劉長(zhǎng)秋

中國(guó)的政治制度可以被視為一種中國(guó)特色的善治。①See Manuel E. Delmestro, The Communist Party and the Law: An Outline of Formal and Less Formal Linkages Between the Ruling Party and Other Legal Institutions in the People's Republic of China, Suffolk University Law Review, 2010, 43: 681-705.在這些政治制度之中，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱“黨內(nèi)法規(guī)”）制度就是一種非常典型的善治。作為政黨政治的產(chǎn)物，黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)設(shè)立相應(yīng)的制度規(guī)范黨員及黨自身的行為，成為“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的重要保障。而嚴(yán)治下的中國(guó)共產(chǎn)黨不僅保持了足夠的純潔性與先進(jìn)性，而且提高了自身領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命和建設(shè)的能力，使得中國(guó)的各項(xiàng)建設(shè)都顯現(xiàn)出了巨大生命力。正是在這種背景下，習(xí)近平總書(shū)記指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。”“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

作為過(guò)去長(zhǎng)期游離于法學(xué)研究理論之外的一個(gè)法治概念，“黨內(nèi)法規(guī)”或“黨法”的概念并不是憑空產(chǎn)生的，也不是個(gè)別學(xué)者拍腦袋想出來(lái)的，而是有其自身特定的產(chǎn)生及發(fā)展歷程。這一名稱的產(chǎn)生與發(fā)展實(shí)際上是法學(xué)研究理論運(yùn)用于黨的建設(shè)研究過(guò)程中的必然產(chǎn)物，也是當(dāng)代依法治國(guó)所必然帶來(lái)的對(duì)于法學(xué)理論研究進(jìn)一步擴(kuò)展和深化的客觀需要。從歷史學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，研究黨內(nèi)法規(guī)概念的由來(lái)及其發(fā)展，對(duì)于我們正確把握作為制度現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)及其發(fā)展規(guī)律并運(yùn)用這些規(guī)律管黨治黨有著不言自明的重要意義，對(duì)于理性把握黨的建設(shè)的歷史意義也毋庸諱言。

一、馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的論述

將法的概念運(yùn)用到黨的理論當(dāng)中，并用法的理論來(lái)詮釋黨的制度，實(shí)際上最早始自馬克思、恩格斯。在馬克思、恩格斯的經(jīng)典著作中，盡管并沒(méi)有明確出現(xiàn)“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個(gè)詞語(yǔ)，然而黨內(nèi)法規(guī)思想在馬克思、恩格斯思想中卻是有其源流的，而這一思想不僅為馬克思主義其他經(jīng)典作家所繼承和發(fā)展，且為中國(guó)革命的領(lǐng)導(dǎo)人以及黨的重要決議進(jìn)一步闡發(fā)和運(yùn)用。早在1872年4月，恩格斯在關(guān)于第一國(guó)際章程致費(fèi)拉拉工人協(xié)會(huì)的一封信中就指出，要加入第一國(guó)際必須接受國(guó)際工人協(xié)會(huì)的章程，而這個(gè)章程就是“法律”。他說(shuō)：“這個(gè)共同章程和組織條例，是我們協(xié)會(huì)唯一的法律，它們可能會(huì)使你們的自治受到限制?！薄斑@些法律是整個(gè)歐洲工人創(chuàng)立的，是七年來(lái)在他們的各次年度代表大會(huì)上制定并為所有的人所承認(rèn)的。”①《馬克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社1964年版，第79頁(yè)。而在1879年11月14日，恩格斯在致奧古斯特·倍倍爾的信中則再次指出：“一個(gè)黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)?！雹谥泄仓醒刖幾g局：《馬克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第440頁(yè)。將社會(huì)組織內(nèi)部的約定稱之為法律，是馬克思、恩格斯的一大創(chuàng)造。③參見(jiàn)張立偉：《談黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)》，《學(xué)習(xí)全面推進(jìn)依法治國(guó)決定專家學(xué)者十人談》，載編寫(xiě)組編：《學(xué)習(xí)全面推進(jìn)依法治國(guó)決定專家學(xué)者十人談》，中共黨史出版社2015年版，第163頁(yè)。而這成為黨內(nèi)法規(guī)概念的最初淵源。除此之外，列寧、斯大林等也都對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的問(wèn)題有過(guò)清醒認(rèn)識(shí)。斯大林明確指出：“如果我們對(duì)領(lǐng)袖們宣布一種黨的法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)的‘平民’宣布另一種黨的法規(guī)，那么我們就根本沒(méi)有什么黨，沒(méi)有什么黨的紀(jì)律了。”④《斯大林全集》第11卷，人民出版社1955年版，第278頁(yè)。列寧則在繼承和發(fā)展了馬克思、恩格斯觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了黨的代表大會(huì)為黨的法律唯一的立法主體。他在《給俄國(guó)社會(huì)民主工黨總委員會(huì)主席普列漢諾夫同志的公開(kāi)信》中指出：黨在無(wú)產(chǎn)階級(jí)心目中威信掃地，是由于黨的章程遠(yuǎn)不夠完善，“必須有新的形式，或者至少也要改變舊的形式，而能夠做到這一點(diǎn)的是社會(huì)民主黨的唯一立法者——黨的代表大會(huì)”⑤《列寧全集》第10卷，人民出版社1987年版，第74頁(yè)。。列寧曾多次批評(píng)黨內(nèi)個(gè)別人違反黨內(nèi)法規(guī)的問(wèn)題，如在1905年批評(píng)普列漢諾夫的形式主義觀點(diǎn)時(shí)就說(shuō)：“應(yīng)當(dāng)給普列漢諾夫帶上一枚嚴(yán)格遵守黨章和黨的法規(guī)的獎(jiǎng)?wù)隆雹蕖读袑幦返?卷，人民出版社1959年版，第196頁(yè)。。不僅如此，列寧還直接領(lǐng)導(dǎo)俄國(guó)布爾什維克制定了包括《監(jiān)察委員會(huì)條例》《中央檢查委員會(huì)條例》等在內(nèi)的多部重要黨法黨規(guī)，成為踐行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐者。

