高起點統(tǒng)籌謀劃 全聚焦精準發(fā)力
——金湖縣著力打造農(nóng)房改善蘇新樣板

■ 張孝坤

金湖縣地處江蘇淮安、揚州、安徽滁州兩省三市交界處，全縣域被高郵湖、寶應(yīng)湖、白馬湖三湖環(huán)繞，一縣坐擁三湖，全國唯一。素有“淮上明珠”“蘇北小江南”之美譽?？h域總面積1395平方公里，其中水域面積420平方公里。全縣人口37萬，轄8個鎮(zhèn)（街道）、1個省級開發(fā)區(qū)、1個市級開發(fā)區(qū)、7個國有農(nóng)林場圃，是淮安市首家全面小康縣。

金湖縣共有120個行政村(居)、1321個自然村，6.47萬個農(nóng)戶，村莊分布比較零散，縣域自然村密度約0.72個/平方公里。全縣擁有村莊建設(shè)用地約62.19平方公里，占縣域總面積的4.46 %，用地非常粗放，屬于典型的里下河地區(qū)村莊布局特點，即沿河沿路帶狀分布，用地非常不集約。

從金湖縣的村莊建設(shè)情況來看，總體有四個特點：一是村莊數(shù)量多、規(guī)模小、空間布局分散，呈現(xiàn)星羅棋布狀態(tài)。二是人均村莊建設(shè)用地量較大，村莊用地較粗放，不夠集約。三是村莊的建設(shè)年代久總體水平不高。四是每個行政村僅有一個綜合服務(wù)中心，包括村委會、衛(wèi)生室、圖書室、老年活動室和室外體育活動設(shè)施等，輻射范圍太大，偏遠的村民到村里辦事非常困難。

一、現(xiàn)存主要問題

（一）村莊布局相對零散，土地資源浪費較大

金湖縣先后歷經(jīng)兩次撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，雖然部分鎮(zhèn)（街道）在區(qū)劃調(diào)整后相繼建設(shè)了一些新型社區(qū)，整體搬遷了一些村莊，但全縣大多數(shù)村莊處于分散居住，造成一定的土地資源浪費。同時，不少農(nóng)戶在縣城或者外面的大城市買了新房居住后，老房子仍然閑置空關(guān)，導(dǎo)致了許多的村莊成為“空心村”，不僅造成土地資源極大浪費，還加劇了農(nóng)村面貌和人氣的蕭條。

（二）公共資源成為短板，城鄉(xiāng)“二元”差距明顯

與江蘇省蘇南發(fā)達地區(qū)相比，金湖縣公共資源本來總體相對薄弱。與縣城區(qū)相比，全縣各鎮(zhèn)（街道）公共基礎(chǔ)設(shè)施配套就更加顯得不足。主要表現(xiàn)在教育資源分配不均、醫(yī)療資源不足、農(nóng)村文化、體育、娛樂、休閑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，農(nóng)民就學(xué)就醫(yī)困難，文化體育生活水平貧乏。加之農(nóng)村絕大多數(shù)青壯年勞力都外出務(wù)工，農(nóng)村村莊空心化、農(nóng)村老齡化日趨嚴重，城鄉(xiāng)“二元”化差距不斷拉大。

（三）人居環(huán)境衛(wèi)生堪憂，常態(tài)整治勞民傷財

一是生活垃圾、建筑垃圾量多面廣，常態(tài)化清理難度很大。二是廁所多以旱廁為主，夏季容易滋生蚊蠅很不衛(wèi)生。少數(shù)村莊養(yǎng)殖大戶的畜禽糞便給地表水、地下水以及空氣帶來較為嚴重的污染，對農(nóng)民群眾健康造成極大的影響。三是農(nóng)民環(huán)保意識差，隨意丟棄垃圾現(xiàn)象禁而不止，每年農(nóng)村環(huán)境整治需要投入大量的人力、物力和財力，牽制了鎮(zhèn)（街道）村干部的大量工作精力。

