶來的職業(yè)危險，繼而是失業(yè)和年老帶來的收入中斷的風(fēng)險。①鄭尚元：《德國社會保險法制之形成與發(fā)展——歷史陳思與現(xiàn)實啟示》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2012（7）。這一社會保險體系的建立，使社會政策除了為經(jīng)濟發(fā)展提供勞動力供應(yīng)的保障之外，更多地體現(xiàn)出對老年人、殘障人士等弱勢人群基本生活水平的保障，兼有經(jīng)濟性和社會性。
到了福利國家階段，社會政策的社會性凸顯出來?！敦惛ダ锲鎴蟾妗访鞔_了社會政策在提供收入保障、消除貧困方面的基礎(chǔ)作用，提出了涵蓋社會救助、社會保險和社會福利的完整規(guī)劃，使社會政策真正以保障居民基本生活需要為出發(fā)點，并且惠及全民。這一制度因其保障內(nèi)容和對象范圍的廣泛性，被形象地稱為“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠┙o制度。然而，福利國家的運作需要以一定的經(jīng)濟增長率為前提和基礎(chǔ)，只有社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展，這樣的社會政策才是可持續(xù)的。
20世紀(jì)70年代的“滯脹”以及逐漸明朗的老齡化趨勢，使這樣的制度面臨空前的危機。在巨大的財政壓力下，福利國家紛紛開始反思并著手改革②胡連生：《論西歐福利國家的危機及其未來走向》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2015（4）。，社會政策從此進入后福利國家階段。在各個國家的眾多改革措施中，特別關(guān)鍵的一點即是強調(diào)社會政策為經(jīng)濟發(fā)展提供支持的功能。比如，德國旨在鼓勵失業(yè)者重返勞動力市場，從而提升勞動力市場的靈活性的“2010議程”③林閩鋼、李緣：《福利國家積極勞動力市場政策的類型化及其改革取向》，《勞動經(jīng)濟研究》，2016（4）。、美國和英國實行的“工作換福利”計劃，以及荷蘭實施的彈性的就業(yè)政策和積極的勞動力政策等，都收到了很好的效果和評價④熊躍根：《全球化背景下福利國家危機與變革的再思考》，《學(xué)?！罚?010（4）。。
（二）從國家承擔(dān)最小責(zé)任到國家背負最大責(zé)任，繼而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下多元主體參與福利治理
從1601年英國《濟貧法》開始算起，社會政策已有四百余年的歷史，在這幾百年里，從社會政策的主體角度大致可以分為三個時期：市場主導(dǎo)的自由資本主義時期、國家處于核心地位的國家干預(yù)時期，以及對前兩個時期進行反思、試圖凸顯社會角色的第三條道路時期。⑤李迎生：《中國社會政策的改革與創(chuàng)新》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015，第189頁。在以社會救濟為主要形式的階段，貧困主要被看作個人和家庭的責(zé)任，國家只在個人和家庭陷入貧困、無法維持最低生活水平甚至危及生存之后，才給予最低水平的救濟。因此，這一階段的社會政策，國家在其中只承擔(dān)很少的責(zé)任。19世紀(jì)后期，以德國頒布一系列社會保險法為標(biāo)志，國家借鑒行會中社會互助及商業(yè)保險的經(jīng)驗，幫助勞動者抵御多方面風(fēng)險，以保證其基本生活水平。這體現(xiàn)了國家將保障社會成員免于淪為貧困作為自己的責(zé)任，開始進行積極的國家干預(yù)。與社會救濟階段的社會政策相比，國家承擔(dān)了更多的責(zé)任。二戰(zhàn)后，隨著福利國家的陸續(xù)建成，這種國家干預(yù)達到頂峰。福利國家針對全體公民的不同情形，設(shè)計了社會救助、社會保險和社會福利的全方位保障規(guī)劃。國家對公民的責(zé)任承擔(dān)不僅涉及其生存，更是觸及生活的各個領(lǐng)域和階段。20世紀(jì)70年代以后，資本主義世界遭遇經(jīng)濟“滯漲”危機，使福利國家遭遇批評和質(zhì)疑。各種思潮對福利國家的走向提出了自己的方案，而首要的問題即是厘清社會政策各個主體的責(zé)任劃分。比如，后現(xiàn)代主義的社會福利觀強調(diào)社會價值倫理中差異性和互相依賴性的平衡，在滿足社會共同需求的同時，鼓勵社會成員就自身特殊需求積極自主表達與對話、增強自身的能力，并對自己和他人負責(zé)。