不難看出，盡管馬克思主義經(jīng)典作家“在實(shí)踐中并未提出成熟有效的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)模式”，但已經(jīng)明確地從“法”和“黨內(nèi)”兩個(gè)維度建構(gòu)了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念體系。⑦參見(jiàn)蔡金榮：《依法治國(guó)方略中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)：正名與定位》，《求實(shí)》2016年第11期。這作為黨內(nèi)法規(guī)概念的淵源，為我們考察和研究黨內(nèi)法規(guī)以及重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了重要理論淵源和思想依據(jù)。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)作為近年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨力行全面依法治國(guó)及全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中予以充分關(guān)注、重視和高度強(qiáng)調(diào)并不斷強(qiáng)化的一個(gè)極重要范疇，并不是在我國(guó)自創(chuàng)而生的一個(gè)沒(méi)有任何理論基礎(chǔ)和思想淵源的概念，相反地，這一概念是馬克思主義話語(yǔ)體系在我國(guó)政治學(xué)乃至法學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)強(qiáng)化運(yùn)用。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的運(yùn)用

在1938年10月召開(kāi)的中共六屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）上，毛澤東在報(bào)告中指出：“鑒于張國(guó)燾嚴(yán)重地破壞紀(jì)律的行為，必須重申黨的紀(jì)律：（一）個(gè)人服從組織；（二）少數(shù)服從多數(shù)；（三）下級(jí)服從上級(jí)；（四）全黨服從中央。誰(shuí)破壞了這些紀(jì)律，誰(shuí)就破壞了黨的統(tǒng)一。經(jīng)驗(yàn)證明：有些破壞紀(jì)律的人，是由于他們不懂得什么是黨的紀(jì)律；有些明知故犯的人，例如張國(guó)燾，則利用許多黨員的無(wú)知以售其奸。因此，必須對(duì)黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律，避免再發(fā)生張國(guó)燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。①《毛澤東選集》，人民出版社1969年版，第494頁(yè)。然而，由于毛澤東本人以及黨的權(quán)威文獻(xiàn)并沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延予以清晰的界定，所以，在毛澤東提出黨內(nèi)法規(guī)概念之后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，在黨內(nèi)法規(guī)意欲表達(dá)的核心意涵上，其他概念較之于黨內(nèi)法規(guī)，在使用上更成熟，在接受程度上更高，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)遠(yuǎn)未取得“定于一尊”的地位。②參見(jiàn)蔡金榮：《依法治國(guó)方略中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)：正名與定位》，《求實(shí)》2016年第11期。此次會(huì)議上，劉少奇同志專門(mén)作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，但很顯然，在報(bào)告中，劉少奇并沒(méi)有采用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，而是用了 “黨規(guī)黨法”的提法。他指出：“黨是執(zhí)行民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的黨。要保證黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可，以避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志?！雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室、中共中央黨校：《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第46頁(yè)。但很顯然，在意欲表達(dá)的內(nèi)涵與外延上，“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨規(guī)與黨法”是一致的。