（四）房屋建筑風(fēng)格老化，居住質(zhì)量水平不高

農(nóng)村住房建筑風(fēng)格雜亂不一，農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)民房屋建設(shè)年代久，建筑缺乏科學(xué)規(guī)劃，沒有按照建筑質(zhì)量標準建設(shè)，往往由農(nóng)民按照自己的傳統(tǒng)喜好進行修建，布局較亂，抗陰雨、地震等自然災(zāi)害能力差，美觀性與建筑質(zhì)量都不高。農(nóng)民住宅大多以1 ～ 2層獨立式住宅為主，不少的農(nóng)戶住房雖然經(jīng)過多次翻新改建，但是仍然改不了傳統(tǒng)的落后俗套，加上村莊零亂，居住分散，農(nóng)民群眾的居住質(zhì)量生活水平普遍不高。

二、金湖縣推進農(nóng)房改善工作的主要做法

（一）多層次規(guī)劃布局，有效破解“人往哪里去”問題

金湖縣在全面了解并掌握農(nóng)村群眾住房情況、真實意愿和實際需要的基礎(chǔ)上，確定了實施改善農(nóng)民群眾住房條件的“5320”工程，即計劃用5年時間，引導(dǎo)3萬農(nóng)戶進城入鎮(zhèn)赴點，建成20個縣級集中居住點（農(nóng)村新型社區(qū)11個、美麗鄉(xiāng)村5個、特色小鎮(zhèn)4個）。同時，確立農(nóng)民居住條件改善“532”工作目標，即引導(dǎo)50%農(nóng)村人口進城安置、30%入鎮(zhèn)赴點安置、20%留村居住。按照“鼓勵進城”的原則，在縣城規(guī)劃3處農(nóng)民新型社區(qū)，建筑面積120萬平方米，實行“一次規(guī)劃、分步實施”，結(jié)合農(nóng)民生活習(xí)慣和家庭需求，全部采用電梯房，可吸納1萬多戶農(nóng)戶進城。按照靠城、靠鎮(zhèn)、靠園（景）區(qū)“三靠近”原則，進一步提升非政府駐地集鎮(zhèn)老居住區(qū)的品質(zhì)，打造宜居宜游特色小鎮(zhèn)，經(jīng)反復(fù)比選，確定建設(shè)20個縣級居住點，可滿足1萬多戶農(nóng)戶入住。對規(guī)劃保留的19個村莊，以塔集黃莊、金南望湖莊等省市特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點為范本，納入全縣鎮(zhèn)村空間布局規(guī)劃，因地制宜打造彰顯地方民居特色、留得住鄉(xiāng)愁的美麗宜居鄉(xiāng)村。

（二）多渠道統(tǒng)籌融資，有效破解“錢從哪里來”問題

全縣計劃5年內(nèi)定向建設(shè)安置房2.57萬套，按每套平均造價27萬元測算，平均每年需投入資金14億元。金湖縣通過統(tǒng)籌省級補助資金、土地指標收益、平臺項目融資，有力保障了安置房建設(shè)工作。省級補助資金方面，建立健全縣農(nóng)業(yè)項目規(guī)劃審查、專家咨詢委員會，整合涉農(nóng)資金、項目向農(nóng)房改善工作傾斜，每年平均補助1.4億元，約占總投資的10%。土地收益方面，細化年度搬遷復(fù)墾計劃，利用拆出的土地指標“反哺”居住點建設(shè)，2018年以來，新增耕地9044畝，報征土地2930畝，今年9月底復(fù)墾1萬畝，目前金湖縣已有2000畝指標進入省交易平臺等待交易，預(yù)計全部交易后可獲得收益5.2億元。平臺項目融資方面，金湖縣建立了國有平臺公司與鎮(zhèn)（街道）掛鉤保障機制，由平臺公司整合各鎮(zhèn)（街道）閑置資源和項目資產(chǎn)，多渠道開展融資，目前，金湖縣國有平臺公司已申報農(nóng)發(fā)行貸款資金2.8億元，靈活運用中城建、淮安水控等有實力的公司帶資建設(shè)，以及農(nóng)戶投資參與等方式，有效解決了前期資金不足問題。