①郭偉和：《新趨勢和新思維——西方積極發(fā)展性社會福利政策和后現(xiàn)代主義社會福利觀》，《中國民政》，2005（8）。吉登斯闡述其“第三條道路”思想時引用了瑞典經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·林貝克（Assar Lindbeck）對國家提供福利產(chǎn)生道德公害的言論：雖然從人道主義出發(fā)，國家對公民的援助負有義務(wù)，但其提供的救助越多，發(fā)生道德公害和欺詐的可能性也越大。②安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復(fù)興》，北京：北京大學(xué)出版社，2000，第119頁；第121頁。在此基礎(chǔ)上，吉登斯明確指出，個人積極承擔(dān)風(fēng)險“往往對個人和更大的社會都有利”。③安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復(fù)興》，北京：北京大學(xué)出版社，2000，第119頁；第121頁。受這些思潮影響，各國對社會政策進行變革。以德國養(yǎng)老保險制度的改革為例，1990年德國統(tǒng)一以后，德國政府陸續(xù)出臺了一系列措施，將此前實行多年的僅僅依靠法定養(yǎng)老保險的“唯一支柱”模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞ǘㄉ鐣B(yǎng)老保險、“里斯特”養(yǎng)老金④因施羅德政府采用了養(yǎng)老保險專家瓦爾特·里斯特（Walter Riester）提出的改革方案——在法定養(yǎng)老保險之外建立單獨的基金，相關(guān)的改革因此被稱為“里斯特養(yǎng)老金”。和企業(yè)內(nèi)部的養(yǎng)老保險一起組成的養(yǎng)老保險的“三層模式”，完成了養(yǎng)老保障制度的重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整。⑤劉濤：《德國養(yǎng)老保險制度的改革：重構(gòu)福利國家的邊界》，《公共行政評論》，2014（6）。在這樣的福利體制下，個人和家庭對自我的保障責(zé)任增加，市場也在國家的調(diào)控下參與到社會福利的提供中來。
（三）從物資補貼為主轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁C會、培養(yǎng)能力、增進資產(chǎn)積累
在社會政策發(fā)展初期，對貧困的理解僅僅是停留在作為外顯結(jié)果的收入和物資匱乏。隨著反貧困實踐的展開和反貧困研究的深入，對貧困的理解也在變化。致貧的原因——尤其是非經(jīng)濟原因——被納入貧困概念。貧困不僅是可支配資產(chǎn)的匱乏，更是獲取資源的能力的缺乏。更進一步看，個人和家庭的貧困作為一個社會現(xiàn)象，事實上有著深刻和廣泛的社會原因。身處等級格局的底部、權(quán)利的缺失和弱化、遭受社會制度的多方位排斥，都是導(dǎo)致貧困的社會基礎(chǔ)，也是傳統(tǒng)給錢給物式的反貧困策略失效的根源。社會排斥常常是游戲規(guī)則的缺陷造成的。而社會政策研究的目標(biāo)就是要找出規(guī)則的不完善之處，修訂游戲規(guī)則，使之盡可能地惠及每一個社會成員，從而使政策的結(jié)果趨于更合理、更公平。⑥唐鈞：《社會政策的基本目標(biāo)：從克服貧困到消除社會排斥》，《江蘇社會科學(xué)》，2002（3）。因此，近年的社會政策實踐越來越注重對貧弱群體賦權(quán)、促進社會融合。將反貧困與縮小貧富差距、促進社會融合的目標(biāo)統(tǒng)一起來。在社會政策學(xué)界出現(xiàn)的“缺乏說”“能力說”“排斥說”與“地位說”，⑦唐鈞：《社會政策的基本目標(biāo)：從克服貧困到消除社會排斥》，《江蘇社會科學(xué)》，2002（3）。逐漸影響到社會政策實踐的變遷。多個國家出現(xiàn)“福利到工作”（welfare to work）的轉(zhuǎn)變。比如，布萊爾工黨政府確定其社會政策的基本思路就是要用以促進就業(yè)為主的“第二代福利”替代以社會救濟為主的第一代福利。認為社會開支的目的是要為人民提供機會擺脫救濟，而不是將這些人養(yǎng)起來。⑧托尼·布萊爾：《新英國：我對一個年輕國家的展望》，曹振寰譯，北京：世界知識出版社，1998，第168-173頁。發(fā)展型取向的社會投資觀認為，社會政策的主要目標(biāo)不是“再分配”，而是“預(yù)分配”（pre-distribution），即通過增強人們在初次分配中的競爭力，來提高他們依靠自己來積累財富的能力，從而達到抵御社會風(fēng)險的目的。