1945年5月中共七大會(huì)議上，劉少奇所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中再次提及了黨內(nèi)法規(guī)的問(wèn)題，但這次則用了“黨的法規(guī)”的概念。他指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！雹芡ⅱ郏?00頁(yè)。1962年2月6日鄧小平同志在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話中也用了黨規(guī)黨法的概念，他指出：“比如民主集中制，團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)的方法；言者無(wú)罪、聞?wù)咦憬?，懲前毖后、治病救人；批評(píng)從嚴(yán)、處理從寬，不搞過(guò)火斗爭(zhēng)、無(wú)情打擊；艱苦樸素、謙虛謹(jǐn)慎，等等。這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！雹荨多囆∑轿倪x》第1卷，人民出版社1994年版，第300頁(yè)。在1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)上，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這篇著名文獻(xiàn)中明確指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織部門(mén)的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好”⑥《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁(yè)。，揭示了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都具有不可或缺的重要地位。之后，“黨法”“黨規(guī)”或“黨內(nèi)法規(guī)”這類概念又在多次會(huì)議和多部黨的文件中被明確使用。如1982年2月黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中、2001年江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上、2006年胡錦濤在中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上，以及習(xí)近平同志在黨的十九大上等都曾經(jīng)明確使用過(guò)“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。

隨著黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)的逐步深化與成熟，并為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定，保證黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，黨中央在1990年7月31日頒行了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，就黨內(nèi)法規(guī)的概念、名稱、適用范圍、層次、原則以及制定修改的主體與程序等作了明確具體規(guī)定，正式確立了黨內(nèi)法規(guī)在黨依法治理中的重要地位。“黨內(nèi)法規(guī)”才實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)約定俗成的習(xí)慣性用語(yǔ)向規(guī)范性稱謂的轉(zhuǎn)變。①參見(jiàn)施新州：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能論析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。1992 年黨的十四大修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱“《黨章》”），首次在黨內(nèi)根本大法中確認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。十四大《黨章》第44條明確規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，從而標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”的概念得到黨內(nèi)根本大法黨章的正式確認(rèn)，在黨的建設(shè)中因而具有黨內(nèi)最高“法定依據(jù)” 。②參見(jiàn)潘澤林：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問(wèn)題研究》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第1期。2013年5月27日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布，該《條例》取代1990年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的“立法法”。2011年1月10日，胡錦濤同志在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第十七屆六次全會(huì)上的講話中指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。”在講話中，胡錦濤同志第一次使用了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的說(shuō)法，將黨內(nèi)法規(guī)納入了制度體系化的視野。而習(xí)近平同志則明確將黨內(nèi)法規(guī)納入了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，他指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”在此基礎(chǔ)上，2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）再次以黨的代表大會(huì)決議這種規(guī)范性文件的形式重申并強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的概念，從而完全結(jié)束了以往黨的文件或?qū)W術(shù)研究中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的使用之相對(duì)混亂情況，使“黨內(nèi)法規(guī)”成為正式的官方概念。此后，無(wú)論是黨的十九大報(bào)告，還是《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》等其他黨的重要文件，都一律使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。

三、為何表述為“黨內(nèi)法規(guī)”

黨內(nèi)法規(guī)之所以被《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨章》與十八屆四中全會(huì)《決定》以及十九大報(bào)告等黨的權(quán)威文件確定為“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個(gè)名稱，而不再使用“黨規(guī)黨法”或“黨的法規(guī)”等類似概念，表面上看似很偶然，似乎并無(wú)規(guī)律可循，但實(shí)則有其必要性與必然性。因?yàn)闊o(wú)論從語(yǔ)義學(xué)的角度還是依據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，都相比于其他相關(guān)概念更為科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和實(shí)用。