（三）多部門協(xié)調(diào)參與，有效破解“房子怎么建”問題

金湖縣明確任務(wù)分工，由金湖縣國資管理中心牽頭，縣平臺公司負責資金籌集、安置房及配套設(shè)施建設(shè)、土地指標和居住點設(shè)施資產(chǎn)運作；各鎮(zhèn)（街道）提供專職幫辦服務(wù)，負責從搬遷安置到后期管理的閉環(huán)運作。分類推進項目建設(shè)，縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國有土地項目，按照江蘇省政府第120號令有關(guān)精神，由金湖縣國資公司控股建筑企業(yè)中尚集團組織實施；金湖縣水投、交投等不具備施工資質(zhì)的平臺公司，公開招標選擇資質(zhì)高、信用好、資金實力強的開發(fā)公司合作建設(shè)；符合統(tǒng)規(guī)自建的保留村莊，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，引導(dǎo)村民自建。針對相關(guān)項目審批手續(xù)辦理流程長的實際情況，金湖縣在相關(guān)規(guī)劃已調(diào)整、土地轉(zhuǎn)用手續(xù)正在辦理的前提下，創(chuàng)新采取并聯(lián)（容缺）審批模式，大大節(jié)省了手續(xù)辦理時間，為項目及時開工爭取了主動。2018年9月以來，全縣20個縣級居住點已有17個完成規(guī)劃、12個開工建設(shè)，在建房屋5671套、交付1816套。

（四）多形式補償安置，有效破解“房屋怎么搬”問題

金湖縣研究制定《金湖縣加快推進農(nóng)民群眾住房條件工作五年行動計劃（2018-2022年）》，確定每年工作目標。在搬遷安置過程中，綜合考慮群眾真實意愿、承受能力和以往房屋征收中的過渡費負擔等各類因素，除允許農(nóng)戶自建房外，還制定了購本鎮(zhèn)居住點安置房、購縣城居住點安置房、購定向銷售商品房、購買商品房、貨幣補償?shù)榷喾N搬遷安置形式供農(nóng)戶選擇，購本鎮(zhèn)居住點安置房的補貼300元/平方米，購縣城居住點安置房的補貼800元/平方米，購定向銷售商品房的補貼700元/平方米，購買新商品房補貼1200元/平方米、二手商品房補貼200元/平方米，選擇貨幣補償?shù)?，給予2萬元 ～ 3萬元的一次性補貼?？h城和農(nóng)村居住點的房屋按照建設(shè)成本價出售，農(nóng)村居住點（不含補貼）多層1300元/平方米、別墅1500元/平方米；縣城居住點（不含補貼）電梯房1950元/平方米、多層1750元/平方米。經(jīng)測算，在縣城和鎮(zhèn)居住點購安置房，基本可以達到等面積置換毛坯房，從而有效降低了安置成本，提高了人民群眾的幸福感和滿意度。2018年9月以來，在全縣已簽訂的搬遷總協(xié)議中，自愿選擇在縣城規(guī)劃的3個居住點安置的農(nóng)戶已達3900多戶。

（五）多政策精準扶持，有效破解“保底怎么兜”問題

金湖縣通過全面調(diào)查摸底，掌握了全縣739戶“四類人群”農(nóng)戶的基本情況臺賬，按照“兩不愁、三保障”要求，確保優(yōu)先完成省級建檔立卡低收入農(nóng)戶危房改造任務(wù)，率先實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口住房安全有保障。對特殊困難群體，設(shè)置了雙重保障措施，即低收入戶、無條件與子女居住的65周歲以上老人，在繳納6萬元押金后，可免費居住小戶型的“解困房”，殘疾、大病、低保戶按照補償方案規(guī)定還有額外的補助；對只有唯一一處住房、唯一一處宅基地，房屋面積小、質(zhì)量差的特別困難農(nóng)戶，政府實行6萬元兜底補助。金湖縣2019年完成364戶建檔立卡低收入戶的危房改善，到2020年底前確保全縣所有“四類人群”對象戶的危房改善實現(xiàn)全覆蓋，解除少部分困難群眾的后顧之憂。