這一方式明顯區(qū)別于以往的通過再分配方式來對社會風(fēng)險進行事后的補償。⑨李姿姿：《社會投資：歐洲福利國家改革的新趨勢》，《國外理論動態(tài)》，2016（12）。近年來以邁克爾·謝若登教授為代表和倡導(dǎo)者的資產(chǎn)建設(shè)社會政策，致力于推動“資產(chǎn)”為基礎(chǔ)的社會救助機制，致力于貧困家庭資產(chǎn)累積，實現(xiàn)了反貧困方式從生活救助到資產(chǎn)建設(shè)的轉(zhuǎn)變。⑩李迎生、乜琪：《社會政策與反貧困：國際經(jīng)驗與中國實踐》，《教學(xué)與研究》，2009（6）。
三、中國社會政策范式變遷軌跡
相比于西方社會政策的四百余年歷史，我國社會政策發(fā)展時間較短。以改革開放為分界點，計劃經(jīng)濟體制下的社會政策和市場經(jīng)濟體制下的社會政策呈現(xiàn)出不同的特點。1951年2月，當(dāng)時的政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例法》，基本確立了我國面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保險制度。除了勞動保險，城鎮(zhèn)職工還享受一系列的社會福利。在農(nóng)村，新中國建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度。此外，新中國還建立了優(yōu)撫安置制度以及社會救濟制度。改革開放以后，國家陸續(xù)對社會政策的各領(lǐng)域進行改革。如，1997年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、1999年的《城市居民最低生活保障條例》等。2003年以后，國家陸續(xù)出臺了一系列政策，如通過2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》建立了面向城市流浪乞討人員的社會救助政策；2003年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》、2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等建立了低收入家庭保障性住房建設(shè)的制度體系；2014年《社會救助管理辦法》建立了一個開放性的社會救助制度，等等。一系列制度的建立和不斷完善標(biāo)志著我國社會政策的發(fā)展進入新階段。
以社會政策范式變遷為視角，我國社會政策發(fā)展變遷軌跡可以概括為如下幾個方面：
（一）從強調(diào)保障人民基本權(quán)利，到提升人民生活質(zhì)量，再到縮小貧富差距、追求社會公正
建國后我國的社會政策沒有自己獨立的地位，事實上是從屬于計劃經(jīng)濟體制。受樸素的平均主義影響，當(dāng)時的社會政策十分注意避免不同行業(yè)間收入差距的擴大，并且在建構(gòu)政策的過程中，對人民基本權(quán)利的重視程度明顯超過對其基本生活質(zhì)量需求的保障。這導(dǎo)致人民生活水平普遍較低，并且事實上意味著對能力較強、貢獻較大的社會成員的不公平。因此這一階段的社會政策重平均而不是公平公正。①吳忠民、韓克慶等：《中國社會政策的演進及問題》，濟南：山東人民出版社，2009，第72-78頁。改革開放以后，市場經(jīng)濟體制逐漸確立，受“效率優(yōu)先、兼顧公平”的影響，并結(jié)合“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，事實上對效率更為看重，而沒能兼顧到公平。由此帶來的后果就是我國在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初呈現(xiàn)出越來越大的收入差距。進入新世紀(jì)后，尤其是近年來我國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，要求我國社會政策既要考慮現(xiàn)有社會問題，又要適應(yīng)新的機遇和挑戰(zhàn)。2007年我國明確將覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為建設(shè)目標(biāo)，2013年，這一體系初步形成。我國已全面建立了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系框架，成功建成世界上規(guī)模最大、覆蓋人口數(shù)量最多的社會保障體系。