（一）“黨內(nèi)法規(guī)”的表述更經(jīng)典權(quán)威

“黨內(nèi)法規(guī)”在國(guó)內(nèi)是由中國(guó)共產(chǎn)黨以及中華人民共和國(guó)締造者之一、并同時(shí)也是在黨的早期發(fā)展和建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了引路人作用的毛澤東同志首先提出和使用的，是在中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)歷史上首次使用的一個(gè)概念。作為由黨的締造者之一、并在黨的建設(shè)過(guò)程中一直都發(fā)揮引路人作用、且在廣大人民群眾及黨員中有崇高地位的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東同志率先使用的一個(gè)概念，“黨內(nèi)法規(guī)”相比于“黨法黨規(guī)”“黨的法規(guī)”以及“黨的規(guī)章制度”等其他名稱而言顯然更加經(jīng)典，更具有權(quán)威性、親和力和影響力，更容易為人們所認(rèn)同和接受。也正因?yàn)槿绱?，在該概念被提出以?lái)，盡管在使用過(guò)程中也受到過(guò)諸如“黨法黨規(guī)”“黨的法規(guī)”等其他概念的影響，但其使用頻率相比于其他概念而言卻是最高的，也是目前諸多相關(guān)概念中獲得人們認(rèn)同最廣的。

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”的表述更靈活巧妙

實(shí)際上，與其他相關(guān)概念相比，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念更為靈活巧妙。不僅靈活地宣示了黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，也巧妙地處理了其在我國(guó)國(guó)家法治體系中的地位，亦即其與國(guó)家法的關(guān)系問(wèn)題。

首先，“黨內(nèi)法規(guī)”的名稱靈活地宣示了黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)。從語(yǔ)義學(xué)上來(lái)說(shuō)，“黨內(nèi)法規(guī)”的中心詞是“規(guī)”，“黨”“內(nèi)”與“法”都是作為限定詞來(lái)修飾“規(guī)”的。這樣的詞序安排非常明確地指明了黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，即黨內(nèi)法規(guī)是一種適用于黨內(nèi)的、具有法律性質(zhì)的制度（規(guī)定/規(guī)矩）?！包h內(nèi)法規(guī)”就是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部具有法的意義的規(guī)則。①參見(jiàn)李軍：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社 2016年版，第56頁(yè)。這既清楚地概括了黨內(nèi)法規(guī)作為一種規(guī)范不可爭(zhēng)議的法律性，表明其并非一般性的黨的規(guī)范，對(duì)廣大黨員而言具有義不容辭的遵行且必須加以維護(hù)的義務(wù)，又暗示了黨內(nèi)法規(guī)作為一種適用于黨內(nèi)而非全民的法與國(guó)家法在適用對(duì)象上的區(qū)別。而“黨的規(guī)章”“黨的制度”與“黨的規(guī)矩”等，盡管在主體和適用對(duì)象上都強(qiáng)調(diào)了黨，但由于在名稱中不含有“法”字，難以凸顯和強(qiáng)調(diào)其法律性，難以令黨及廣大黨員像對(duì)待法律那樣嚴(yán)肅認(rèn)真地對(duì)待并遵守黨內(nèi)法規(guī)。

其次，“黨內(nèi)法規(guī)”用“法規(guī)”而不用“法”一詞，也很好地處理了其與國(guó)家法的關(guān)系問(wèn)題。一方面，“法規(guī)”清楚地表明了其自身無(wú)可爭(zhēng)議的法律性，向黨自身及廣大黨員宣示了其等同于法律的權(quán)威、嚴(yán)肅性與約束力，使其在規(guī)范黨員及黨自身的活動(dòng)方面能夠發(fā)揮類似于法律的作用。另一方面，僅用“黨內(nèi)法規(guī)”而不直接用“黨法”又清楚地點(diǎn)明了黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家法治體系中下位于國(guó)家法的地位，因?yàn)樵趪?guó)家正式法律體系中，法規(guī)作為一般由國(guó)務(wù)院制定的法之專用名稱，其效力是在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法之下的，其適用也是以不違反憲法和法律為前提的。而單純從字面上來(lái)加以解讀，“法規(guī)”即具有法律性質(zhì)或法律意義的規(guī)章制度，是具有法律屬性但又未上升到法律層面的規(guī)范。這說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)作為法，在其自身的定位上是下位于國(guó)家法的，是需要以國(guó)家法為基礎(chǔ)和前提。這實(shí)際上暗合了《中華人民共和國(guó)憲法》第5條所宣示的“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的鄭重承諾，充分凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨全面依法治國(guó)的決心，是黨作為領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政黨的法治思維在黨的建設(shè)這一新時(shí)代偉大工程中的影射。所以，從合法性的角度而言，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念要比“黨法”的概念更具有合法性，更契合法治的要求。

