城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相融合探索

陳洪波

漢中市城鄉(xiāng)規(guī)劃市政工程設(shè)計院 723001

合理利用有限的土地資源，并積極保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，充分利用城市資源，促進(jìn)城市建設(shè)，需確保城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性，促使其在土地使用與城市規(guī)劃中發(fā)揮平衡與協(xié)調(diào)的作用。所以，研究分析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相融合具有重大的現(xiàn)實價值。

一、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃相融合的原則

對于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃而言，在實際工作中我們應(yīng)貫徹執(zhí)行如下原則：①從全局出發(fā)的整體性原則，立足于城市綜合利用效益，并切實考慮到不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、用地單位具體用地的目的，對用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，從而避免出現(xiàn)用地矛盾事件；②保護(hù)與保障并行原則，加強基本農(nóng)田的保護(hù)，并朝著生態(tài)建設(shè)的方向發(fā)展[1]。加大土地整理力度，對建設(shè)用地規(guī)模予以合理控制，設(shè)立耕地保護(hù)激勵制度，如此才能夠確保保護(hù)耕地與經(jīng)濟建設(shè)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；③可持續(xù)土地利用原則，針對僅有的土地，我們應(yīng)堅持開發(fā)、整理、利用與保護(hù)相融合的理念，對生態(tài)建設(shè)用地、區(qū)域環(huán)境保護(hù)用地予以重點規(guī)劃與合理開發(fā)，使得土地利用同生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同發(fā)展，對土地資源予以有效利用。

二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相融合的途徑

（一）矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的思路

城市規(guī)劃和土地總體規(guī)劃一定要與現(xiàn)階段社會的整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相符。若兩種規(guī)劃都違背了當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，就會對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙，極大的影響城市的發(fā)展規(guī)模和城市布局，從而影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。針對這一情況，在對兩種規(guī)劃的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)時，需將一個科學(xué)合理的社會經(jīng)濟總體發(fā)展戰(zhàn)略制定出來，并以此給予兩種規(guī)劃科學(xué)指導(dǎo)[2]。不僅如此，在展開兩種規(guī)劃時，還需立足于環(huán)境角度展開思考，由于我們生存與發(fā)展最重要的條件就是土地資源，在兩種規(guī)劃中，都一定要在保護(hù)土地資源的基礎(chǔ)上，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的承載量進(jìn)行科學(xué)評價，不能為了發(fā)展而對土地過度開發(fā)，使之超過承載力，而這也是一個城市可持續(xù)發(fā)展不可缺少的因素。

（二）強化自然資源部門職能發(fā)揮

在土地管理與城市規(guī)劃建設(shè)中，自然資源部門應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，在土地審批制度上嚴(yán)格把關(guān)，統(tǒng)一管理土地規(guī)劃、征地、開發(fā)和建設(shè)。與此同時，現(xiàn)階段還要對實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作予以強化，嚴(yán)肅查處違法用地與建設(shè)的案件。城市建設(shè)用地的范圍與界限是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接的重點，根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展需求，科學(xué)合理預(yù)測城市發(fā)展規(guī)模，科學(xué)合理劃定城市開發(fā)邊界，做到既有利于城市健康發(fā)展，又有利于資源環(huán)境保護(hù)。

（三）協(xié)調(diào)編制內(nèi)容

根據(jù)國土空間規(guī)劃的需求，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容均是多方面的，包括城市人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、經(jīng)濟總量、承載力等，二者獨立研究既重復(fù)工作，也有調(diào)研結(jié)果不同的情況存在，讓城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性受到嚴(yán)重影響，阻礙了國土空間規(guī)劃編制的順利進(jìn)行。城鄉(xiāng)規(guī)劃需對發(fā)展戰(zhàn)略予以制定，以對城市規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，而土地利用總體規(guī)劃也應(yīng)對發(fā)展戰(zhàn)略予以明確，從而為城市土地利用的方向提供有效指導(dǎo)。二者具有非常接近的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，所以在進(jìn)行城市發(fā)展戰(zhàn)略制定時，既要將城市發(fā)展考慮到，還需協(xié)調(diào)土地和資源環(huán)境。將城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對城市建設(shè)發(fā)展的需求戰(zhàn)略制定出來，如此既能夠較好的協(xié)調(diào)銜接城市規(guī)劃和土地利用總規(guī)劃，還有助于城市發(fā)展戰(zhàn)略與城市發(fā)展需求更貼近，以讓“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃編制的需求得到滿足。又如耕地保護(hù)，土地利用總體規(guī)劃的一項重要環(huán)節(jié)就是管控耕地占用，對耕地與基本農(nóng)田的規(guī)模予以明確，同時協(xié)調(diào)城市建設(shè)的規(guī)模及布局需求，防止和城市建設(shè)發(fā)生沖突。而城市規(guī)劃中，在城市拓展、道路等基礎(chǔ)設(shè)施布局時，也需將耕地占用的相關(guān)問題囊括到，怎樣在城市規(guī)劃中對土地予以高效占用，保護(hù)永久基本農(nóng)田，也需和土地利用總規(guī)劃一起進(jìn)行研究協(xié)調(diào)。

（四）共同論證規(guī)劃方案

基于現(xiàn)階段規(guī)劃基礎(chǔ)期同時限之間的差異較大，難以有效協(xié)調(diào)的情況下，政府應(yīng)基于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整或關(guān)鍵性時間節(jié)點，組織統(tǒng)一修訂正在實施的規(guī)劃，對相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分論證及研討后，制定科學(xué)合理的銜接方案，并對規(guī)劃內(nèi)容予以完善，促使城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在城市規(guī)劃圖上確定出保護(hù)區(qū)、建設(shè)項目區(qū)、重點開發(fā)區(qū)，促使其相互吻合，從而構(gòu)建節(jié)約型城市。

（五）完善相關(guān)法律建設(shè)

實踐工作中，實施土地規(guī)劃應(yīng)以最基礎(chǔ)的法律體系為指導(dǎo)，以此來促使其規(guī)劃的科學(xué)性。因此，建議在《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》等一系列法律法規(guī)中進(jìn)一步明確“兩規(guī)”相協(xié)調(diào)的有關(guān)規(guī)定，以此來使得規(guī)劃更具權(quán)威性及執(zhí)行的可操作性。其中，需要進(jìn)一步確定“兩規(guī)”的實施反饋與調(diào)控管理。在具體運用過程中，應(yīng)積極借助高科技技術(shù)（例如3S技術(shù)），對規(guī)劃管理、決策、設(shè)計與監(jiān)督等工作進(jìn)行輔助。

結(jié)語：對于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃需以全方位、多層次的體系為基礎(chǔ)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，才能有效化解兩種規(guī)劃之間的矛盾，從而充分強化相應(yīng)的設(shè)施機制功能，從而進(jìn)一步提高國土空間規(guī)劃明晰度，提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，同時還有助于政府以權(quán)威的角度為社會大眾創(chuàng)設(shè)安穩(wěn)、優(yōu)質(zhì)的生存與發(fā)展環(huán)境，從而使得新經(jīng)濟常態(tài)下整體生活品質(zhì)的優(yōu)化。