②林閩鋼：《中國的“社保奇跡”：發(fā)展機理與制度轉(zhuǎn)型》，《人民論壇（學(xué)術(shù)前沿）》，2018（14）。2013年習(xí)近平總書記第一次提出“堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一”的新思路。③王思斌：《積極托底的社會政策及其建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》，2017（6）。近年國家又出臺一系列政策，下大力氣推進農(nóng)村扶貧工作。這些都表明我國社會政策在努力提升全民生活質(zhì)量，縮小群體間差距，力求實現(xiàn)社會公正。
（二）從國家承擔(dān)最大責(zé)任，到市場化改革，再到政府主導(dǎo)下多元主體參與福利治理
建國以后，依托社會主義計劃經(jīng)濟體制，我國建立了國家統(tǒng)攬型社會福利制度④李迎生：《國家、市場與社會政策：中國社會政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，《社會科學(xué)》，2012（9）。，在城市，國家力量與單位制相結(jié)合，建立了全面的社會保障制度，以及各種免費福利、生活補貼；在農(nóng)村，國家力量與集體經(jīng)濟制度相結(jié)合，建立了以農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村五保救助等制度為代表的農(nóng)村社會福利體系。國家在城鄉(xiāng)社會福利體系中扮演的絕對主體地位。隨著改革開放的深入展開，“市場”“效率”等理念被引入以改革社會福利體制。1993年十四屆三中全會第一次把社會保障制度的改革作為建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要環(huán)節(jié)提了出來。此后，從中央到地方，從官方文件到學(xué)術(shù)討論，甚至是新聞媒體都開始倡導(dǎo)國家責(zé)任的有限性，強調(diào)個人、家庭和社會的責(zé)任，主張權(quán)利與義務(wù)的對等，強調(diào)效率與公平相結(jié)合，提倡市場化。①胡薇：《國家回歸：社會福利責(zé)任結(jié)構(gòu)的再平衡》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社 ，2012，第57頁。國家在公共服務(wù)領(lǐng)域大幅撤退，將提供社會福利的主角讓位給市場，開啟了我國社會政策的市場化時代?！笆袌龌钡纳鐣咴诮逃歪t(yī)療領(lǐng)域表現(xiàn)最為明顯。市場化導(dǎo)向的社會政策加重了個人的負擔(dān)，使得社會政策不能取得自身既定的目標(biāo)。進入21世紀(jì)以來，國家逐漸轉(zhuǎn)變在社會政策領(lǐng)域的職能，通過加大力度支持社會公益慈善事業(yè)、購買社會服務(wù)、推進社會工作職業(yè)化等方式，將市場、個人及家庭、社區(qū)、社會等多種主體有效地納入到社會政策體系中，形成多元福利治理的新局面。
（三）從差異式、不完整式提供公共物品到整合、全面性地滿足社會成員多層面需求
從社會政策的運行模式上看，我國社會政策在提供公共物品以滿足社會成員多層面需求方面，一直執(zhí)行的是差異式、不完整式的路線。具體表現(xiàn)為：在行業(yè)間、地區(qū)間、群體間差異化地設(shè)置社會福利項目②李迎生、呂朝華：《社會主要矛盾轉(zhuǎn)變與社會政策創(chuàng)新發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2018（1）。；在整個社會政策體系中，面對基本生存需要的政策居多，著眼于機會、參與及社會融合的政策很少。這樣的特點帶來的結(jié)果就是，一些弱勢群體的生活水平長期在貧困線上下，得不到有效的改善，不能形成對貧困的阻斷效果。進入新世紀(jì)以來，國家逐漸加強對社會政策促進社會公平的重視，社會福利的提供在項目設(shè)置、覆蓋范圍等方面有了明顯改善。十九大報告明確指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在強調(diào)提高保障和改善民生水平時，十九大報告再次強調(diào)，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。這些都表明，我國社會政策在新時代進入要滿足人民群眾的多層次需要的更高的發(fā)展階段。