再次，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞也是適應(yīng)依法執(zhí)政內(nèi)涵的一個(gè)概念。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)”。而黨內(nèi)法規(guī)這一概念恰恰是適應(yīng)了“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)”這樣一項(xiàng)要求而存在，并得以被人們關(guān)注和重視以致被越來(lái)越廣泛適用的一個(gè)概念。黨內(nèi)法規(guī)作為黨及其成員與組織必須遵守的法，是管好黨治好黨以確保黨更有能力、效率和執(zhí)政合法性以領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法與法律的需要；同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)作為一種黨內(nèi)規(guī)矩，其適用需要被限定在黨內(nèi)，需要以不違背憲法和法律為前提，這有利于確保黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。這樣一個(gè)概念顯然是契合依法執(zhí)政內(nèi)涵的。

（三）“黨內(nèi)法規(guī)”的表述更精準(zhǔn)確切

作為一個(gè)約定俗成的概念，“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨的規(guī)章制度”“黨的規(guī)矩”或“黨法”“黨法黨規(guī)”等更多時(shí)候?qū)嶋H上都是一個(gè)意思——無(wú)論是在學(xué)者的研究著述中，還是在黨和國(guó)家的官方文件中。但相比之下，“黨內(nèi)法規(guī)”顯然更精準(zhǔn)確切。因?yàn)闊o(wú)論是“黨的規(guī)章制度”與“黨的規(guī)矩”，還是“黨法”或“黨法黨規(guī)”，其外延實(shí)際上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“黨內(nèi)法規(guī)”。“黨內(nèi)法規(guī)”顧名思義是指黨制定和發(fā)布的適用于黨內(nèi)且具有法律約束力的規(guī)范或制度，而無(wú)論是“黨的規(guī)章制度”與“黨的規(guī)矩”，還是“黨法”或“黨法黨規(guī)”，都不僅僅包含了黨制定和實(shí)施的適用于黨內(nèi)的規(guī)范與制度（含黨內(nèi)法規(guī)），還包含國(guó)家法律（包括目前在我國(guó)尚未制定而在其他一些國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)但將來(lái)我國(guó)也極有可能會(huì)出臺(tái)的、專門(mén)調(diào)整和規(guī)范政黨關(guān)系的“政黨法”），因?yàn)閲?guó)家法作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定并體現(xiàn)人民意志的法，也是適用于黨的各類組織及廣大黨員的；易言之，國(guó)家法也是黨需要遵守的法、制度或規(guī)矩。①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨員紀(jì)律處分條例》第6條規(guī)定：“黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律、法規(guī)……都必須受到追究?！倍鴮?duì)于管黨治黨來(lái)說(shuō)，國(guó)家法盡管也是管黨治黨必不可少的規(guī)矩或規(guī)范，但其要求顯然要遠(yuǎn)低于黨內(nèi)法規(guī)，無(wú)法體現(xiàn)出黨對(duì)于黨員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求，不能夠適應(yīng)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。而“黨內(nèi)法規(guī)”的概念則可以將其外延限定于黨內(nèi)的規(guī)章制度，從而能夠依據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨是“中國(guó)工人階級(jí)先鋒隊(duì)并同時(shí)也是中華民族和中國(guó)人民先鋒隊(duì)”的性質(zhì)以及“是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”的定位，提高對(duì)于黨自身以及廣大黨員的要求，凸顯黨的先進(jìn)性，并保持黨的純潔性。就此而言，“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個(gè)概念更契合中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需要，相比于其他概念而言，“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)更為精準(zhǔn)確切的概念。

顯然，在語(yǔ)義學(xué)上，“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個(gè)名稱更加準(zhǔn)確科學(xué)，更能夠清楚無(wú)誤地宣示和表達(dá)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、地位與適用范圍。而這樣一個(gè)既能夠明確宣示自身法律性，又能夠委婉指明其作為我國(guó)法治體系組成部分與同樣作為我國(guó)法治體系組成部分但相對(duì)更為基礎(chǔ)和重要的國(guó)家法之區(qū)別的概念，顯然也更能適應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的實(shí)際需要。就此而言，“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個(gè)名稱的最終確立顯然是我國(guó)法治理論與黨建實(shí)踐必然的共同選擇，是我國(guó)法學(xué)理論與黨建實(shí)踐相結(jié)合而促生出的概念創(chuàng)新。