四、社會政策范式變遷視野對完善中國社會政策的啟示
由上文對西方和我國社會政策范式變遷的追溯可以看出，雖然中國和西方國家建立和建設(shè)社會政策的歷史背景不同、具體制度規(guī)定存在差異，但是在社會政策范式變遷的視野下，還是體現(xiàn)出一些相似性。其相似性主要表現(xiàn)為，社會政策自出現(xiàn)以來，在目標(biāo)定位、責(zé)任結(jié)構(gòu)以及運行模式方面經(jīng)歷了一個否定之否定的螺旋式上升的基本發(fā)展過程，而且變遷的趨勢存在一定的相似性。
這一點對我國作為后發(fā)國家完善社會政策體系提供了重要啟示——社會政策保障困難人群、促進社會公正的作用能否以及在多大程度上實現(xiàn)，不僅取決于具體制度設(shè)置，更為關(guān)鍵的是社會政策的整體安排能否以經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展協(xié)調(diào)為前提；在責(zé)任分配上，是否能以國家為主導(dǎo)，充分調(diào)動市場、個人、家庭及社會各方的主動性；在政策運行上能否惠及全民，并幫助各類人群擁有自我發(fā)展的動機和能力。基于以上討論，在進一步完善中國社會政策時應(yīng)從下述幾方面入手：
（一）在經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展中，推動我國社會政策從再分配式社會政策向發(fā)展型社會政策轉(zhuǎn)變
從中西方社會政策范式變遷中可以看出，任何的極端化或者矯枉過正的選擇，都不利于社會政策的長遠發(fā)展，也不利于社會的整體進步。過度強調(diào)社會政策服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，會使社會政策偏離社會公平的價值基礎(chǔ)①李迎生：《中國社會政策改革創(chuàng)新的價值基礎(chǔ)——社會公平與社會政策》，《社會科學(xué)》，2019（3）。和政策目標(biāo)，而僅著眼于以收入、財富再分配的傳統(tǒng)社會政策也被證明不能持續(xù)發(fā)展。因此，社會政策的制定要綜合考慮在相應(yīng)的歷史條件下經(jīng)濟發(fā)展的要求，使社會政策能與經(jīng)濟發(fā)展相得益彰。這就要求將社會政策的對象置于社會經(jīng)濟發(fā)展的整體進程中，將其看作新時代生產(chǎn)力的來源和共享經(jīng)濟發(fā)展成果的平等主體。
從新時代經(jīng)濟發(fā)展要求上看，科技創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新對人力資本提出了更高的要求。這就需要更多全面、高質(zhì)量的教育和知識技能培訓(xùn)、健康服務(wù)，以及更加有效的社會保障和福利供給。②關(guān)信平：《積極社會政策引領(lǐng)下的整體發(fā)展模式：論我國新時代的發(fā)展新動力》，《國家治理》，2018（11）。從社會政策對象的優(yōu)勢上看，享受社會政策幫助的人依然有其經(jīng)濟、社會價值。比如，殘障人士因其不同于別人的生活方式，往往培養(yǎng)出特殊的才能。而這些殘障人士個人與市場之間的聯(lián)系，則需要相關(guān)部門從中提供幫助。比如，支持殘障人士及家庭之間互助團體、為殘障人士服務(wù)機構(gòu)與有需要的企業(yè)建立鏈接、支持社會企業(yè)的發(fā)展等。
（二）規(guī)范各福利主體間的關(guān)系，形成合理的社會福利責(zé)任結(jié)構(gòu)
近年來，受福利多元主義、福利治理主體多元化的影響，個人、家庭、市場、社區(qū)、社會團體等多主體作用受到重視，各種社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)蓬勃發(fā)展。以國家和社會之間的關(guān)系為例，在各地政府購買社會服務(wù)的大形勢下，我國第三部門，尤其是社會工作機構(gòu)發(fā)展迅速，在很多領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，但也面臨很多困難，大致可以概括為資源層面、管理層面和環(huán)境層面。③劉杰、田毅鵬：《本土情境下中國第三部門發(fā)展困境及道路選擇》，《社會科學(xué)研究》，2010（5）。這些困境的出現(xiàn)，有一個共同的根源就是第三部門與政府之間的關(guān)系問題。一方面，在政策制定和實施過程中的很多限制，導(dǎo)致第三部門的發(fā)展受限，服務(wù)成效大打折扣。另一方面，有些地方政府在購買服務(wù)實踐中存在程序欠規(guī)范、隨意性較大等問題，其背后則是尋租、逐利、監(jiān)管失靈等因素。④王家合、趙琰霖：《我國政府購買服務(wù)政策：演進、特征與優(yōu)化》，《學(xué)習(xí)論壇》，2018（4）。而每一種情況共同的不良后果就是服務(wù)成效大打折扣，損害了納稅人和服務(wù)對象的權(quán)益。