四、黨內(nèi)法規(guī)概念發(fā)展的反思：新時(shí)代依規(guī)治黨的必要性

黨內(nèi)法規(guī)是個(gè)政治學(xué)概念，也是個(gè)法學(xué)概念，更是一個(gè)歷史學(xué)概念。②參見(jiàn)李軍：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第212頁(yè)。在黨的歷史上，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)注和重視由來(lái)已久，而黨內(nèi)法規(guī)的概念也早已形成。但在20世紀(jì)90年代之前，黨內(nèi)法規(guī)在黨的文件或相關(guān)會(huì)議上一直沒(méi)有統(tǒng)一的提法。有時(shí)稱“黨內(nèi)法規(guī)”，有時(shí)稱“黨規(guī)黨法”，有時(shí)則稱“黨的法規(guī)”或“黨的制度”。在此背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的概念與稱謂也莫衷一是，有學(xué)者稱黨規(guī)黨法，有學(xué)者稱之為黨內(nèi)法規(guī)，有學(xué)者統(tǒng)稱其為黨紀(jì)，也有學(xué)者則稱其為黨內(nèi)規(guī)章制度或黨的規(guī)范，還有學(xué)者則稱黨的規(guī)矩。這種相對(duì)比較混亂的提法對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)自身權(quán)威的樹(shù)立實(shí)際上起到了一定的負(fù)面影響。因?yàn)槊Q的混亂反映了人們對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)及地位認(rèn)識(shí)上的混亂，而這種認(rèn)識(shí)上的混亂勢(shì)必會(huì)影響人們對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的接受和認(rèn)同。1990年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》、黨的十四大修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》以及2013年5月27日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，最終使黨內(nèi)法規(guī)這一概念在其名稱、位階、制定主體、制定程序和維護(hù)執(zhí)行主體等方面都被明確下來(lái)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)名稱的統(tǒng)一以及人們對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)概念的認(rèn)同和接受起到了非常重要的促進(jìn)作用，成為黨內(nèi)法規(guī)逐步受到正視并繼而是重視的開(kāi)始。在此基礎(chǔ)上，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確將黨內(nèi)法規(guī)納入了我國(guó)社會(huì)主義法治體系，使之成為我國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，并自此真正結(jié)束了理論界以及實(shí)務(wù)界之前在這一概念使用上的相對(duì)不統(tǒng)一以及對(duì)于其定位相對(duì)模糊的狀況。

從法理上來(lái)說(shuō)，法是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)形成法，而不是反過(guò)來(lái)。①參見(jiàn)[德]伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第229頁(yè)?！盁o(wú)論什么時(shí)代的法律制度，都是人們?yōu)榱艘欢ǖ男枰鴦?chuàng)設(shè)的?！雹诟鸷榱x：《法理學(xué)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2007年版，第38頁(yè)。而作為學(xué)術(shù)研究中的法的概念顯然也不是憑空產(chǎn)生的，而是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。“沒(méi)有社會(huì)實(shí)踐需要，理論就不會(huì)產(chǎn)生和存在?！雹弁跄粒骸秾W(xué)科建設(shè)與犯罪學(xué)的完善》，《法學(xué)研究》1998年第5期。黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊的法治現(xiàn)象也遵循同樣的邏輯。黨內(nèi)法規(guī)是伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨90多年革命、建設(shè)和改革的歷史存在的制度現(xiàn)象，也是當(dāng)前執(zhí)政黨制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，它是一種歷史性和現(xiàn)實(shí)性的客觀存在。④參見(jiàn)肖金明：《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識(shí)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。無(wú)論是否出現(xiàn)或確立“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個(gè)學(xué)術(shù)概念，作為制度現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)之存在與發(fā)展都是無(wú)可回避和抹殺的。但作為學(xué)術(shù)研究的對(duì)象，黨內(nèi)法規(guī)的正式名稱則是人們了解、把握和研究黨內(nèi)法規(guī)這一特殊法治現(xiàn)象時(shí)無(wú)法繞開(kāi)的。正如有學(xué)者指出的：“作為特定黨內(nèi)制度的統(tǒng)稱，‘黨內(nèi)法規(guī)’概念對(duì)這些具體制度的實(shí)際運(yùn)作及其與國(guó)家法律的調(diào)適并無(wú)顯著影響，但從理論上來(lái)說(shuō)，選擇或創(chuàng)造更準(zhǔn)確的語(yǔ)詞仍然是一個(gè)值得研究的課題?！雹菸湫〈ǎ骸丁包h內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2006年第6期。這是因?yàn)?，在法學(xué)研究中，“概念乃是解決法律問(wèn)題所必需和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門(mén)概念，我們便不能清楚地思考法律問(wèn)題。若試圖完全放棄概念，那么整個(gè)法律大廈將化為灰燼。”⑥[美]E·博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第486頁(yè)。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念加以考察，是為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供充分理論支持的需要。只有在充分考察、理解黨內(nèi)法規(guī)概念的基礎(chǔ)上，才能夠準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律，相關(guān)的研究才能夠深入進(jìn)行，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)才能夠進(jìn)一步被強(qiáng)化和完善，“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”，也才能夠獲得實(shí)質(zhì)性保障。