因此，對社會政策責(zé)任結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善，應(yīng)當(dāng)更加具體地體現(xiàn)在政策制定和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。要增強社會政策的對象在社會政策過程中的主體性，建構(gòu)和完善專業(yè)人員和服務(wù)使用者聯(lián)合敘述建構(gòu)問題和解決方案的新模式。⑤郭偉和：《新趨勢和新思維——西方積極發(fā)展性社會福利政策和后現(xiàn)代主義社會福利觀》，《中國民政》，2005（8）。在政策文本制定、政策實行過程中，規(guī)范各個主體的責(zé)任、權(quán)利以及工作程序，加強信息公開，增強政府、獨立第三方對過程、效果的監(jiān)督和評估等工作。
（三）社會政策改革的重心應(yīng)置于提高困難群體的自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?/h3>
黨的十八大以來精準(zhǔn)扶貧成為扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路，也取得了一定的成效。但是，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)實施和精準(zhǔn)脫貧的一系列要求，在各地轟轟烈烈的落實過程中反而在不同程度上表現(xiàn)出形式化、急功近利的后果，甚至落入政績思維的窠臼。這不利于目標(biāo)群體的長期穩(wěn)定脫貧。聯(lián)合國在 20世紀(jì)50年代提出“社會發(fā)展”的概念，并通過社會發(fā)展項目支持第三世界國家的發(fā)展。1968年，聯(lián)合國第一屆國際社會福利部長會議就提出了“發(fā)展型社會福利”的觀點，在1979年，聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會通過《加強發(fā)展性社會福利政策活動方案》，重申了“發(fā)展性社會福利”的新理念。⑥向德平：《發(fā)展型社會政策及其在中國的建構(gòu)》，《河北學(xué)刊》，2010（4）。這一種政策范式強調(diào)社會政策的生產(chǎn)性，強調(diào)其社會投資的性質(zhì)，強調(diào)對人力資本的投資，從而增加貧困人口的資產(chǎn)累積，增強其抵御風(fēng)險的能力，應(yīng)當(dāng)在我國社會政策改革與完善中大力推廣。此外，隨著對貧困的認識不斷深化，以阿瑪?shù)賮啞ど哪芰ω毨Ю碚摓榛A(chǔ)，聚焦貧困人口的生計的可持續(xù)生計分析框架，近年來在聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)的推動下進入一些國家的政策實踐。雖然可持續(xù)目標(biāo)的實踐還面臨一些挑戰(zhàn)①韓柯子、朱晨歌、王紅帥：《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)涵、進程與評估——從全球社會政策治理的視角》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018（6）。，但因其兼具發(fā)展觀和能力建設(shè)取向的顯著特點，有助于促進貧困人口的自我發(fā)展，值得大力推廣。
本研究使用社會政策范式變遷的概念，意在揭示不同歷史階段的社會政策在政策目標(biāo)、責(zé)任結(jié)構(gòu)、運行模式三個主要方面的變遷，決定了社會政策范式之間的內(nèi)在區(qū)別。本文側(cè)重于對社會政策范式變遷中國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，未在每一個階段進行明確的類型劃分，存在一定的局限。
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