從黨內(nèi)法規(guī)概念自身的歷史發(fā)展來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)概念或類似概念的提出、重提或者被強(qiáng)調(diào)與引發(fā)關(guān)注，往往有著自身特定的背景，即黨自身的建設(shè)需要借助制度規(guī)范來(lái)加以強(qiáng)化。例如，新民主主義革命時(shí)期，毛澤東同志率先在黨內(nèi)提出并使用黨內(nèi)法規(guī)的概念，其背景在于黨的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了黨的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人破壞法治精神以致造成黨內(nèi)嚴(yán)重分裂的現(xiàn)象，需要有黨內(nèi)法規(guī)這樣的概念來(lái)統(tǒng)一全黨的認(rèn)識(shí)，確保黨的統(tǒng)一行動(dòng)。改革開(kāi)放后，黨內(nèi)法規(guī)的概念被再次重視和強(qiáng)調(diào)，則是因?yàn)槲覀兘?jīng)歷了由于黨紀(jì)松弛而最終引發(fā)的“文化大革命”十年動(dòng)蕩對(duì)于黨自身建設(shè)乃至整個(gè)國(guó)家法治建設(shè)所帶來(lái)的巨大破壞，需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)重構(gòu)黨內(nèi)正常的政治秩序。至于黨的十八大之后再次重提并在黨的十八屆四中全會(huì)及六中全會(huì)上充分肯定和高度強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的概念，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的理性選擇，也是法治發(fā)展的必然要求。

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，而中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)則是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)決定著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。黨的十八大以來(lái)，正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中所指出的：“我們勇于面對(duì)黨面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)和黨內(nèi)存在的突出問(wèn)題，以頑強(qiáng)意志品質(zhì)正風(fēng)肅紀(jì)、反腐懲惡，消除了黨和國(guó)家內(nèi)部存在的嚴(yán)重隱患，黨內(nèi)政治生活氣象更新，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)，黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一更加鞏固，黨群關(guān)系明顯改善，黨在革命性鍛造中更加堅(jiān)強(qiáng)，煥發(fā)出新的強(qiáng)大生機(jī)活力，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)政治保證。”但另一方面，黨的建設(shè)方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，“我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問(wèn)題尚未得到根本解決。要深刻認(rèn)識(shí)黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，深刻認(rèn)識(shí)黨面臨的精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)的尖銳性和嚴(yán)峻性，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，保持戰(zhàn)略定力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展?！痹谌嬉婪ㄖ螄?guó)的宏觀背景下，運(yùn)用法治思維依規(guī)治黨，使管黨治黨有更契合黨自身定位與使命相對(duì)更高要求和更嚴(yán)規(guī)定的法度，則是確保全面從嚴(yán)治黨高效運(yùn)行在健康軌道上的關(guān)鍵。在此過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)將發(fā)揮著基礎(chǔ)與核心的作用。通過(guò)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法的制度權(quán)威與約束力，可以有效地確保黨內(nèi)行動(dòng)的高度統(tǒng)一，確保依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)。不僅如此，通過(guò)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，依規(guī)治黨，還可以使黨能夠始終保持自身的先進(jìn)性與純潔性，不斷提高自身的戰(zhàn)斗力與長(zhǎng)期執(zhí)政的能力，從而帶領(lǐng)廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。就此而言，依規(guī)治黨作為全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求和重要保障，必將會(huì)成為今后我國(guó)推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的核心著力點(diǎn)。